Uitspraken

1.1

1.2

Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.

1.3

Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel ll, onder 1, van de Msw). Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).

1.4

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2013 heeft zij het plan opgevat haar bedrijf uit te breiden en haar dieraantallen te verdubbelen naar 140 melkkoeien en 80 stuks jongvee. In januari 2014 heeft één van de maten van appellante een ernstig bedrijfsongeval gehad. Daardoor was de maat nagenoeg blind. In het voorjaar van 2014 heeft appellante 5,24 hectare (ha) grond verpacht aan een loonwerker. De loonwerker teelde op de grond de maïs die appellante van hem kocht. Appellante bemestte de grond. In augustus 2014 is het gezichtsvermogen van de maat bijna volledig hersteld, al behield hij wel vermoeidheidsklachten Op 2 juli 2015 was appellante nog niet gestart met de verbouwing van de stal en hield zij 83 melkkoeien en 70 stuks jongvee. In 2016 heeft appellante haar uitbreidingsplannen hervat.

3. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het vervangingsbesluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.211 kg. Omdat in 2015 de fosfaatproductie van appellante (4.724,6 kg) groter was dan haar fosfaatruimte (4.066 kg), heeft verweerder een korting toegepast van 718,6 kg. Bij het bepalen van de fosfaatruimte heeft verweerder de
5,24 ha grond buiten beeld gelaten, omdat deze vanwege de verpachting op 15 mei 2015 niet tot het bedrijf van appellante behoorde.

4. Appellante voert aan dat de opgelegde korting haar onevenredig hard treft. Het was onzeker of haar maat zou herstellen en dat dwong appellante (om de werkdruk te verlagen) de 5,24 ha grond in 2014 (tijdelijk) te verpachten. Die verpachting is gecontinueerd in 2015, omdat de maat van appellante ook na augustus 2014, toen het gezichtsvermogen van de maat bijna volledig was hersteld, als restgevolg kampte met hevige vermoeidheidsklachten. Ten tijde van het aangaan van de pachtovereenkomsten kon appellante niet voorzien dat de verpachting zou leiden tot een korting op haar fosfaatrecht. Pas bij het primaire besluit, nadat de laatste pachtovereenkomst in 2017 was beëindigd, werd dit haar duidelijk. Verweerder dient bij de vaststelling van haar fosfaatrechten dan ook rekening te houden met de verpachte grond.

5. Verweerder betwist dat de korting op haar fosfaatrecht appellante onevenredig hard treft. Het is weliswaar aannemelijk dat zij in 2014 én 2015 als gevolg van het bedrijfsongeval de grond heeft verpacht, maar die verpachting is ook in 2016 en 2017 geprolongeerd en dus niet incidenteel. Verder is het volgens verweerder een ondernemerskeuze van appellante om de grond te verpachten en niet op andere wijze arbeidsbesparende maatregelen te treffen.

6.1

Het beroep heeft op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het vervangingsbesluit. Niet is gesteld of gebleken dat appellante nog belang heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit, zodat het College het beroep gericht tegen dat besluit niet-ontvankelijk zal verklaren.

6.2

Het beroep richt zich uitsluitend op de gestelde onevenredige gevolgen van het vervangingsbesluit. Het College begrijpt dat appellante betoogt dat de vaststelling van het fosfaatrecht in haar geval leidt tot een individuele en buitensporige last, waardoor sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.

6.3

Het College heeft eerder in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de toepassing van een korting voor niet grondgebonden bedrijven, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Dit is hier ook niet in geschil. Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP verwijst het College naar die heropeningsbeslissing en uitspraak. Meer in het bijzonder wijst het College erop dat hij in die uitspraken niet ontoelaatbaar heeft geacht dat de wetgever ervoor heeft gekozen het fosfaatrecht voor bedrijven die niet grondgebonden zijn te korten met een generieke korting. De keuze om daarbij de grondgebonden bedrijven te ontzien, heeft als reden dat deze bedrijven de door het melkvee geproduceerde fosfaat op eigen landbouwgrond kunnen plaatsen en daardoor niet bijdragen aan de druk op de nationale mestmarkt en op de naleving van het stelsel van gebruiksnormen.

6.4

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Daarbij geldt dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. De last bestaat in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat de individuele melkveehouder als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Deze last ontstaat op 1 januari 2018, het moment dat het stelsel in werking is getreden en verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht vaststelt.

6.5

Appellante heeft de 5,24 ha grond vanaf de aanschaf tot aan het moment van verpachting in het voorjaar van 2014 steeds zelf in gebruik gehad. Vanaf 2018 heeft zij de grond ook weer zelf in gebruik. De fosfaatruimte van de grond is niet in de vaststelling van fosfaatrechten van de pachter betrokken. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:341) kan toepassing van korting op het fosfaatrecht vanwege niet-grondgebondenheid zonder enige vorm van compensatie bij verpachting van de grond ertoe leiden dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, in het bijzonder waar de melkveehouder hierdoor fors werd geraakt. In de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, is verder verduidelijkt dat de keuze van een melkveehouder om bijvoorbeeld grond te verpachten in principe gezien wordt als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn. Dit uitgangspunt kan worden verlaten wanneer de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen en de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen – navolgbaar is. Vaststaat dat appellante door de korting van meer dan 300 kg fors wordt geraakt. Appellante is als gevolg van de peildatum 15 mei 2015 ook voor de 5,24 ha verpachte grond blijvend gekort. Deze korting staat los van enige vorm van bedrijfsuitbreiding. De verpachting bood appellante nauwelijks economisch voordeel. De opbrengst van het zaaiklaar leveren van de 5,24 ha grond was immers net zo hoog als de prijs die appellante betaalde voor de op die percelen geteelde mais. Het College acht de keuze van appellante de grond in 2015, en dus op de peildatum, te verpachten voorts een navolgbare ondernemerskeuze. Het is aannemelijk dat appellante de grond in 2014 en 2015 – en dus op de peildatum – tijdelijk heeft verpacht om daarmee de arbeidsbeperkingen van haar maat enigszins te kunnen opvangen. Dat is in zoverre niet door verweerder betwist. Appellante kon bij het aangaan van de pachtovereenkomst weliswaar verwachten dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum, maar zij kon niet bevroeden dat de tijdelijke verpachting een zodanig ingrijpend effect kon hebben. Dat zij ervoor heeft gekozen de grond te verpachten en geen andere arbeidsbesparende keuze heeft gemaakt is bezien in dat licht dan ook niet onbegrijpelijk. Het College acht eveneens van belang dat appellante tijdens de verpachting haar mest op de verpachte grond heeft afgezet en daarmee feitelijk in lijn met de grondgebondenheid heeft gehandeld. Gelet op al deze omstandigheden is het College van oordeel dat appellante door de verpachting van haar 5.24 ha grond veroorzaakte korting op het fosfaatrecht een individuele en buitensporige last draagt en dat haar belang hier de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) overtreft. Verweerders vaststelling van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie is daarom in strijd met artikel 1 van het EP.

7.1

Het beroep is daarmee gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College zal niet zelf in de zaak te voorzien, omdat het in eerste instantie op de weg van verweerder ligt om te bepalen in welke vorm en omvang hij appellante compensatie zal bieden. Het College zal verweerder daarom opdragen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij appellante in ieder geval tot op zekere hoogte moet worden gecompenseerd.

7.2

Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het vervangingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).