Uitspraken

Appellante exploiteert een melkveehouderij, waarvoor in 1993 een vergunning is verleend voor het houden van 88 stuks melk- en kalfvee en 60 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar. Op 16 november 2016 is aan appellante een Natuurbeschermingswetvergunning verleend voor het houden van 90 stuks melk- en kalfvee en 60 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar.

Verweerder heeft appellante per brief van 17 december 2014 een vooraankondiging MVFR 2013 gestuurd en haar daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om in het kader van de Wvgm begin 2015 voor iedere melkveehouderij een MVFR 2013 vast te stellen bestaande uit de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee min de fosfaatruimte in 2013. Verweerder heeft in verband daarmee appellante verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven over de bij verweerder bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) en de oppervlakte grond die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. Appellante heeft geen wijzigingen doorgegeven. Vervolgens heeft verweerder de MVFR 2013 voor appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 711 kg fosfaat.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Volgens verweerder is de MVFR 2013 van appellante vastgesteld in overeenstemming met de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en voorziet de Wvgm niet in de mogelijkheid om de MVFR 2013 vast te stellen op basis van het aan appellante vergunde aantal te houden dieren.

In zijn uitspraken van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149 en ECLI:NL:CBB:2016:150; hierna: de uitspraken van 15 juni 2016) heeft het College in een aantal zaken van andere melkveehouderijen geoordeeld dat het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen. Er is sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd, zodat die maatregelen in hun algemeenheid proportioneel zijn (rechtsoverweging 5.5.3). Maar verweerder heeft de besluiten niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd door niet in te gaan op de door appellanten aangevoerde individuele omstandigheden (rechtsoverweging 5.6.3). Om die reden heeft het College verweerder in die zaken opgedragen om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. Daarbij moet verweerder onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden voor de betrokken appellanten een individuele, buitensporige last oplevert. Verweerder moet ook onderzoeken in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last (rechtsoverweging 5.7).

Naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016 heeft verweerder tijdens het onderzoek ter zitting op 27 juli 2016 te kennen gegeven ook voor de zaak van appellante opnieuw te zullen kijken naar de aangevoerde individuele omstandigheden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak aangehouden en verweerder in de gelegenheid gesteld om het bestreden besluit nader te motiveren.

In het kader van de nadere motivering van de MVFR 2013 van appellante heeft verweerder appellante per brief van 16 augustus 2016 om aanvullende informatie verzocht en appellante heeft informatie verstrekt.

Bij het besluit van 27 december 2017 heeft verweerder het bestreden besluit nader gemotiveerd en dit gehandhaafd, zodat de MVFR 2013 van appellante op 711 kg fosfaat blijft vastgesteld. Volgens verweerder zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de MVFR 2013 van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last.

Verweerder stelt dat de Wvgm geen ruimte biedt om de MVFR 2013 van appellante vast te stellen op basis van het vergunde aantal dieren. Bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van het EP) van appellante, houdt verweerder naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016, rekening met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Volgens verweerder bestond de ziekte van vennoot [naam 1] al lange tijd en heeft deze daarom geen directe relatie met (incidentele) bijzondere omstandigheden die hebben geleid tot de gestelde te lage vaststelling van de MVFR 2013. Over de door appellante aangevoerde schade door ganzen en een falende melkinstallatie stelt verweerder dat appellante niet voldoende heeft onderbouwd op welke wijze deze omstandigheden hebben geleid tot een lagere melkproductie in 2013. Over het aan appellante vergunde aantal dieren, merkt verweerder op dat de gevolgen van maatregelen op grond van de Wvgm voor de meeste landbouwers beperkt zijn, omdat rekening is gehouden met de productie in 2013. Verweerder onderkent dat de maatregelen bemoeilijkend kunnen werken voor de sector, maar dat de melkveehouders die ten opzichte van de MVFR 2013 willen groeien, kunnen kiezen uit grondgebondenheid of mestverwerking of een combinatie van die twee. Verweerder is daarom van mening dat appellante haar optimale bedrijfsniveau nog steeds kan behalen.

Zoals het College al heeft geoordeeld in zijn uitspraken van 15 juni 2016 is het stelsel van de Wvgm in algemene zin niet in strijd met het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. Het College verwijst naar de motivering in de uitspraak onder nummer ECLI:NL:CBB:2016:149, onder rechtsoverwegingen 5.1 tot en met 5.5.3. Een afschrift van die uitspraak wordt bij deze uitspraak gevoegd. Zoals appellante terecht stelt, grijpt het stelsel van de Wvmg in op, oftewel reguleert het, het eigendom van de melkveehouders. Dat is echter toegestaan, omdat het stelsel duidelijk is vastgelegd in de wet en lagere regelgeving, en het stelsel een algemeen doel, oftewel belang dient. Het stelsel heeft namelijk ten doel het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Ook is er voldoende evenwicht tussen dat doel en de middelen die het stelsel daarvoor inzet. Verweerder heeft daarom, anders dan appellante wenst, voor de vaststelling van de MVFR 2013 niet aan hoeven sluiten bij het vergunde aantal dieren, maar heeft uit mogen gaan van het aantal gehouden dieren in 2013. De wetgever heeft dit jaartal kunnen kiezen, omdat het de meest actuele en niet meer te beïnvloeden informatie gaf over de bijdrage van een individueel melkveebedrijf aan de druk op de mestmarkt. Dat dit tot verschillende uitkomsten voor verschillende melkboeren heeft kunnen leiden en dat daarmee sommige boeren nadelen ten opzichte van anderen ondervinden, sluit het College niet uit. Dat maakt het stelsel als zodanig echter niet onrechtmatig. Welk nadeel precies wordt ondervonden kan wel gevolgen hebben voor de beoordeling van de vraag of het stelsel voor appellante als individu een disproportionele last meebrengt.

Het College merkt op dat gedetailleerde en concrete gegevens van appellante noodzakelijk zijn voor een goede beoordeling van verweerder of er sprake is van een dergelijke last.

Verweerder heeft appellante, in overeenstemming met rechtsoverweging 5.8 van de uitspraken van 15 juni 2016, en de op zitting van 27 juli 2016 gemaakte afspraken, in de gelegenheid gesteld haar stelling over de individuele feiten en omstandigheden aan te vullen en te onderbouwen. Verweerder heeft appellante per brief van 16 augustus 2016 om aanvullende informatie verzocht over de door haar aangevoerde individuele omstandigheden. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er sprake moet zijn van een causaal verband tussen de door appellante aangevoerde omstandigheden en de conclusie dat er sprake is van een individuele, buitensporige last. Appellante heeft informatie na het besluit van 27 december 2017 aan verweerder toegestuurd.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van het door hem ontwikkelde beoordelingscriterium. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de voor haar vastgestelde MVFR 2013 tot een individuele en buitensporige last leidt.

Van voldoende causaal verband tussen enerzijds de ziekte en persoonlijke problematiek van [naam 1] , de schade door ganzen en de falende melkinstallatie en anderzijds de naar wordt gesteld te lage omvang van de MVFR 2013, is niet gebleken. De ziekte van [naam 1] en de omstandigheid dat hij alleen stond voor de opvoeding van zijn zoon, dateren al van ver voor 2013. Het jaar 2013 onderscheidt zich daardoor niet van de andere melkproductiejaren rondom 2013. Verder betekent de omstandigheid dat er ganzen op de percelen van appellante zijn gesignaleerd nog niet dat appellante hiervan schade heeft ondervonden, die dan bovendien ook zo hoog is dat die moet worden gecompenseerd. Uit het door appellante overlegde natuurrapport van waterschap Aa en Maas volgt dat er sprake is van natuurontwikkeling in de regio, maar niet dat dit heeft geleid tot schade door ganzen aan de percelen van appellante. Ook de enkele stelling dat sprake is van een niet adequaat functionerende melkwinningsinstallatie kan niet leiden tot de conclusie die appellante wenst. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van appellante om ervoor te zorgen dat haar apparatuur op orde is. Dat appellante, zoals zij stelt, in 2013 65.000 kg melk heeft verleased is haar eigen bedrijfskeuze geweest, waarvoor zij bovendien een vergoeding heeft ontvangen. Tot slot overweegt het College dat het overzicht dat appellante heeft overgelegd over haar melkproductie in 2013 en de jaren daaromheen, op zichzelf geen gewicht in de schaal legt. Uit een verminderde productie in 2013 kan immers nog niet worden afgeleid dat dit komt door omstandigheden die buiten de schuld van appellante lagen, waardoor de MVFR 2013 meer dan 10% lager is vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest.

Het voorgaande leidt tot de conclusie van het College dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.

Het College is wel van oordeel dat het bestreden besluit, zoals dat is genomen op 7 mei 2015, een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek bevat. Verweerder is daarin immers niet ingegaan op de individuele omstandigheden die appellante had gesteld. Verweerder heeft echter alsnog zorgvuldig gehandeld en zijn besluit voldoende gemotiveerd met de aanvulling van 7 december 2017. Het College zal het bestreden besluit daarom, ondanks de daaraan klevende gebreken, met toepassing van het bepaalde in artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht, in stand laten. Niet aannemelijk is dat appellante hierdoor is benadeeld.