Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Voor de beoordeling zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang:
Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 7 van de Msw.
Artikel 57 van de Msw luidt:
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
4. Appellante heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de staatssecretaris bij het opleggen van de boete niet aan zijn bewijslast heeft voldaan, omdat de vaststelling van de vermeende overtreding slechts is gebaseerd op aannames. De rechtbank heeft ten onrechte veel waarde toegekend aan het WUR-rapport 284, terwijl dit rapport niet specifiek genoeg is om als boetegrondslag te dienen. Het rapport betreft een inventarisatie van het scheiden van rundveedrijfmest bij 13, niet representatief geselecteerde bedrijven. In het rapport staat echter niet gespecificeerd welke factoren van invloed zijn op het scheidingsrendement bij deze bedrijven, terwijl er in het rapport zijdelings wel factoren staan genoemd die in algemene zin van invloed kunnen zijn, zoals het rantsoen van de dieren, de ouderdom van de mest en de duur van de proef. Ook uit de rapporten ‘Koeien en kansen: gebruik van dunne en dikke fractie van rundvee getest op Koeien en Kansen melkveebedrijven’ (WUR-rapport 63) en ‘Perspectief mestscheiding op melkveebedrijven’ (WUR-rapport 421), blijkt dat er factoren zijn die van invloed zijn op de scheiding, zoals het al dan niet laten weglopen van spoelwater. Nu in WUR-rapport 284 een specificatie ontbreekt, is het voor appellante niet mogelijk om na te gaan op welke punten haar bedrijf afwijkt van de aan het WUR-onderzoek deelnemende bedrijven. Bovendien blijkt uit het rapport dat er ten aanzien van het scheidingsrendement nog veel onduidelijk is. Appellante verwijst in dit verband naar de in haar opdracht door een deskundige, ir. [naam 3] van [naam 12] opgestelde rapportage. Uit deze rapportage blijkt dat de staatssecretaris ten onrechte geen rekening heeft gehouden met andere rapporten en ook dat de vastgestelde forfaitaire normen voor gescheiden mest (code 13) beduidend hoger liggen dan vanuit de forfaitaire norm voor rundveemest (code 14) zou volgen.
Wat betreft de stelling van de staatssecretaris dat niet kan worden uitgegaan van 13,2 kg/ton fosfaat en 42,9 kg/ton stikstof omdat op basis van forfaitaire normen van 3,63 kg/ton fosfaat en 5,3 kg/ton stikstof moet worden uitgegaan, merkt appellante op dat de forfaitaire normen voor stikstof bij koek na mestscheiding 19,9 kg/ton bedraagt en die voor fosfaat 13,0 kg/ton. Uit een lijst van ROBA Advies met betrekking tot de bij hun bekende fosfaat- en stikstofgehaltes van gescheiden rundveemest (code 13) in 2010 en 2011, blijkt ook dat de gehaltes variëren van 0,92 tot 62 kg fosfaat/ton en 1,39 tot 59,0 kg stikstof/ton. Daarom kan de door de staatssecretaris gehanteerde norm niet eenduidig worden toegepast.
Dat op 16 en 17 april 2011 daadwerkelijk rundveemest is gescheiden volgt uit diverse getuigenverklaringen en onderbouwende bewijsstukken, waaronder een rekeningafschrift waaruit blijkt dat appellante € 6.890,- heeft overgemaakt op de rekening van Loonbedrijf [naam 10] , een factuur van Loonbedrijf [naam 10] , een verklaring van [naam 5] die de mest daadwerkelijk gescheiden heeft, een verklaring van de heer [naam 11] die [naam 5] opdracht heeft gegeven tot mestscheiding bij appellante en een verklaring van [naam 13] B.V. dat Loonbedrijf [naam 10] nooit kippenmest heeft aangevoerd naar [naam 13] B.V. Ook uit de verklaringen van de door appellante meegebrachte en ter zitting gehoorde getuigen blijkt dat er daadwerkelijk mestscheiding van rundveemest heeft plaatsgevonden.
Tot slot heeft appellante aangevoerd dat de staatssecretaris de boetes met 10% had moeten matigen omdat er na meer dan 26 weken na dagtekening van het NVWA-rapport is overgegaan tot boeteoplegging. Hierbij verwijst appellante naar een uitspraak van het College van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:397).
5. De staatssecretaris heeft zich in reactie op het hoger beroep op het standpunt gesteld dat er voldoende bewijs is ter onderbouwing van zijn stelling dat van het bedrijf van appellante in 2011 geen ingedikte rundveemest na scheiding is afgevoerd, maar pluimveemest. In dat verband heeft verweerder nogmaals verwezen naar de berekeningen die de NVWA heeft gemaakt. Verweerder acht het bovendien onaannemelijk dat appellante in twee dagen tijd een hoeveelheid van 1.259 m3 rundveemest heeft laten scheiden. Volgens appellante is op 16 en 17 april 2011 twee dagen een mestscheider op het bedrijf aanwezig geweest om 1.259 m3 mest te scheiden. Om deze hoeveelheid mest te scheiden, is ruim 25 uur nodig (50 m3 per uur, aldus het artikel van fabrikant Veenhuis in vakblad ‘De Boerderij’). Echter, uit WUR-rapport 284 blijkt dat de verwerkingssnelheid bij mestscheiding met een schroefpersfilter varieerde van 2 tot 5,5 ton per uur. De fabrikant heeft verklaard dat de mestscheider die appellante heeft gebruikt een gemiddelde capaciteit heeft gehaald tussen 30 en 50 m3 per uur. Bij een gemiddelde scheidingscapaciteit van 40 m3 is voor 1.259 : 40 = 31,5 uur nodig. Gelet op de in het NVWA-rapport opgenomen verklaring van [naam 2] dat de capaciteit van de mestscheider tegenviel, is 31,5 uur waarschijnlijk nog een lage inschatting.
Wat betreft de door appellante aangevoerde verschillen in scheidingsrendementen, merkt de staatssecretaris op dat appellante daarmee nog niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door haar gebruikte mestscheider (schroefvijzelpers) een ander scheidingsrendement heeft dan de in het WUR-rapport 284 genoemde apparaat.
Het door appellante aangehaalde WUR rapport 63 biedt niet de door appellante gewenste ondersteuning van haar standpunt. Ten eerste vermeldt dit rapport dat een schroefpers een capaciteit heeft van tussen de 5 en 15 m3 per uur. Dit betekent dat scheiding van 1259 m3 in twee dagen onmogelijk is. Indien was gerekend met de percentages van WUR-rapport 63 in plaats van WUR-rapport 284, kunnen de gehaltes van de in april 2011 afgevoerde mest bovendien nog steeds niet juist zijn: WUR-rapport 63 gaat uit van een scheidingsrendement van 39% voor fosfaat en 31% voor stikstof, terwijl de mest van appellante een scheidingsrendement had van 72% voor fosfaat en 89% voor stikstof. De staatssecretaris heeft ook nog gewezen op het rapport ‘Perspectief mestscheiding op melkveebedrijven’ van de Wageningen UR (WUR-rapport 421), waaruit geen andere inzichten blijken ten aanzien van de scheidingscapaciteit en –rendementen. In het door appellante ingebrachte rapport van ir. [naam 3] wordt overigens niet aangegeven waarom de inhoud van de andere onderzoeksrapporten tot een ander oordeel zouden moeten leiden dan het door de rechtbank gegeven oordeel. Ir. [naam 3] heeft ook niet zelf onderzoek verricht naar mestscheiding. Er heeft volgens verweerder dan ook geen mestscheiding plaatsgevonden op 16 en 17 april 2011. Een meer plausibele verklaring is dat appellante pluimveemest heeft laten afvoeren, al dan niet vermengd met rundveemest.
6. Aan de orde is of de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellante het verbod van artikel 7 van de Msw om op haar bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden en daarvoor terecht een boete heeft opgelegd. Het College overweegt hierover als volgt.
7.1
Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van
5 november 2013, AWB 10/799, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
7.2
Volgens de op de Msw gebaseerde en in (artikel 68, eerste lid, van) het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en (hoofdstuk 9, paragraaf 2 van) de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) uitgewerkte systematiek wordt de hoeveelheid afgevoerde meststoffen bepaald door weging en bemonstering van de af te voeren mest. De mestmonsters worden geanalyseerd en aan de hand van deze analyse en de weging wordt de mestafvoer bepaald; de hierop betrekking hebbende gegevens dient de landbouwer in zijn administratie op te nemen.
7.3
Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld betreft het kernpunt van hun geschil of verweerder bij de beantwoording van de vraag of appellante de gebruiksnormen heeft overschreden en artikel 7 van de Msw heeft overtreden terecht de door appellante in haar administratie vermelde afvoer van vaste rundveemest op 18 april 2011 niet heeft meegeteld. De staatssecretaris heeft in het besluit van 5 augustus 2013 uiteengezet dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat mestscheiding van rundveedrijfmest in een dunne en een dikke fractie heeft plaatsgevonden op haar bedrijf en deze mest vervolgens is afgevoerd. Bij deze conclusie heeft de staatssecretaris betrokken dat de door appellante opgegeven mestscheiding van rundveedrijfmest niet plaatsgevonden kan hebben, gelet op de hoge stikstof- en fosfaatgehaltes in de afgevoerde mest. De staatssecretaris heeft zijn conclusie gebaseerd op de resultaten uit WUR-rapport 284, later aangevuld met de resultaten uit WUR-rapport 63 en WUR-rapport 421. Niet in geschil is dat de er op 18 april 2011 dierlijke mest is afgevoerd van het bedrijf van appellante.
7.4
Het College overweegt in de eerste plaats het volgende. Voor zover de staatssecretaris gaandeweg in de procedure en meer bijzonder in hoger beroep zijn in het besluit van 5 augustus 2013 ingenomen standpunt dat er in het geheel geen mestscheiding heeft plaatsgevonden, heeft willen bijstellen naar de stelling dat mogelijk toch mestscheiding heeft plaatsgevonden, maar dat het resultaat daarvan, gelet op de hoge stikstof- en fosfaatgehaltes in de afgevoerde mest, wellicht gemengd met een andere mestsoort – mogelijk pluimveemest – is afgevoerd, is het College van oordeel dat de procedure zich ertegen verzet dat er in hoger beroep een ander feitelijk substraat wordt gepresenteerd dan waar appellante zich in beroep tegen heeft moeten weren.
7.5
Gelet op het in overweging 7.1 geschetste kader ligt hier ter beoordeling voor of appellante aannemelijk heeft gemaakt dat er mestscheiding heeft plaatsgevonden op haar bedrijf en dat het resultaat daarvan, dikke fractie van rundveedrijfmest, is afgevoerd van het bedrijf.
7.6
Ter zitting heeft het College de door appellante meegebrachte getuigen – te weten [naam 5] , loonwerker bij Loonbedrijf [naam 10] ; [naam 6] , loonwerker bij Loonbedrijf [naam 10] ; [naam 7] , mede-eigenaar van Loonbedrijf [naam 10] ; en [naam 8] , een buurman van appellante – onder ede en onafhankelijk van elkaar gehoord. Uit deze verklaringen blijkt dat [naam 6] en [naam 8] afzonderlijk van elkaar hebben waargenomen dat op 17 april 2011 een via een tractor aan een driepuntige hef vastgemaakte mestscheider van Veenhuis werd gebruikt in een schuur van appellante door loonwerker [naam 5] . Waargenomen is dat er mest uit een mestkelder werd gezogen met een slang in de mestscheider. De substantie na mestscheiding kwam via een slang op een hoop op de grond van de schuur terecht. [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] hebben verklaard dat de mestscheider een demo betrof en dat de mestscheider een aantal weken bij verschillende agrariërs is gebruikt. Appellante was een van die bedrijven. [naam 5] heeft verklaard dat hij de mestscheider op 15 juli 2011 in de avond heeft klaargezet bij appellante en dat hij zaterdag 16 juli en zondag 17 juli 2011 tussen de twaalf en veertien uur lang mest heeft gescheiden in aanwezigheid van [naam 2] . De volgende dag heeft [naam 6] de gescheiden mest opgehaald en heeft hij deze naar [naam 13] te [plaats 2] gebracht. [naam 6] en [naam 5] hebben voorts verklaard dat pluimveemest al droog van zichzelf is en dat dit type mest zich niet leent voor mestscheiding.
7.7
Het College overweegt dat hoewel de gehaltes stikstof, fosfaat en droge stof in de door appellante opgegeven mest duidelijk hoger zijn dan de waarden die zijn geconstateerd na mestscheiding in de door de staatssecretaris bij zijn oordeel betrokken WUR-rapporten, uit deze rapporten niet kan worden afgeleid dat er in het geheel geen mestscheiding van rundveedrijfmest kan hebben plaatsgevonden op het bedrijf van appellante. Het College ontleent aan hetgeen de getuigen onder ede en onafhankelijk van elkaar hebben verklaard – met name gelet op de mate van detail van de verklaringen en de mate waarin de verklaringen op elkaar aansluiten en nu de door verweerder genoemde rapporten dit niet uitsluiten – de overtuiging dat appellante op 16 en 17 april 2011 rundveedrijfmest heeft gescheiden en dat de dikke fractie van deze mest op 18 april 2011 is afgevoerd van haar bedrijf. De rechtbank heeft, uitgaande van een andere overtuiging, daarom ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellante artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet heeft overtreden. Dat betekent dat de staatssecretaris, nu niet is gesteld dat ook bij het wel in de berekening betrekken van die afvoer sprake was van overschrijding van de gebruiksnormen, niet bevoegd was om appellante ter zake een boete op te leggen.
8. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van [naam 2] gegrond is. Het College vernietigt de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit en herroept het primaire besluit.
9 Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten worden voor de behandeling van het bezwaar, het beroep en hoger beroep vastgesteld op € 2.976,- op basis van 6 punten - te weten in bezwaar: bezwaarschrift (1 punt), verschijnen ter hoorzitting (1 punt), in beroep: beroepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt), en in hoger beroep: beroepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt) – tegen een waarde van € 496,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
