1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.6.
Het college heeft in deze brief aanleiding gevonden om bij besluit van 4 september 2015 (bestreden besluit 2) het bestreden besluit 1 te wijzigen in die zin dat aan betrokkene 1,5 uur per week hulp wordt toegekend voor zwaar huishoudelijk werk, categorie 1, voor de periode van 4 augustus 2015 tot 1 januari 2016. Deze hulp wordt verleend als zorg in natura. Het college handhaaft zijn standpunt dat betrokkene de mogelijkheid heeft een beroep te doen op haar sociale netwerk. De toekenning berust uitsluitend op de in het huisbezoek van 8 december 2014 en in het besluit van 10 februari 2015 opgewekte verwachting dat betrokkene in aanmerking kan komen voor zorg in natura voor 1,5 uur per week.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en het primaire besluit van 10 februari 2015 herroepen.
De rechtbank heeft ten aanzien van het bestreden besluit 1 zelf in de zaak voorzien door aan betrokkene voor de periode van 19 april 2015 tot 26 juli 2015 – zo begrijpt de Raad – 2 uur per week huishoudelijke hulp, categorie 1, toe te kennen in de vorm van een pgb. De rechtbank heeft verder bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 2 in stand blijven. Het verzoek om het college te veroordelen in de proceskosten heeft de rechtbank afgewezen omdat de gemachtigde van betrokkene niet kan worden aangemerkt als een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent.
4.1.
Bij koninklijk besluit van 18 juli 2014 is bepaald dat de Wmo 2015 in werking treedt op 19 juli 2014, met uitzondering van de artikelen 1.1.2, 1.2.1, 1.2.2, 2.1.1 en 2.2.2, 2.3.1, 4.1.1 tot en met 4.3.4, 7.1 tot en met 7.23 en 7.25 tot en met 7.37, 8.1, 8.9, eerste tot en met vierde lid, en 8.10, die in werking treden met ingang van 1 januari 2015. Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Wmo wordt ingetrokken. Met deze bepalingen is gegeven dat de Wmo met ingang van 1 januari 2015 is ingetrokken en dat de Wmo 2015 op 1 januari 2015 in zijn geheel in werking is getreden.
4.1.1.
Art. 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert
gebruikelijke hulp als: hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten;
mantelzorg als: hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen, opvang, jeugdhulp, het opvoeden en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, die rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie en die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep;
sociaal netwerk als: personen uit de huiselijke kring of andere personen met wie de cliënt een sociale relatie onderhoudt.
4.1.2.
Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit, door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
4.1.3.
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert zelfredzaamheid als in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
4.1.4.
Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. De gemeenteraad van Etten-Leur heeft ter uitvoering hiervan de Verordening vastgesteld.
4.1.5.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er voor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatwerkvoorziening als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van – voor zover hier van belang – de zelfredzaamheid.
4.1.6.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot het achtste lid.
Ingevolge artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 onderzoekt het college, voor zover hier van belang:
-
de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
-
de mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp, zijn zelfredzaamheid te verbeteren;
-
de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid.
4.1.7.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.1.8.
Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
4.1.9.
Artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat een pgb wordt verstrekt indien:
a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
Het vierde lid van dit artikel houdt in dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden uit het pgb ondersteuning kan worden ingekocht bij personen die tot het sociale netwerk behoren.
4.2.1.
De beroepsgrond van het college dat ten tijde van de voorbereiding van het primaire besluit en het bestreden besluit 1 onvoldoende is gebleken dat de dochter niet anders dan tegen betaling de hulp zou willen verlenen, slaagt niet. Uit artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 volgt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger, onderzoek moet doen naar – voor zover hier van belang – de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de degene die om ondersteuning vraagt, naar diens mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid te verbeteren en naar de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid als bedoeld in artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015. Het college heeft dit miskend door zich voorafgaand aan het nemen van het besluit van 10 februari 2015 niet te vergewissen van de bereidheid van de dochter om na 31 december 2014 met de hulp door te gaan zonder daarvoor betaling te ontvangen. Dit onderzoek had eens te meer niet mogen ontbreken nu uit het aanmeldformulier van 19 januari 2015, waarin het college zijn sociaal-medisch adviseur om advies vraagt, blijkt dat de dochter ermee zou stoppen indien betaling achterwege zou blijven. Dit betekent dat het college zonder deugdelijk onderzoek heeft geconcludeerd dat betrokkene een oplossing voor haar behoefte aan ondersteuning heeft gevonden binnen het eigen netwerk. Het college heeft dit gebrek aan onderzoek in bezwaar niet hersteld. Dat in bezwaar onvoldoende naar voren zou zijn gekomen dat de dochter de zorg niet langer wil of kan verlenen indien zij hiervoor niet betaald wordt, kan dit gebrek niet helen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het bestreden besluit 1 aan een onderzoek- en motiveringsgebrek leidt en om die reden dient te worden vernietigd wegens strijd met de wet.
4.2.2.
De beroepsgrond van het college dat de dochter een mantelzorger is nu zij de hulp ten tijde van de besluitvorming verleende en er voor haar geen belemmeringen zijn om de huishoudelijke hulp over te nemen, slaagt niet. Hetzelfde geldt voor de grond dat onder de Wmo 2015 ook van mantelzorg kan worden gesproken als deze tegen betaling wordt verricht. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 houdt – voor zover hier van belang – in dat sprake is van mantelzorg als de hulp rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie. Nu de door de dochter verleende hulp, naar tussen partijen niet in geschil is, tegen betaling werd verleend, vloeit deze om die reden niet rechtstreeks voort uit de tussen moeder en dochter bestaande sociale relatie, maar uit de tussen beiden bestaande overeenkomst hier over. Dat het gaat om de inzet van een gering aantal uren zorg, dat de dochter vlakbij betrokkene woont en dat niet blijkt van een door haar aanvaarde betaalde baan, zijn geen omstandigheden die van belang zijn. Reeds in de uitspraak van 25 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4317, heeft de Raad overwogen dat niet kan worden gesproken van mantelzorg als de zorgverlener voor zijn diensten een betaling verlangt. Hoewel in die zaak sprake was van toepassing van de Wmo (oud) en niet van de Wmo 2015 is er, gelet op de wetsgeschiedenis, geen aanleiding om hierover onder de Wmo 2015 anders te denken.
Het vorenstaande betekent dat de hulp die de dochter heeft geboden niet kan worden aangemerkt als mantelzorg, zodat niet kan worden gezegd dat betrokkene met de inzet van mantelzorg voldoende in staat is tot zelfredzaamheid bij het doen van het huishouden.
Uit de tekst van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 noch uit de memorie van toelichting van die wet vloeit voort dat de gemeentebesturen bij de vaststelling of met mantelzorg in de behoefte aan hulp kan worden voorzien rekening mogen houden met mantelzorg die wel geleverd zou kunnen worden, maar die de potentiële mantelzorger niet bereid is te leveren. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de regering niet zo ver gaat “om het sociaal netwerk te verplichten om ondersteuning te bieden waar dat mogelijk is” (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3 p. 27). In de nota naar aanleiding van het verslag heeft de regering naar aanleiding van specifieke vragen over de situatie dat er wel een sociaal netwerk is, maar dit netwerk niet wil of kan helpen, het volgende overwogen:
“In het wetsvoorstel zijn geen afdwingbare verplichtingen opgenomen voor personen die onderdeel uitmaken van het sociale netwerk – inclusief familie – van de cliënt die maatschappelijke ondersteuning behoeft. Indien uit het onderzoek blijkt dat (…) de buren niet meer hulp willen leveren, is dat een gegeven dat gemeenten moeten betrekken bij de beoordeling van een eventuele aanvraag voor een maatwerkvoorziening. Het is echter wel zo dat er op basis van dit wetsvoorstel van wordt uitgegaan dat de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten van de cliënt gebruikelijke hulp aan de cliënt verstrekken. (…) Het voorgaande laat onverlet dat (…) het college (…) kan en moet nagaan of er mogelijkheden zijn met behulp van mantelzorg en of personen die onderdeel uitmaken van het sociale netwerk geheel of gedeeltelijk te voorzien in de maatschappelijke ondersteuning van de cliënt. De mate waarin het lukt om een beroep te doen op mantelzorgers en of personen uit het sociale netwerk van de cliënt is (…) in de eerste plaats afhankelijk van de persoonlijke omstandigheden en de mate waarin zij bereid en in staat zijn ondersteuning te bieden (…) Van enige vorm van dwang kan daarbij geen sprake zijn.” (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 34 p. 114/115). Hieruit vloeit voort dat de wetgever niet voor ogen heeft gestaan dat mantelzorg kan worden afgedwongen, in welke vorm dan ook.
4.3.1.
Wat is overwogen in 4.2.2 betekent dat het college ten onrechte aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd dat betrokkene naar zijn oordeel de problemen die zij ondervindt bij het voeren van een gestructureerd huishouden zelf kan oplossen door een beroep te doen op mantelzorg door de dochter. De rechtbank heeft daarom terecht beslist dat geen aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit 1 in stand te laten.
4.3.2.
Met wat is overwogen in 4.2.1 en 4.2.2 is de grondslag komen te ontvallen aan de geboden overgangsregeling zoals gehandhaafd in het bestreden besluit 1 en aan de toegekende zorg in natura in het bestreden besluit 2. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Zij heeft, gelet hierop, ten onrechte slechts voor de periode van 19 april 2015 tot 26 juli 2015 zelf in de zaak voorzien en verder, gelet hierop, ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit 2 in stand gelaten. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak geheel vernietigen en doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten wegens strijd met de wet vernietigen.
4.4.
Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil zal de Raad onderzoeken welke aanspraken betrokkene aan de Wmo 2015 kan ontlenen.
4.4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene als gevolg van haar beperkingen niet voldoende zelfredzaam is, waardoor zij is aangewezen op maatschappelijke ondersteuning. De Raad is op grond van de stukken van oordeel dat betrokkene niet in staat is om op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit haar sociale netwerk deze beperkingen te verminderen of weg te nemen. Het college kan van de dochter geen gebruikelijke zorg vergen, nu zij geen inwonend kind is als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015.
4.4.2.
Met betrekking tot de beperkingen van betrokkene bij het uitvoeren van de huishoudelijke taken is tussen partijen niet in geschil dat betrokkene als gevolg van haar beperkingen het zware huishoudelijke werk en een deel van het lichte huishoudelijke werk niet zelf kan doen. Bij het lichte huishoudelijke werk dat betrokkene niet zelf kan doen gaat het volgens medisch adviseur Klootwijk om op een trapje staan, boven schouderhoogte werken en laag bij de grond werken. Dat betrokkene in staat zou zijn om licht te stofzuigen, waarvan wordt uitgegaan in het gespreksverslag van 8 december 2014 wordt weersproken door de medisch adviseur. Volgens Klootwijk is het zware huishoudelijke werk, waaronder ook het stofzuigen valt, te belastend en moet dit geheel worden overgenomen. Betrokkene kan volgens Klootwijk zelf de was verzorgen; betrokkene heeft een wasmachine en een wasdroger en strijkt haar was niet.
4.4.3.
Volgens bijlage 1, Normtijden hulp bij het huishouden, van de beleidsregels is de normtijd voor het zwaar huishoudelijk werk in een woning met een of twee slaapkamers (maximaal) 90 minuten per week. De normtijd voor het door de medisch adviseur geïndiceerde licht huishoudelijk werk, bedraagt 10 minuten voor interieur hoog en 10 minuten voor interieur laag. Nu de deugdelijkheid van deze normtijden niet is bestreden, betekent dit dat betrokkene recht heeft op 110 minuten huishoudelijke hulp per week. Tussen partijen is niet meer in geschil dat betrokkene de regie van het huishouden zelf kan voeren, zodat zij op hulp bij het huishouden categorie 1 is aangewezen.
4.4.4.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of de geïndiceerde hulp moet worden toegekend als zorg in natura of als een pgb. Volgens de memorie van toelichting bij artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 is zorg in natura het uitgangspunt (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 152). Indien de belanghebbende verlening van een pgb wenst, moet hij motiveren waarom een pgb een passende vorm van ondersteuning is; niet waarom zorg in natura niet passend is (Kamerstukken I 2013/14, 33 841, G, p. 28). Betrokkene heeft aangevoerd dat zij een pgb wil ontvangen omdat zij wegens psychische beperkingen aangewezen is op een vaste hulp. Daarmee heeft zij voldaan aan het bepaalde in artikel 2.3.6, tweede lid, onder b, van de
Wmo 2015. Dat, zoals het college heeft aangevoerd, betrokkene niet een plan, als bedoeld in de beleidsregels, heeft ingediend, maakt in dit geval niet dat aan betrokkene een pgb mag worden onthouden. De rechtbank heeft hierover terecht overwogen dat betrokkene ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om een dergelijk plan op te stellen. Nu het college niet heeft gesteld dat er problemen zijn geweest bij de verantwoording van een eerder pgb, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college, gelet op zijn eigen beleid, zoals neergelegd in de beleidsregels, gehouden is de met ingang van 1 januari 2015 te verlenen zorg te verstrekken in de vorm van een pgb.
4.5.
De Raad zal zelf in de zaak voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit 4.4.3 volgt dat betrokkene recht heeft op hulp bij het huishouden, categorie 1, naar een omvang van 110 minuten per week en uit 4.4.4 dat deze moet worden verleend in de vorm van een pgb. Uit het verbod van reformatio in peius vloeit voort dat het ingestelde bezwaar en beroep niet mogen leiden tot een voor betrokkene nadeliger besluit dan het door het college genomen besluit. Dit betekent dat aan betrokkene voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 18 april 2015 120 minuten per week huishoudelijke hulp wordt toegekend en vervolgens van 19 april 2015 tot en met 31 december 2015 110 minuten per week. Daarbij gaat het voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 18 februari 2015 om hulp in categorie 2 en voor de periode van 19 februari 2015 tot en met 31 december 2015 om hulp in categorie 1. Deze hulp wordt voor het hele jaar 2015 verleend in de vorm van een pgb.
5. Namens betrokkene is in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van betrokkene. De gemachtigde heeft ter zitting van de Raad verklaard dat hij meer dan incidenteel rechtsbijstand verleent en dat betrokkene hem daarvoor uitsluitend moet betalen als de rechter een proceskostenveroordeling uitspreekt. Deze beroepsgrond slaagt. Uit vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld CRvB 18 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2792) volgt dat om voor vergoeding van kosten als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb in aanmerking te kunnen komen, een betrokkene kosten moet zijn verschuldigd voor het inschakelen van een gemachtigde. Dit is ook het geval indien de gemachtigde rechtsbijstand verleent op basis van ‘no cure no pay’ en betrokkene ermee heeft ingestemd dat een eventuele proceskostenvergoeding aan zijn gemachtigde wordt uitbetaald (vergelijk Hoge Raad
13 juli 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0904 en 18 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:915). Dit betekent dat het college wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van betrokkene. Deze worden voor rechtsbijstand begroot op € 990,- in beroep en € 1.485,- in hoger beroep, in totaal € 2.475,-
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
