Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.
Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat zij behoort tot de groep bedrijven die, om aan de gebruiksnormen te voldoen, mest had moeten afvoeren en die, nu dat niet is geschied, een voordeel heeft genoten dat bestaat uit het niet maken van kosten voor de afvoer van mest. Appellante wijst erop dat, zou zij geen mest hebben laten aanvoeren, zij ook geen kosten zou hebben hoeven maken voor de afvoer van mest. Verder heeft appellante, samengevat weergegeven, gesteld dat de rechtbank, gelet op de toets die artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) vereist, gelet op de omstandigheden van het geval niet tot de conclusie had kunnen komen dat de aan haar opgelegde boete evenredig is. Zij heeft erop gewezen dat het door haar, in verband met aanvoer van mest genoten financieel voordeel (becijferd op € 5.250,97) zeer gering is (boete vastgesteld op € 51.106,50). Verder stelt appellante dat haar nijpende financiële positie eveneens aanleiding had moeten zijn de boete te matigen. Het had naar haar mening op de weg van de rechtbank gelegen om, gelet op de eerder in de procedure overgelegde stukken, appellante in beroep de gelegenheid te bieden recente stukken over te leggen. In hoger beroep heeft zij, op verzoek van de staatssecretaris, financiële gegevens overgelegd over de jaren 2010, 2011, 2012 en 2013 waaruit volgens appellante blijkt dat haar financiële situatie nog steeds verre van rooskleurig is en dat zelfs een betalingsregeling niet tot de mogelijkheden behoort, omdat daarvoor de liquide middelen ontbreken.
4. De staatssecretaris heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het feit dat appellante een gering economisch voordeel heeft genoten niet kan worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid op basis waarvan de boete moet worden gematigd. Ter ondersteuning van zijn standpunt wijst de staatssecretaris erop dat de wetgever, zoals de rechtbank overweegt, bij de bepaling van de boetebedragen bij overschrijding van de gebruiksnormen al rekening heeft gehouden met het feit dat het daadwerkelijke economische voordeel geringer kan zijn dan de helft van het boetebedrag. De staatssecretaris wijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239). Dat appellante niet onvoldoende meststoffen heeft afgevoerd, maar juist teveel meststoffen heeft aangevoerd, maakt dit volgens de staatssecretaris voor appellante niet anders. Daarbij wijst de staatssecretaris erop dat het wederrechtelijk verkregen voordeel weliswaar, zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting, is gekoppeld aan de besparing van kosten voor mestafzet over langere afstand, maar de wetgever heeft volgens de staatssecretaris bewust geen onderscheid willen maken tussen producenten of leveranciers van mest enerzijds en afnemers van mest anderzijds. Het zijn van afnemer en de daarmee gepaard gaande andere aard van het economisch voordeel zijn daarom volgens de staatssecretaris geen bijzondere omstandigheden waar de wetgever geen rekening mee heeft gehouden. Ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst de staatssecretaris naar een uitspraak van het College van 28 februari 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BV8605) waaruit volgens de staatssecretaris blijkt dat in de zaak die tot die uitspraak heeft geleid niet de aard van het economisch voordeel – de wijze waarop het economisch voordeel is genoten – maar het bedrag – het beduidend geringere economisch voordeel dan de wetgever voor ogen heeft gestaan – relevant was voor beantwoording van de vraag of de boete onverkort kon worden gehandhaafd. Ten aanzien van de financiële draagkracht van appellante heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat appellante de boete, gelet op de winst die blijkens de door haar overgelegde financiële stukken is gemaakt in de afgelopen jaren, in drie jaren moet kunnen aflossen. De draagkracht van appellante vormt dan ook geen reden tot matiging.
5.1
Het College ziet zich, gelet op hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd, gesteld voor de vraag of de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat appellante door de opgelegde boete niet onevenredig is getroffen en dat er daarom geen aanleiding bestaat om de boete te matigen. Ter beantwoording van die vraag overweegt het College als volgt.
5.2
Ingevolge artikel 57 van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7 van de Msw € 7,- per kilogram stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met € 11,- per kilogram fosfaat waarmee de fosfaatgebruiksnorm is overschreden. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt ingevolge artikel 57, derde lid, van de Msw, in plaats van € 11,- per kilogram een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden. De staatssecretaris heeft de aan appellante opgelegde boete van € 51.106,50 vastgesteld met toepassing van deze wettelijk gefixeerde bedragen.
5.3
Deze bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
5.4
Zoals het College eerder heeft overwogen ((destijds in het kader van artikel 59 (oud) van de Msw; zie de eerder genoemde uitspraak van 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605)) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.
5.5
De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) ten aanzien van artikel 79 van de Msw, ten tijde hier in geding artikel 57 Msw (oud) (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, p. 125 en 126), luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ (…) Het uitgangspunt (…) is dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof, onderscheidenlijk fosfaat waarmee de norm is overschreden.
De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.
Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete (…)”
5.6
Uit voornoemde toelichting leidt het College af (zie onder meer de door de staatssecretaris genoemde uitspraak van 28 februari 2012, en de uitspraak van 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:CA223) dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het aangehaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete voor zover het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Tot deze groep van bedrijven behoort appellante, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet. Uit de ‘berekening meststoffen’, zoals deze bij het besluit van 8 juli 2013 is gevoegd, blijkt immers dat de overschrijding van de gebruiksnormen niet is veroorzaakt door de mestproductie op het bedrijf van appellante (daaronder begrepen de op het bedrijf van appellante uit (eigen) voorraad gekomen meststoffen). Daarmee is voldoende aangetoond dat de gebruiksnormen door appellante niet zijn overschreden door de eigen mestproductie, maar het gevolg zijn van de aangevoerde meststoffen. Zij heeft dus geen transportkosten uitgespaard. De staatssecretaris heeft dit niet betwist.
5.7
Het College stelt vast dat de kern in het betoog van de staatssecretaris wordt gevormd door de opvatting dat appellante desalniettemin tot de groep van bedrijven behoort die de wetgever bij het bepalen van het boetetarief op het oog heeft gehad. De wetgever heeft, aldus de staatssecretaris, bij de bepaling van de hoogte van het boetetarief immers bewust geen onderscheid willen maken tussen producenten of leveranciers van mest enerzijds en afnemers van mest anderzijds. Het zijn van afnemer en de daarmee gepaard gaande andere aard van het economisch voordeel is derhalve geen bijzondere omstandigheid waar de wetgever geen rekening mee heeft gehouden. De staatssecretaris heeft in dat verband voor zijn opvatting mede steun gezocht in twee, hiervoor aangeduide, uitspraken van het College. Het College deelt de opvatting van verweerder niet en overweegt daartoe als volgt.
5.8
In de uitspraak van het College van 28 februari 2012 overweegt het College onder punt 5.5 onder meer het volgende:
“ Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete voor zover het het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand. Appellant heeft voldoende aangetoond dat die situatie zich hier niet voordoet.”
Voor zover de staatssecretaris zijn standpunt heeft doen steunen op het zijns inziens in die uitspraak besloten liggende oordeel van het College dat de door de staatssecretaris ingeroepen wil van de wetgever, om bewust geen onderscheid te willen maken tussen producenten of leveranciers van mest enerzijds en afnemers van mest anderzijds, tevens tot gevolg zou hebben dat dat verschil voor de hoogte van de boetebepaling irrelevant zou zijn, berust dat standpunt op een verkeerde lezing van die uitspraak. Uit genoemde uitspraak blijkt immers dat pas na de hiervoor geciteerde constatering van het College de weg vrij lag voor het in ogenschouw nemen en wegen van verschillende door appellant in die zaak als bijzonder gekenmerkte omstandigheden. De verwijzing naar de uitspraak van het College van
21 mei 2013 baat de staatssecretaris in dit opzicht evenmin. In die uitspraak overweegt het College in punt 6.6 onder meer het volgende:
“ Uit voornoemde toelichting leidt het College af dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het aangehaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete, voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft, in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven, die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Tot deze groep bedrijven behoren ook A c.s. Met de omstandigheid dat het economische voordeel dat A c.s. als gevolg van de overtreding hebben genoten (veel) lager kan zijn dan de op grond van artikel 57 Meststoffenwet op te leggen boete heeft de wetgever derhalve bij de vaststelling van het boetebedrag reeds rekening gehouden.”
Hieruit blijkt dat appellanten in die zaak – en dus in tegenstelling tot de appellant in de eerst aangehaalde zaak – zich bevonden in een situatie die door de wetgever bij het bepalen van het boetetarief onder ogen was gezien. Het College heeft er bij het vormen van zijn oordeel niet aan voorbij gezien dat het streven van de wetgever er steeds op is gericht geweest een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren en dat elke schakel in die keten via normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op
niet-verantwoorde mestafzet, ook grondloze bedrijven en intermediairs (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, p. 41). Daarbij heeft de regering in de Memorie van Toelichting (zie zelfde Kamerstuk, p. 42) opgemerkt dat overtreding van artikel 5h (thans artikel 14;CBb) kan leiden tot oplegging van een bestuurlijke boete volgens dezelfde tarieven per kilogram fosfaat, onderscheidenlijk stikstof als overtreding van de gebruiksnorm bij bedrijven met landbouwgrond, maar uit dit geheel kan, anders dan verweerder kennelijk doet, niet de conclusie worden getrokken dat de wetgever voor de hoogte van het boetetarief bewust geen onderscheid heeft willen maken tussen producenten of leveranciers van mest enerzijds en afnemers van mest anderzijds en moet de ter zake door de staatssecretaris gegeven onderbouwing van zijn standpunt – zie paragraaf 4 van deze uitspraak – als onjuist worden afgedaan. Aangezien aldus niet blijkt dat de situatie die zich bij appellante voordoet door de wetgever bij het bepalen van de hoogte van het boetetarief onder ogen is gezien, kan niet met vrucht worden gezegd dat het geringe economische voordeel dat appellante heeft genoten met de aanvoer van meststoffen op haar bedrijf, een omstandigheid is die de wetgever in zijn evenredigheidsafweging reeds heeft verdisconteerd.
5.9
Het College stelt vervolgens vast dat de staatssecretaris in hoger beroep niet heeft bestreden dat het economische voordeel dat appellante voor de aanvoer van de meststoffen op haar bedrijf heeft genoten € 5.250,97 bedroeg. Hiervan uitgaande moet, evenals in het geval dat leidde tot de eerdergenoemde uitspraak van het College van 28 februari 2012, het bestraffende element in de opgelegde boete (€ 51.106,50) in dit geval worden geraamd op een veelvoud van het door appellante behaalde economisch voordeel. Het College neemt verder in aanmerking dat de staatssecretaris in dit geval zeer eenvoudig (namelijk door een administratieve controle waarbij hij is uitgegaan van de bij hem geregistreerde en de door appellante desgevraagd in het kader van de controle overgelegde gegevens) de overtreding heeft kunnen vaststellen en appellante direct, nadat haar gebleken was dat de gebruiksnormen op haar bedrijf waren overschreden, heeft toegegeven dat zij voor het aanbrengen van de mest op haar land toestemming heeft gegeven en aldus daarvoor de verantwoordelijkheid heeft genomen. Zij heeft daarbij steeds openheid van zaken gegeven. Van het heimelijk ontduiken van de Msw is derhalve geenszins gebleken. Tevens staat vast appellante niet eerder is beboet voor het overtreden van de Msw. Gelet op deze specifieke omstandigheden van het geval, in onderling verband en samenhang bezien, is het College van oordeel dat appellante door de opgelegde boete onevenredig is getroffen. Het College ziet daarom aanleiding de boete vanwege deze omstandigheden met 50% te matigen tot een bedrag van € 25.553,25 dat uit een oogpunt van speciale en generale preventie passend te achten is. Hetgeen appellante verder nog heeft aangevoerd geeft geen aanleiding tot een verdergaande matiging.
6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep van appellante gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen zal het College het beroep gericht tegen het besluit van 8 juli 2013 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het ziet op de hoogte van de boete. De boete zal het College zelf vaststellen. Het College neemt daarbij het volgende in acht.
7. Volgens vaste jurisprudentie onderzoekt de bestuursrechter ambtshalve of in een zaak de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010, ECLI:RVS:2010:BL3354 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.13.2).
Het College stelt vast dat dit in de onderhavige zaak aan de orde is en overweegt in dat verband het volgende. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat deze termijn een aanvang neemt vanaf het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd, in dit geval 24 april 2012, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging aan appellante is meegedeeld. Gelet op het feit dat de totale procedure ten tijde van de einduitspraak de termijn van vier jaar heeft overschreden met bijna drie maanden, wordt de vast te stellen boete om die reden verder gematigd. Volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer uitspraak van het College van College van 12 december 2013, ECLI:NL:CBB:2013:333) wordt bij overschrijding van de redelijke termijn de boete in beginsel met 5% per half jaar gematigd. Het College ziet geen aanleiding om in het onderhavige geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. Het College zal om die reden de boete verder verlagen met 5% en de boete derhalve vaststellen op € 24.275,59.
8. Het College zal de staatssecretaris veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.984,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 496,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het beroep ongegrond is verklaard;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellante tegen het besluit van 8 juli 2013 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit en bepaalt de boete op een bedrag van € 24.275,59;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 juli 2013;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 803,00 aan appellante
te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.984,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. J. Schukking en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2016.
w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
