Uitspraken

De minister heeft verder ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar de opinie van BuRO van 17 januari 2025. In de opinie beoordeelt BuRO aan de hand van een aantal studies of er een voldoende wetenschappelijke onderbouwing is voor de vangletselmethode. Volgens BuRO onderbouwen die studies in samenhang dat de NVWA met vrij veel zekerheid kan aannemen dat de door hen getelde bloedingen enkele uren voor het vaststellen van het letsel ontstaan zijn. BuRO verwijst onder meer naar Hamdy et al. 1961, Griffiths 1987 en Northcutt et al. 2000:

BuRO concludeert in de opinie dat met de vangletselmethode met voldoende mate van zekerheid kan worden geconcludeerd dat de getelde bloedingen hoofdzakelijk door het vangen zijn ontstaan:

Over specifiek het WUR-rapport 2024 heeft de minister gesteld dat dit rapport geen aanleiding geeft voor twijfel over de vangletselmethode. De twee toezichthoudend dierenartsen hebben er in het stuk van 4 oktober 2024 op gewezen dat de definitie van ‘vangen’ in het WUR-rapport 2024 niet hetzelfde is als de wettelijke definitie van vangen. De wettelijke definitie van vangen omvat namelijk het vangen, het plaatsen van de dieren in de containers en het plaatsen van de containers op de vrachtwagen, terwijl in het WUR-rapport 2024 het vangen enkel de eerste twee handelingen omvat. Dit betekent dat eventueel letsel dat ontstaat door het vervoer van de containers naar en het plaatsen daarvan op de vrachtwagen, pas in het slachthuis is gezien en ten onrechte is toegerekend aan het transport of het verwerken van de kuikens in het slachthuis. In de opinie van BuRO wordt dit ook genoemd in het kader van de betrouwbaarheid van de studies waarover het rapport “Letsel en schade bij vleeskuikens als gevolg van vangen, transport en handelingen aan de slachtlijn” van Wageningen University & Research van januari 2019 (WUR-rapport 2019, door BuRo aangehaald als Gerritzen et al. 2019)7 en het WUR-rapport 2024 gaan:

Verder hebben de dierenartsen opgemerkt dat uit het WUR-rapport 2024 volgt dat er een toename is in de tijd in het percentage bloedingen, maar tevens dat bloedingen in de tijd beter zichtbaar kunnen worden, zodat bloedingen die tijdens het vangen zijn ontstaan pas zichtbaar worden op het slachthuis. Door het beoordelen van de kuikens na het vangen in de stal van de pluimveehouder (het eerste meetmoment) is er bovendien een extra hanteermoment geweest, wat 90% van de toename in grote bloedingen (bloedingen groter dan drie centimeter) die geteld zijn na aankomst op het slachthuis (tweede meetmoment) verklaart. Daarnaast doen de conclusies in het WUR-rapport 2024 dat er een toename wordt gezien in vleugelbreuken tijdens transport, geen afbreuk aan het feit dat de NVWA bloedingen kan tellen en aan de hand van de ouderdom daarvan kan vaststellen dat het om vangletsel gaat, omdat de NVWA breuken en dislocaties niet telt. Ook in de opinie van BuRO wordt, waar het gaat om de bijdrage van het vangen en laden aan het ontstaan van letsel, gewezen op het eventueel in de tijd beter zichtbaar worden van bloedingen en het extra hanteermoment:

Het College stelt vast dat in de studies aanwijzingen zijn te vinden voor een verband tussen de kleur van bloedingen en de ouderdom daarvan. Dat geeft een aanknopingspunt voor een schatting van het moment waarop de bloedingen zijn ontstaan. Maar er is veel onzekerheid over het exacte kleurverloop van een bloeding in de tijd. Zoals BuRo erkent valideren deze studies de exacte methode van de NVWA niet. In de studies is op vaste observatiemomenten naar de status van bloedingen gekeken (zie in 5.2.1), maar of die bloedingen zich lineair in de tijd of anders ontwikkelen is onbekend. Daarbij komt dat er aanwijzingen zijn dat het kleurverloop van een bloeding in de tijd verschilt wat betreft de locatie van de bloeding op het kuiken, namelijk op de poten, borst of vleugel. In de studie van Northcutt et al. 2000 is gezien dat bloedingen op de borst in de tijd donkerder werden, terwijl de bloedingen op de dij en vleugel lichter werden. De twee toezichthoudend dierenartsen van de NVWA hebben hierover opgemerkt dat de diepte van de kleur rood inderdaad kan variëren per locatie van de bloeding op het kuiken, maar dat de kleur donkerrood-paars ongeacht de diepte van de kleur als donkerrood-paars wordt waargenomen. Het College kan dat standpunt niet rijmen met de bevindingen van Northcutt et al. 2000. Bovendien heeft ook BuRO in de opinie gesteld dat de NVWA lichtere bloedingen op dij en vleugel mogelijk niet meetelt, gelet op de bevindingen van Northcutt et al. 2000. Het vermoeden van BuRo is dat de NWVA daardoor in de praktijk de omvang van het vangletsel onderschat, nu de vangletselmethode alleen uitgaat van tellingen van donkerrood-paarse bloedingen. Maar juist in dat laatste schuilt naar het oordeel van het College een probleem. Uit de praktijk komt naar voren dat bij de inspecties hoofdzakelijk of zelfs alleen maar bloedingen aan de vleugels zijn geteld, terwijl de vangletselcontroles regelmatig plaatsvinden meer dan 6 uur na het vangen inclusief het laden. Na dat tijdsverloop zou de kleur van bloedingen aan de vleugels volgens de studie van Northcutt et al. 2000 lichter rood zijn. Het voorgaande roept dan ook twijfel op over de vraag of de getelde donkerrode-paarse bloedingen steeds als vangletsel kunnen worden aangemerkt.

De stelling van BuRO dat met name studies van Hamdy et al. 1961 en Griffiths 1987 onderschrijven dat de kans zeer groot is dat de bloedingen die de NVWA scoort minimaal enkele uren of ouder zijn, kan niet afdoen aan het bovenstaande. BuRO merkt zelf op dat de weinige studies die zijn gedaan naar het verloop van kleur en grootte van bloedingen in vleeskuikens relatief oud zijn, terwijl de ‘moderne’ vleeskuikens groter en zwaarder zijn, sneller groeien en er aanwijzingen zijn dat gewicht en grootte van vleeskuikens van invloed is op het ontstaan van bloedingen. Het is niet bekend of de bloedingen in ‘moderne’ kuikens ernstiger of groter worden na een kneuzing of trauma. Over de bevindingen van Griffiths 1987 heeft BuRO opgemerkt dat de wetenschappelijke kwaliteit van dat onderzoek niet vaststaat en de resultaten daarom met enige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd. De studie van Hamdy et al. 1961 was bovendien niet gericht op het voorkómen van onnodig dierenleed, maar op het verminderen van het aantal karkassen dat vanwege te grote bloedingen moet worden afgekeurd voor verdere verwerking.

De studies over bloedingen ontstaan door transport en op het slachthuis, maken de onzekerheid over of donkerrode tot paarse bloedingen veroorzaakt zijn door vangletsel niet anders. De stelling van de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA dat tijdens transport en op het slachthuis tijdens wachttijden en kantelen enkel bloedingen kunnen ontstaan door fladderen met de vleugels en dat die alleen resulteren in rode vleugeltippen, hebben zij niet wetenschappelijk onderbouwd. In bijvoorbeeld Saraiva et al. 2020 wordt gesteld dat meer bloedingen gezien worden in vleeskuikens na transport als de kuikens tijdens transport meer ruimte in de kratten hebben. Dat het enkel om bloedingen aan de vleugeltippen zou gaan, volgt hier niet uit. In de rapporten van bevindingen wordt bovendien niet vermeld wat de dierdichtheid was in de containers. Wat betreft de stelling van de minister dat het proces op het slachthuis te kort is om tot een donkerrood-paarse bloeding te komen, lijkt dat in ieder geval niet op te gaan voor de situatie waarin de kuikens een periode op het slachthuis hebben moeten wachten voordat zij werden bedwelmd en geslacht, welke periode kan oplopen tot enkele uren. De minister heeft bovendien niet betwist dat andere handelingen in het end-of-life-traject ook bloedingen kunnen veroorzaken en heeft ook niet gesteld dat donkerrode tot paarse bloedingen altijd zijn veroorzaakt door het vangen, maar enkel dat de bloedingen die de NVWA telt hoofdzakelijk daardoor zijn veroorzaakt. Op de zitting is aangegeven dat er een onzekerheid kan zijn in de oorzaak van de bloedingen, maar dat die onzekerheid wordt weggenomen door de handhavingsgrens van 2%. Daarvoor ziet het College echter onvoldoende basis.

Het WUR-rapport 2024 neemt de onzekerheid wat betreft het kleurverloop van bloedingen in de tijd en het ontstaan van letsels niet weg. In de studie van Hoorweg et al. 2024 die aan dit rapport ten grondslag ligt, is namelijk geconstateerd dat in elke schakel van de keten letsel en/of schade kan ontstaan, en dat er een toename van letsel (bloedingen en vleugelbreuken/dislocaties) is in de tijd op de drie observatiemomenten van de onderzoekers. Volgens de onderzoekers betekent dit dat het moment van scoren van belang is om vast te stellen wanneer letsels zijn ontstaan. Bij aankomst op het slachthuis, direct na transport (observatiemoment 2), werd meer letsel gescoord dan direct na het vangen op het primaire bedrijf (observatiemoment 1). In deze periode kan de toename volgens de onderzoekers worden toegewezen aan een combinatie van factoren, namelijk verplaatsen van containers (shovel) en het transport zelf, met andere woorden door alle invloeden die plaatsvinden vanaf het vangen en plaatsen in de containers tot aan aankomst op het slachthuis. Welke invloed elk van deze factoren heeft op het ontstaan van letsels, kan volgens de onderzoekers nog worden onderzocht en mogelijk tools bieden voor het verminderen van letsels. Bij de toename van letsel tijdens observatiemoment 2 plaatsen de onderzoekers de kanttekening dat niet kan worden uitgesloten dat bloedingen die bij het vangen zijn ontstaan beter zichtbaar worden in de tijd doordat het tijd kost voordat de bloeding zichtbaar wordt, waardoor zorgvuldig moet worden omgegaan met aan welke locatie bloedingen worden toegeschreven. Wat betreft het beter zichtbaar worden van bloedingen in de tijd, verwijzen de onderzoekers naar de studie van Gerritzen et al. 2019 die aan het WUR-rapport 2019 ten grondslag ligt. In die studie heeft de beoordeling van letsel plaatsgevonden in de wachtruimte van het slachthuis direct na aankomst en na plukken aan de slachtlijn. Verkennend werd bij vier koppels zowel het letsel direct na vangen en laden van de containers en voor opladen op de vrachtwagen op het primaire bedrijf beoordeeld en direct na afloop van het transport in de wachtruimte van het slachthuis nogmaals beoordeeld. Na transport was er een toename van de bloedingen aan de vleugels. Of die bloedingen ontstaan zijn tijdens het transport of voor transport en na transport duidelijker zichtbaar worden omdat bloedingen enige tijd nodig hebben om te ontwikkelen na het ontstaan van weefselschade, is volgens Gerritzen et al. 2019 niet met zekerheid te zeggen. Het College constateert dat deze onzekerheid met de studie van Hoorweg et al. 2024 dus niet is weggenomen, maar dat in het WUR-rapport 2024 enkel wordt verwezen naar deze onzekerheid uit het WUR-rapport 2019. Overigens zou de kleur van een bloeding volgens de tabel in Bremmer en Johnston 1996 al na twee minuten rood zijn, terwijl in de studie van Hoorweg et al. 2024 bloedingen met een rood/roze kleur zijn geteld. Het is het College gelet op die tabel niet duidelijk in hoeverre bloedingen nog niet zichtbaar kunnen zijn geweest. Ook dit onderschrijft de onzekerheid wat betreft het kleurverloop van bloedingen in de tijd.

Hoewel de minister er terecht op wijst dat de kuikens in de studie van Hoorweg et al. 2024, in vergelijking met het normale vangproces, een extra moment zijn gehanteerd en dat dit volgens de onderzoekers voor 90% (regulier vangen) de toename van het letselkenmerk grote bloedingen exclusief dislocatie/breuk vleugel (B3) op observatiemoment 2 verklaart, ziet dit dus alleen op het letselkenmerk B3 en biedt dit geen verklaring voor de geconstateerde toename van andere letselkenmerken, zoals het letselkenmerk dislocatie/breuk vleugel in combinatie met (kleine en grote) bloedingen. Voor die letselkenmerken is geen effect van het extra hanteren gevonden. Door de extra handelingen van de onderzoekers ontstonden geen aantoonbaar aanvullende breuken of dislocaties met bijbehorende bloedingen. Op de zitting is wat betreft de toename na transport van vleugelbreuken desgevraagd door de toezichthoudend dierenarts aangegeven dat breuken altijd gepaard gaan met bloedingen. Ook in het stuk van 4 oktober 2024 hebben de toezichthoudend dierenartsen dat verklaard. Het College volgt de minister daarom niet in zijn stelling dat de toename in vleugelbreuken tijdens transport geen afbreuk kan doen aan de vangletselmethode, omdat de NVWA breuken en dislocaties niet telt. De bijbehorende bloedingen worden immers wel geteld.

Wat betreft de stelling van de minister dat door het hanteren van een andere definitie van ‘vangen’ in de studie van Hoorweg et al. 2024 mogelijk letsel veroorzaakt door het vangen ten onrechte aan het transport is toegerekend, overweegt het College dat de minister niet heeft onderbouwd dat juist de activiteit die in de studie niet onder de definitie van vangen, maar onder transport valt – het plaatsen van de containers op de vrachtwagen – het extra letsel veroorzaakt zou hebben. Het neemt de onzekerheid over de oorzaak van een bloeding dus niet weg. Het kan nog steeds zijn dat de toename van letsel na transport moet worden toegerekend aan het transport.

Voor het wetenschappelijk valideren van de vangletselmethode is volgens BuRo onderzoek nodig naar die methode en de bijdrage van de diverse ketenschakels:

9 Tot slot nemen ook de naleefmetingen van de NVWA de onzekerheid over de oorzaak van een bloeding niet weg. Dat het percentage vangletsel dat tijdens een naleefmeting wordt geregistreerd met de jaren is gedaald, betekent namelijk niet dat met het tellen van bloedingen met een donkerrode-paarse kleur en groter dan drie centimeter enkel bloedingen geteld worden die zijn veroorzaakt door het vangen. De resultaten van de naleefmetingen vormen hoogstens een aanwijzing dat er bloedingen ontstaan door vangen, waarbij verbeteringen in het vangproces kunnen leiden tot minder letsel. De minister heeft op de zitting aangegeven dat tijdens een naleefmeting ongeveer 10% van de koppels wordt gecontroleerd, afhankelijk van tijd en aanleiding. Aldus is maar de vraag of tijdens iedere naleefmeting evenveel koppels zijn gecontroleerd en of de aanleiding voor de tellingen tijdens iedere naleefmeting dezelfde is geweest. De stelling van BuRO in dit verband dat het transport en het slachtproces niet zijn aangepast vanaf de eerste naleefmeting, is niet onderbouwd. Bovendien is nog maar de vraag of het transport en de slachthuishandelingen voor alle kuikens altijd hetzelfde verlopen. Dat er ook koppels zijn waarin geen of nauwelijks letsel wordt waargenomen, betekent in dit licht dus niet meer dan dat alle handelingen in het end-of-life-traject goed zijn verlopen.

10 De vangletselmethode is dus gebaseerd op aannames van de NVWA over met name de kleur van bloedingen en is niet wetenschappelijk gevalideerd, zoals ook BuRO in de opinie aangeeft (zie 5.2.1 en 5.2.3 hiervoor). De waarnemingen die met deze methode worden gedaan laten daarom ruimte voor twijfel of sprake is van vangletsel. Anders dan voorheen geoordeeld komt het College daarom thans tot het oordeel dat deze methode geen grondslag kan bieden voor het ontstaan van bewijsvermoedens. Daarbij komt dat er ernstige bezwaren kleven aan de wijze van vangletseltellingen en de wijze van rapporteren door de toezichthouder. Het College overweegt daarover het volgende.

BuRO heeft in de opinie aangegeven dat, vanwege de snelheid van de slachtlijn, variërend van 7.500 tot 13.500 dieren per uur, valt te betwijfelen of een dierenarts voldoende tijd heeft om alle kuikens volledig te kunnen bekijken en het relevante letsel te registreren. Dan komen er gemiddeld zo’n 2 tot 4 kuikens per seconde en per twee minuten (de inspectietijd) tussen de 250 en 450 kuikens voorbij. Op de zitting is desgevraagd aangegeven dat de manier van tellen en de opleiding die toezichthoudend dierenartsen moeten volgen om vangletseltellingen te mogen uitvoeren niet zijn gevalideerd. Er wordt bij de tellingen geen gebruik gemaakt van beeldmateriaal en er is niet standaard voorzien in een tweede observator. Van belang hierbij is dat het herkennen van letsel wel tot de expertise van een dierenarts behoort, maar het vermogen om letsels te tellen bij karkassen aan een slachtlijn die in een (zeer) hoog tempo voorbijkomen niet. Aan de omstandigheid dat een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden, komt daarom juist als het gaat om het uitvoeren van deze tellingen niet het gewicht toe dat daaraan wordt toegekend als het gaat om bevindingen waarvoor alleen die expertise is vereist. In dit opzicht nuanceert het College zijn eerdere rechtspraak omtrent het vaststellen van vangletsel.

Met betrekking tot de manier van rapporteren door de toezichthouders, overweegt het College dat er grote verschillen zitten in de rapporten van de verschillende toezichthouders. Zo zijn er toezichthouders die veel onderbouwing toevoegen, zoals documenten waaruit blijkt dat de gecontroleerde kuikens van het betreffende pluimveebedrijf afkomstig zijn, documenten waaruit de tijd kan worden afgeleid waarop de kuikens zijn gevangen, de daaraan gerelateerde schatting van de ouderdom van de getelde bloedingen (uitgaande van de tabel van Bremmer en Johnston 1996), en/of foto’s ter illustratie van de bloedingen, overigens zonder dat die (steeds) daadwerkelijk getelde bloedingen weergeven, maar als (generieke) illustratie van bloedingen die geteld worden als vangletsel. Er zijn echter ook rapporten bij waarin dat in mindere mate of helemaal niet gebeurt. Verder verschillen de rapporten ook wat betreft het nagaan van eventuele andere oorzaken voor de bloedingen. Zo zijn er rapporten waarin enkel wordt aangegeven dat uit niets is gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan, zonder onderbouwing daarvan, terwijl er ook rapporten zijn waarin de toezichthouder beschrijft bij wie en wanneer hij is nagegaan of er andere oorzaken kunnen zijn geweest voor de bloedingen. Er is gewoonlijk geen tweede toezichthouder bij de tellingen aanwezig. In de gevallen waarin een toezichthouder de telling zelf heeft gefilmd neemt de minister inmiddels aan dat tellen en filmen niet tegelijk kunnen worden gedaan. Er wordt niet gewerkt met camera’s die de tellingen registreren zodat aan de hand van opnames de score kan worden geverifieerd.

Het voorgaande werpt de vraag op in hoeverre pluimveehouders zich redelijkerwijs kunnen verdedigen tegenover de waarnemingen van de toezichthouder van de bloedingen die aan een boeteoplegging voor vangletsel ten grondslag worden gelegd. Nog daargelaten dat de rapporten van bevindingen in onderbouwing en toelichting verschillen, is op dit moment in de meeste gevallen de enige mogelijkheid tot enige controle van de waarnemingen, de aanwezigheid van de pluimveehouders bij de inspectie. Maar de pluimveehouders zijn er gewoonlijk niet van op de hoogte dat hun kuikens worden geïnspecteerd, terwijl het bewijs, namelijk de geïnspecteerde kuikens, al is verwerkt op het moment dat zij er wel van op de hoogte raken.

Het College stelt vast dat er nu in de meeste gevallen geen reële mogelijkheid bestaat voor pluimveehouders om zich te verdedigen tegenover een vermeende overtreding van de bepalingen over vangletsel in de Transportverordening. Dat verdraagt zich niet met artikel 6, derde lid, van het EVRM. De manier waarop de inspectie wordt uitgevoerd en rapportage daarover dient daarin te voorzien.
Eindoordeel over de methode

13 De methode van de minister om op vangletsel te controleren en de wijze van rapporteren daarover zijn niet deugdelijk en kunnen daarom niet leiden tot een bewijsvermoeden van overtredingen. Dat betekent dat de feitelijke grondslag aan alle aan de pluimveehouder opgelegde boetes komt te ontvallen.

14 Omdat de hogerberoepsgrond van de pluimveehouder over de vangletselmethode slaagt, behoeven de andere hogerberoepsgronden van de pluimveehouder geen bespreking meer.

Het College heeft ambtshalve vastgesteld dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. Omdat het College de boetebesluiten herroept, leidt deze overschrijding in dit geval niet tot matiging van de boetes. Omdat de pluimveehouder niet zelf subsidiair om een vergoeding van immateriële schade vanwege die overschrijding had verzocht, heeft het College dit ambtshalve op de zitting aan de orde gesteld en de pluimveehouder gevraagd of zij vanwege die overschrijding wil verzoeken om vergoeding van immateriële schade voor het geval de boetes zouden worden herroepen. De pluimveehouder heeft daarop bevestigend gereageerd. Dit leidt tot een vergoeding van immateriële schade van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.

In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bezwaarfase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is het voornemen om de boete op te leggen. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

De redelijke termijn is met de boetevoornemens van 7 maart 2019 en - tweemaal - 17 april 2019 aangevangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn, gerekend vanaf het eerste boetevoornemen, met, naar boven afgerond, twee en een half jaar overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase. De zaken zijn in bezwaar, beroep en hoger beroep (vrijwel) gezamenlijk behandeld en hebben in hoofdzaak betrekking op hetzelfde onderwerp, namelijk vangletsel en meer specifiek de vangletselmethode en de onderbouwing van een overtreding van de vangletselbepalingen. Het College zal daarom voor alle zaken gezamenlijk eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, toekennen. Het College gaat daarbij uit van de overschrijding van de redelijke termijn met twee en een half jaar, dus vanaf het eerste boetevoornemen van 7 maart 2019. Dit betekent dat het College de Staat zal veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan de pluimveehouder van € 2.500,- (5 x € 500,-).