Uitspraken

Het College stelt met betrekking tot de bewijslastverdeling ter zake van overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw het volgende voorop.

Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

[naam 1] heeft niet weersproken dat de GPS-coördinaten op zijn bedrijf zijn gelegen. Dat er meer dan acht vrachten mest zijn aangevoerd en dat deze meststoffen ook op zijn bedrijf (op de grond) zijn aangewend bestrijdt [naam 1] echter wel. Hij heeft herhaald dat zijn zoon met de mesthandelaar [naam 2] had afgesproken dat acht vrachten dierlijke mest gelost mochten worden en bevestigd dat dit neer kan komen op 300 m³. Hij heeft er op gewezen dat ter zitting van de rechtbank [naam 2] als getuige heeft verklaard dat de vervoerders meer zouden hebben aangevoerd dan afgesproken, maar dat ook een deel van de aangevoerde mest weer is afgevoerd. Niet alles is dus in de opslag op het bedrijf van [naam 1] terecht gekomen. Een deel zou naar een mestcontainer zijn gegaan gelegen op een andere locatie (niet zijnde het bedrijf van [naam 1] ). [naam 1] wijst er op dat een van de vervoerders ook heeft bevestigd dat aangevoerde mest weer is afgevoerd. Voorts heeft [naam 1] betoogd dat het AGR/GPS-systeem niet met voldoende waarborgen is omkleed. Zo kan de bemonstering worden gemanipuleerd en moet in dit geval aan het gewicht worden getwijfeld. De vrachtauto mag inclusief lading maximaal 50 ton wegen en weegt zelf al 20 ton. Met een lading van 40 ton kan van een betrouwbare weergave van het geloste gewicht volgens [naam 1] dan ook geen sprake zijn. Ook kan de bemonstering worden gemanipuleerd. [naam 1] wijst er op dat bij twijfel moet worden geconcludeerd dat onvoldoende bewijs is geleverd (hij verwijst naar de uitspraak van het College van 9 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2016:107). Wegens onvoldoende bewijs voor de (omvang van de) overtreding en zijn betrokkenheid dient de uitspraak van de rechtbank te worden bevestigd.

Voor het geval het College de uitspraak van de rechtbank niet bevestigt, voert [naam 1] evenals in beroep aan dat de minister ten onrechte de verruimde derogatienorm van 250 kg niet heeft toegepast. [naam 1] bestrijdt dat wegens het overschrijden van de gebruiksnormen kon worden teruggevallen op de norm van 170 kg stikstof per hectare voor dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren. Ook doet [naam 1] , voor het geval de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, wederom een beroep op matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Ten aanzien van het bewijs voor de overtreding stelt het College vast dat op de vervoersbewijzen van de verweten twintig vrachten mest, in de periode van 28 april 2009 tot en met 23 juni 2009, kentekens, vervoerders en data zijn vermeld die overeenkomen met bij de meldingen van de AGR/GPS vermelde kentekens, vervoerders en data. Voorts zijn er aanvullende verklaringen van de vervoerders en stukken uit de administratie van de betrokken vervoerders en intermediairs die bevestigen dat de mest gelost is op het bedrijf van [naam 1] . De verklaringen van de directeuren van Groenerije, zoals opgenomen in de memo van 22 februari 2010, daarbij mede in acht genomen, kan de minister worden gevolgd in zijn conclusie dat die onderneming niet de daadwerkelijke afnemer was, maar als fictieve afnemer is opgevoerd. Voor de stelling dat in dit geval de AGR/GPS-gegevens zijn gemanipuleerd zijn geen aanwijzingen. Zo was van storingsmeldingen met betrekking tot de, [naam 1] uiteindelijk verweten, twintig vrachten geen sprake. Onweersproken is dat de geregistreerde loslocaties zich op het bedrijf van [naam 1] bevinden. Ook in die zin roepen de GPS-registraties geen twijfel op over de loslocaties. Van afvoer van de mest zijn voorts geen bewijzen. De verklaring van [naam 2] acht het College daarvoor onvoldoende, nu deze vaag is en ondersteund bewijs ontbreekt. De verklaring van de vervoerder, waar [naam 1] op heeft gewezen, ziet, zo heeft de minister naar het oordeel van het College overtuigend betoogd, niet op de vrachten die bij [naam 1] zijn bezorgd, nu deze verklaring betrekking heeft op een datum gelegen voor de periode dat de verweten vrachten op het bedrijf van [naam 1] zijn aangevoerd. Het College acht het op grond van de vermelde gegevens dan ook aannemelijk dat de twintig vrachten mest op het bedrijf van [naam 1] zijn aangevoerd. Nu er geen aanwijzingen zijn dat de aangevoerde mest vandaar weer is afgevoerd en de mest zich niet meer bevond in de opslag, kan de minister naar het oordeel van het College ook worden gevolgd in zijn conclusie dat de meest logische verklaring is dat de mest op de grond van het bedrijf van [naam 1] is uitgereden.

Van concrete aanwijzingen dat het geregistreerde gewicht en de gehalten stikstof en fosfaat (vastgesteld op basis van geanalyseerde mestmonsters) niet juist zijn, is evenmin sprake. Zo heeft de minister onweersproken gesteld dat geen afwijkende waarden zijn geregistreerd. Dat in zijn algemeenheid meldingen van fraude met monsternemingen bekend zouden zijn (waarvoor [naam 1] heeft verwezen naar berichten in de media), is onvoldoende om aannemelijk te achten dat daar in dit geval sprake van is. Het College is dan ook van oordeel dat voor de overtreding van artikel 7 van de Msw en de omvang daarvan voldoende bewijs is.

“3.8 (…) In de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 29 930, nr. 3, p. 112) staat als toelichting op (thans) artikel 7 van de Msw het volgende vermeld.

“(…) De omschrijving in artikel 5a van de verboden gedraging als het «op of in de bodem brengen van meststoffen» sluit geheel aan bij de in bijlage III, onderdelen 1, onder 3, van de Nitraatrichtlijn ten aanzien van de gebruiksnormen gebruikte terminologie en ook bij het begrip «gebruiken», als gedefinieerd in artikel 1 van het Besluit gebruik meststoffen. De omschrijving van de gedraging moet in de ruimste betekenis worden begrepen. Zij omvat elk handelen of nalaten waardoor meststoffen op of in de bodem belanden. Het gaat volgens de definitie van artikel 2, onderdeel h, in ieder geval om elk «toevoegen van stoffen aan het land door verspreiding op het bodemoppervlak, injectie in de bodem, onderwerken of vermenging met oppervlaktelagen». (…)

Niet alleen degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader kan voor overtreding van het verbod strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aansprakelijk worden gehouden. (…)

Het woord «gedraging» in de definitie van het begrip «overtreding», moet in de ruimst mogelijke zin worden opgevat: elk handelen of nalaten wordt daaronder begrepen.(…) Dat kan zijn degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader (vergelijk het zogenoemde ijzerdraad-arrest: HR 23 februari 1954 NJ 1954, 378). Functioneel dader is degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts de handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de functionele dader is tekortgeschoten in hetgeen redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. “

(…) Van appellanten had mogen worden verwacht dat zij, toen zij het bemesten aan [naam 6] overlieten, precieze, op schrift gestelde afspraken met hem zouden hebben gemaakt en op de naleving daarvan toezicht zouden houden. Appellanten hebben onvoldoende toezichtmaatregelen genomen om overtreding van de gebruiksnormen te voorkomen. Zij waren niet aanwezig bij het lossen van de mest en hebben dit toezicht ook niet door een ander voor hen laten doen. Dat de betreffende percelen op 20 kilometer van hun huiskavel liggen maakt niet dat dit niet van hen kon worden verlangd, nu zij zeggenschap over deze percelen hadden. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat appellanten terecht als overtreder van artikel 7 van de Msw zijn aangemerkt.”

[naam 1] heeft aangevoerd dat ten onrechte bij de berekening van de boete niet de verhoogde derogatienorm van 250 kg stikstof afkomstig van graasdieren is toegepast. Het College wijst er op dat in verschillende uitspraken van het College van 21 mei 2013, zie onder meer ECLI:NL:CBB:2013:CA2378, r.o. 5.3, is geoordeeld dat het voldoen aan de gebruiksnormen in de toepasselijke bepalingen, zoals die destijds luidden, niet als een voorwaarde voor derogatie was terug te vinden. Weliswaar bepaalde artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling dat de landbouwer bij de aanmelding van zijn bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het (doen) naleven van artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Msw, maar daaruit volgt niet dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet langer van toepassing is wanneer één van de gebruiksnormen wordt overschreden. De terugval naar de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar dient duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in een wettelijk voorschrift zelf te zijn opgenomen. Daarvan was ten tijde van de overtreding hier in geding geen sprake van. De minister heeft dus ten onrechte niet gerekend met de verhoogde gebruiksnorm voor mest afkomstig van graasdieren. Het College ziet daarom aanleiding de minister op te dragen een nieuwe boeteberekening uit te voeren, waarbij rekening wordt gehouden met de in het besluit van 5 februari 2016 toegekende korting van 10% wegens het overschrijden van de termijn van dertien weken gelegen tussen de dagtekening van het boeterapport en de oplegging van de boete.