1.2
Het rapport van bevindingen van een op 2 september 2015 bij appellante sub 1 uitgevoerde controle luidt ter illustratie en et voor zover van belang als volgt:
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van het slachthuis. De inspectie vond plaats in verband met het reguliere toezicht door de NVWA. Aan het einde van de panklaarafdeling, net voordat de karkassen de voorkoeling ingaan, controleerde ik steekproefsgewijs 3 x 50 karkassen op fecale bezoedeling en slachtfouten. Tussen mijn controle en de voorkoeling worden er door het bedrijf geen handelingen meer verricht aan de karkassen.
Ik zag daar bij de eerste controle van 50 karkassen omstreeks 7:00 uur, dat 2 karkassen aan de binnenzijde bezoedeld waren met mest. Bij de 2de controle van 50 karkassen omstreeks 8:20 uur zag ik dat 1 karkas aan de binnenzijde bezoedeld was met mest en bij mijn 3de controle van 50 karkassen omstreeks 10.30 uur zag ik wederom dat 1 karkas aan de binnenzijde bezoedeld was met mest (…).
Uit mijn controle na afloop van het slachtproces bleek dat niet werd voldaan aan de nulnorm voor verontreiniging op karkassen, waaruit geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor de invoering, uitvoering en of handhaving van permanente procedures die gebaseerd zijn op HACCP-beginselen.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) 852/2004, hetgeen overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
(…)”.
1.3
Bij de primaire besluiten heeft verweerder op grond van artikel 54, tweede lid, onder a en h, van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad
van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening 882/2004) in samenhang met artikel 6.2 van de Wet dieren aan appellanten de corrigerende maatregel opgelegd om de procedures inzake de Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) op zodanige wijze aan te passen dat het slachtproces voldoende wordt gewaarborgd. Volgens verweerder volgt uit punt 5 van Bijlage III, Sectie II, hoofdstuk IV van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004), dat het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten, op zodanige wijze moeten plaatsvinden dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Het aantreffen van verontreiniging laat volgens verweerder zien dat het slachtproces niet op orde is.
Nu er geen verbeteringen in het slachtproces hebben plaatsgevonden ziet verweerder zich genoodzaakt de verplichting op te leggen de HACCP-procedures aan te passen, waardoor appellanten het slachtproces op orde kunnen brengen.
Aan de opgelegde maatregel zijn de volgende voorschriften verbonden:
-
de aanpassing van de HACCP-procedures zal door middel van een audit door de NVWA worden beoordeeld.
-
zolang de aanpassing van de HACCP-procedures niet is afgerond en de onder punt 1 bedoelde audit niet heeft plaatsgevonden is het appellanten toegestaan onder voorwaarden door te slachten.
-
de onder punt 2 bedoelde voorwaarden zijn:
- appellanten dienen een voorkeurbordes in te richten en alle slachtingen via dit voorkeurbordes te laten lopen. Dit houdt in dat appellanten een selectie dienen te maken van de risicodieren voor wat betreft bezoedeling;
- appellanten dienen alle verontreinigde karkassen aan het einde van de panklaarlijn te verwijderen.
Bij een aantal appellanten is ook als voorwaarde gesteld dat appellanten de bandsnelheid dienen te optimaliseren om zo verontreiniging te voorkomen.
Bij appellante sub 2 is naast de opgelegde maatregel ook de HSL-erkenning geschorst.
3.2
Inhoudelijk betwisten appellanten dat sprake is van een overtreding van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. Zij voeren daartoe aan dat het aan verweerder is om aan te tonen dat zij artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 hebben overtreden. Gezien het beleid van verweerder betekent dit, dat moet worden aangetoond dat drie keer binnen tien slachtshifts een bezoedeling is aangetroffen op een karkas. In de rapporten van bevindingen worden de bezoedelingen te summier beschreven en onvoldoende gemotiveerd. Er is niet consequent beschreven wat er precies is gevonden, hoe groot dat plekje was, waar dat plekje is gevonden, et cetera. De aard en omvang van de bezoedelingen is dus niet deugdelijk en controleerbaar vastgesteld. Gezien de vaste jurisprudentie van het College op grond waarvan alleen op duidelijk gemotiveerde verklaringen van toezichthouders afgegaan mag worden, kunnen de opgelegde maatregelen niet op de rapporten van bevindingen worden gebaseerd. Ook ontbreken adequate foto’s zodat evenmin op basis daarvan kan worden vastgesteld wat de aard en omvang van de bezoedeling is.
Volgens appellanten zijn de door verweerder als overtreding aangemerkte bezoedelingen, als al moet worden aangenomen dat deze zich hebben voorgedaan, geen verontreinigingen in de zin van Verordening 852/2004. Immers, aangezien de bijdrage van de bezoedeling aan de reeds op de karkassen zittende totale vracht aan bacteriën niet tot nauwelijks meetbaar is, kan niet worden gesproken van een mogelijk gevaar voor de volksgezondheid vanwege deze bezoedelingen. Zelfs al zou de aanwezigheid daarvan wel aangemerkt kunnen worden als een ‘gevaar’ en ‘verontreiniging’ dan nog is geen sprake van een overtreding, omdat het risico van de bezoedelingen nihil is. De bezoedelingen dragen niet in betekenende mate bij aan de totale bacteriële vracht van het karkas. Ter onderbouwing van hun stellingen wijzen appellanten in dit verband op het door hen overgelegde onderzoeksrapport van het Institute for Risk Assessment Sciences van de Universiteit Utrecht uit mei 2016, getiteld ‘Bepaling van de additionele microbiële bijdrage van diverse soorten bezoedeling aan de al op de pluimveekarkassen aanwezige vracht’ (IRAS-rapport).
Voorts stellen appellanten dat het potentiële gevaar zich niet kan verwezenlijken, omdat na de panklaarlijn voldoende maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat eventuele bezoedelingen op het eindproduct terechtkomen.
Appellanten betogen verder dat het standpunt van verweerder dat de HACCP-procedures niet op orde zijn niet strookt met de door verweerder uitgevoerde audits. Tijdens elk van deze audits heeft verweerder de HACCP-procedures van appellanten ten aanzien van de bezoedelingen van karkassen akkoord bevonden, ook na invoering van het strengere beleid ten aanzien van bezoedelingen van karkassen. Ook zijn de certificeringsaudits succesvol doorlopen. Volgens appellanten zijn de HACCP-procedures dan ook op orde en wordt voldaan aan artikel 5 van Verordening 852/2004. Appellanten betogen dat hun HACCP-procedures geen nulnorm bevatten voor gal, voerrestjes of inhoud uit het maag- darmkanaal zoals deze door verweerder wordt gehanteerd, hetgeen door verweerder goed is bevonden.
Appellanten bestrijden de interpretatie van verweerder dat uit Verordening 853/2004 een nulnorm volgt voor bezoedelingen van karkassen. Zij stellen dat er geen nulnorm geldt op grond van de HACCP-beginselen omdat die beginselen alleen verplichten tot het tot een aanvaardbaar niveau reduceren van risico’s.
Appellanten voeren aan dat evenmin sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, in verbinding met de punten 5 en 8 van Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004. Daartoe herhalen zij dat de bezoedelingen geen verontreiniging zijn, dat uit deze verordening geen nulnorm voor verontreiniging volgt, dat de gestelde nulnorm niet haalbaar is en de verlaging van de snelheid van de slachtlijn niet van invloed is op het aantal slachtfouten. Dat de nulnorm niet haalbaar is en verlaging van de snelheid van de slachtlijn niet van invloed is op het aantal slachtfouten blijkt volgens appellanten uit het IRAS-rapport en vindt bevestiging in de door hen overgelegde verklaringen van fabrikanten van slachtapparatuur.
Het nieuwe handhavingsbeleid en de opgelegde maatregelen zijn volgens appellanten disproportioneel. Volgens hen is de toegepaste nulnorm in strijd met de Europese Hygiëneverordeningen en wordt een dergelijke nulnorm nergens in Europa toegepast. Voor zover het College daarover twijfels heeft, verzoeken appellanten het College prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
Subsidiair, voor zover de gestelde nulnorm verenigbaar is met genoemde Europese verordeningen, betogen appellanten dat het bestreden besluit onrechtmatig is wegens strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens en zorgvuldigheidsbeginsel, omdat van de één op de andere dag de norm anders wordt geïnterpreteerd en gehandhaafd zonder een adequate overgangstermijn.
3.3
Verweerder voert in zijn verweerschrift aan dat ingevolge artikel 5 van Verordening 852/2004 een exploitant van levensmiddelen verplicht is zorg te dragen voor de invoering, uitvoering en handhaving van permanente procedures gebaseerd op de HACCP-beginselen. Deze beginselen hebben onder andere betrekking op het onderkennen van gevaren die voorkómen, geëlimineerd of tot een aanvaardbaar niveau gereduceerd moeten worden. Verweerder is van mening dat, indien er bezoedelingen worden aangetroffen en daarmee de gevaren dus niet zijn voorkómen, de HACCP-procedures bij de betreffende slachterij (dus) niet op orde zijn. Derhalve wordt de maatregel opgelegd om de HACCP-procedures aan te passen, zodat de gevaren in de toekomst wel worden voorkómen. Ook het verlagen van de snelheid van de slachtlijn kan bijdragen aan het verminderen van de verontreiniging.
4. Verordening 852/2004 luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 5
Risicoanalyse en kritische controlepunten
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
(…)”.
Verordening 853/2004 luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 3
Algemene verplichtingen
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
(…)
BIJLAGE III
(…)
SECTIE II: VLEES VAN PLUIMVEE EN LAGOMORFEN
(…)
HOOFDSTUK IV: HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waarin pluimvee of lagomorfen worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan:
(…)
5. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.
(…)
8. Na keuring en verwijdering van de ingewanden moeten geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden.
(…)”.
Verordening 882/2004 luidt voor zover van belang als volgt:
“TITEL VII
HANDHAVINGSMAATREGELEN
HOOFDSTUK I
NATIONALE HANDHAVINGSMAATREGELEN
Artikel 54
Actie in geval van niet-naleving
1. Wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet. In haar besluit over die maatregelen houdt de bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de desbetreffende antecedenten van de exploitant.
2. Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:
a. a) de invoering van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van diervoeders of levensmiddelen, dan wel de naleving van de desbetreffende wetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen;
(…)
h) een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.
(…)”.
De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
(…)”.
De Regeling dierlijke producten luidt als volgt:
“Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
(…)
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
(…)”.
5. Ten aanzien van de vraag of appellanten een procesbelang hebben overweegt het College als volgt. Verweerder heeft geconstateerd dat appellanten aan de bij de primaire besluiten gestelde voorwaarden hebben voldaan en heeft, naar appellanten zelf ook hebben aangegeven, vervolgens de daarbij opgelegde maatregelen opgeheven. Het College kan op voorhand niet uitsluiten dat appellanten als gevolg van de primaire besluiten kosten hebben gemaakt of schade hebben geleden. Teneinde vergoeding daarvan te kunnen vorderen hebben zij belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van deze besluiten en daarmee tevens van de bestreden besluiten waarbij deze door verweerder zijn gehandhaafd. De beroepen van appellanten zijn dan ook niet niet-ontvankelijk wegens verlies van procesbelang.
7.2
Het College stelt ten slotte vast dat de rechtbank Rotterdam in haar verwijzingsuitspraak van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen heeft gesteld met betrekking tot Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8, van Verordening 853/2004. Aangezien het College gelet op het onder 6 overwogene niet toekomt aan hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot Verordening 853/2004, ziet het College geen aanleiding onderhavige procedures aan te houden in afwachting van de beantwoording van die vragen.
Slotsom
8. De beroepen zijn gegrond en het College vernietigt de bestreden besluiten. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en de primaire besluiten te herroepen omdat er geen sprake is van een herstelbaar gebrek. De feiten zoals door verweerder vastgesteld leiden niet tot het oordeel dat appellanten artikel 5 van Verordening 852/2004 hebben geschonden. Er is daarom geen grondslag voor het aan appellanten opleggen van de bestreden maatregelen.
Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten.
9. Verweerder dient het door appellanten betaalde griffierecht te vergoeden.
10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in samenhangende zaken voor appellanten sub 1 tot en met 11 vast op € 3.006,- (1 punt voor het indienen van de bezwaarschriften, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1,5) en voor appellanten sub 12 vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
