Uitspraken

“Aan de hand van welke maatstaven moet worden beoordeeld of een derde belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bij een niet aan die derde geadresseerde beschikking waarbij het recht op uitkering van de geadresseerde of een andere financiële aanspraak van de geadresseerde in het sociale domein wordt vastgesteld?

Welke betekenis komt daarbij toe aan:

- het belang van de rechtszekerheid van de geadresseerde als deze om hem/haar moverende redenen niet tegen het besluit opkomt;

- de aard van het belang waarin de derde door het bestreden besluit wordt geraakt; is daarbij van belang dat het getroffen belang van de derde volgt uit een door hem met de geadresseerde dan wel een andere dan de geadresseerde gesloten overeenkomst;

- de in de rechtspraak aanvaarde uitzonderingen die op het leerstuk van het afgeleid belang gemaakt worden voor derden die (ten dele) kunnen wijzen op een afwijkend (tegengesteld) belang of een door een fundamenteel recht of een zakelijk recht beschermd belang; hoe dienen de begrippen fundamenteel recht en zakelijk recht in dit verband te worden uitgelegd;

- het eventuele gegeven dat gedragingen van de derde zelf de directe aanleiding zijn voor het aan de geadresseerde gerichte besluit; zou in het geval de handelwijze van de derde aanleiding vormt voor het nadelige besluit op grond van een causale redelijkheidstoets een uitzondering moeten worden gemaakt op de regel dat iemand met een afgeleid belang geen eigen belang heeft, in het bijzonder wanneer deze in een dergelijk geval belang heeft bij een juiste vaststelling van de feiten en toepasselijke voorschriften (zie de annotatie van M.E. Rog in Gst. 2018/10);

- het belang van de rechtsmachtverdeling, dat meebrengt dat rechtsvragen worden beantwoord door de meest gerede rechter en dat tegenstrijdige uitspraken over dezelfde kwestie zoveel mogelijk moeten worden voorkomen;

- het vraagstuk van de rechtsbescherming bij ketenbesluitvorming: moet de derde opkomen tegen het besluit over de uitkering/financiële verstrekking van/aan de geadresseerde, of moet hij het besluit afwachten waarbij de uitkering/de financiële verstrekking op hem wordt verhaald; is daarbij van belang wat de derde in het kader van die verhaalsprocedure volgens de bestuursrechter nog kan aanvoeren tegen de uitkering/de financiële verstrekking en welke betekenis komt daarbij toe aan de eventuele omstandigheid dat de werkgever ten tijde van de besluitvorming over het recht op uitkering/financiële verstrekking nog niet in staat van faillissement is verklaard of nog niet is opgehouden werkgever te zijn?”

De vraag van de president betreft het leerstuk van afgeleid belang. Kort gezegd - in punt 5.1 ga hierop dieper in - komt dat leerstuk erop neer dat een persoon of entiteit niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb, wordt aangemerkt als deze slechts middellijk, namelijk via het belang van een ander, door een besluit in zijn of haar belangen wordt geraakt. Veelal, maar niet altijd, hebben beide een contractuele relatie met elkaar. Het gevolg hiervan is onder meer dat betrokkene geen Awb-rechtsmiddelen (bezwaar, beroep) kan aanwenden tegen dat besluit.

De hoofdvraag is toegespitst op de problematiek van afgeleid belang in het sociale domein, het domein waarin de CRvB de hoogste bestuursrechter is. Gelet op het feit dat de zaak is verwezen naar de grote kamer zal ik de problematiek echter breder benaderen en komen tot bevindingen die evenzeer van belang zijn voor de ABRvS (hierna ook: Afdeling) en het CBb (hierna ook: College). Dat ligt ook voor de hand omdat de status van belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb, eerste lid, Awb, en dus ook het leerstuk van afgeleid belang, ook in het domein waarbinnen de ABRvS en het CBb als hoogste rechter optreden, bepalend is voor onder meer de toegang tot de rechter.

In de vraag noemt de president als een van de punten die voor het leerstuk van afgeleid belang van belang zou kunnen zijn en waaraan ik dus aandacht zou kunnen besteden de rechtsbescherming bij ketenbesluitvorming. Gelet op de toelichting betreft deze wens alleen de betekenis van dit onderwerp voor zover dat aan de orde is in de zaak van de appellante 2, waarin inderdaad sprake is van een besluitenketen die (onder meer) bestaat uit een uitkeringsbesluit en een verhaalsbesluit. Voor zover van belang voor die zaak, zal ik daarom aandacht besteden aan de rechtsbescherming bij ketenbesluitvorming. In deze conclusie ga ik echter niet in algemene zin op deze rechtsbescherming in. Als zodanig heeft dit thema immers niets te maken met afgeleid belang. Bovendien is het te omvangrijk om er ‘even bij te doen’. Mochten zich op dit punt vragen van rechtseenheid en/of rechtsontwikkeling voordoen, dan is het wellicht een geschikt onderwerp voor een apart conclusieverzoek.

Het begrip ‘belanghebbende’ is een van de kernbegrippen van het bestuursrecht. Onder belanghebbende wordt verstaan: ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is’ (art. 1:2, eerste lid, Awb). De status van belanghebbende is bepalend voor de mogelijkheid om tegen een besluit Awb-rechtsmiddelen aan te wenden. In de regel betreffen die rechtsmiddelen het maken van bezwaar (art. 7:1 Awb), het instellen van beroep bij de rechtbank (art. 8:1 juncto art. 8:6 Awb) en het instellen van hoger beroep bij een van de al genoemde hoogste bestuursrechtelijke rechtscolleges (art. 8:104 juncto art. 8:105 Awb). Het begrip ‘belanghebbende’ is echter niet alleen van belang voor de toegang tot de bestuursrechter, maar bepaalt veelal ook welke personen en entiteiten in de bestuurlijke fase, bij de voorbereiding van besluiten, een bijzonder positie innemen. Zo moet een bestuursorgaan voordat het over een aanvraag om een beschikking kan beslissen, onder omstandigheden (derde-)belanghebbenden die deze beschikking niet hebben aangevraagd in de gelegenheid stellen om hun zienswijze naar voren te brengen over die aanvraag (art. 4:8 Awb).

Zoals uit de Awb-definitie van belanghebbende blijkt, wordt een persoon of entiteit al als belanghebbende gekwalificeerd als diens belangen bij een besluit ‘betrokken’ zijn. Anders dan onder voorganger van de Awb, de Wet Arob, is het onder de Awb niet meer noodzakelijk dat betrokkene door dat besluit wordt ‘getroffen’. Deze verruiming heeft primair te maken met het feit dat, zoals hiervoor al is aangegeven, het belanghebbendevereiste onder de Awb ook van betekenis is bij de voorbereiding van besluiten. Op dat moment staat nog niet vast hoe het bestuursorgaan op een aanvraag om bijvoorbeeld een vergunning zal beslissen en of de vergunning zal worden verleend (onder voorschriften) of geweigerd, en dus evenmin of een derde door dat besluit ‘getroffen’ zal worden. De belangen van die derde zijn echter wel bij dat besluit ‘betrokken’. Deze verruiming is echter ook van belang voor de contentieuze fase, omdat ook daarin geldt dat een derde al belanghebbende is als zijn belangen bij het besluit ‘betrokken’ zijn. Dit betekent dat, zoals inmiddels ook in de rechtspraak wordt erkend,2 dat die derde ook belanghebbende is bij een afwijzing van een aanvraag van een direct-belanghebbende, ook al is hij het met die afwijzing eens (en wordt hij daardoor dus niet in zijn belang ‘getroffen’).3 Dat is ook logisch, omdat de afwijzing door de rechter kan worden vernietigd en het zelfs denkbaar is dat de bestuursrechter, al dan niet na een bestuurlijke lus, zelf in de zaak voorziet door de vergunning alsnog te verlenen. Wil de derde in deze procedure zijn belangen als partij in de zin van artikel 8:26 Awb kunnen verdedigen,4 dan moet hij als ‘belanghebbende’ worden aangemerkt. Die status is ook van belang als de eerste rechter de zaak terugwijst naar de fase van bezwaar, of als de derde hoger beroep zou willen instellen tegen de uitspraak van de rechtbank. Doordat artikel 1:2, eerste lid, Awb slechts de eis van ‘betrokkenheid’ stelt, wordt gegarandeerd dat een derde ook bij voor hem ‘gunstige’ besluiten belanghebbende is. Tegelijkertijd betekent dat niet dat zijn beroep altijd ontvankelijk is. Dit is namelijk niet het geval als betrokkene geen ‘procesbelang’ heeft. Daarop ga ik onder punt 5.4 nader in.

Het begrip ‘belanghebbende’ is door de bestuursrechters in een overvloedige rechtspraak nader uitgewerkt. Volgens die rechtspraak wordt een persoon of entiteit alleen als zodanig gekwalificeerd als cumulatief voldaan is aan vijf criteria. De betrokkene moet daartoe een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel en voldoende zeker, alsmede een rechtstreeks ‘betrokken’ belang hebben.5 Deze criteria worden wel aangeduid als de OPERA-criteria, omdat de eerste letters ervan in een iets andere volgorde het woord ‘opera’ vormen.

De problematiek van afgeleid belang hoort conceptueel thuis bij de eis van rechtstreekse betrokkenheid. In die eis ligt een causaliteitsgedachte besloten, in die zin dat een persoon of entiteit alleen als belanghebbende kan worden gekwalificeerd als er een voldoende oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van de (feitelijke) belangen van betrokkene.6 Anders gezegd: het moet voldoende vaststaan dat als het besluit wordt genomen de gevreesde of gewenste gevolgen voor de belangen van betrokkene zullen ontstaan.7 Van een dergelijke causaliteit is mogelijk geen sprake als de belangen van betrokkene niet direct, maar middellijk - via het belang van een ander - bij een besluit betrokken zijn, casu quo als diens belang afgeleid is van het belang van die ander. De relatie tussen die ander en betrokkene is meestal een contractuele relatie, maar ook anderszins privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen komen in dit verband voor (eigendom, vennootschapsrechtelijk, familierechtelijk).8 In deze conclusie zal ik gemakshalve steeds spreken van ‘contractuele relatie’.

Bij de totstandkoming van de Awb heeft de wetgever nauwelijks richting gegeven aan de toepassing van het leerstuk van afgeleid belang. In de memorie van toelichting op artikel 1:2 Awb wordt volstaan met de opmerking dat met de woorden ‘wiens belang rechtstreeks is betrokken’ in het eerste lid “een zekere begrenzing wordt beoogd”,9 maar wordt aan die begrenzing in relatie tot afgeleid belang geen nadere inhoud gegeven. Wel wordt in de memorie van toelichting met instemming melding gemaakt van een uitspraak van de Afdeling ,10 waarin de werknemers van een stichting niet als belanghebbende werden aangemerkt bij een subsidiebesluit voor de activiteiten van de stichting, hoewel dat besluit invloed kon hebben op hun honorering. De honorering is een “een zaak tussen betrokkene en de stichting”. Deze opmerking is tijdens de verdere parlementaire behandeling niet weersproken, zodat met enige voorzichtigheid kan worden gesteld dat de wetgever in zoverre geen problemen had met de toepassing van afgeleid belang.

De hier vermelde uitspraak biedt een eenvoudig voorbeeld van de leer van afgeleid belang. Op zichzelf hebben de werknemers er belang bij om tegen het subsidiebesluit in beroep te gaan, omdat het besluit van invloed kan zijn op hun honorering. Dit belang vloeit echter voort uit de arbeidsrechtelijke relatie met het stichtingsbestuur en is daarmee afgeleid van het belang van dat bestuur. Daarom voldoet het niet aan de eis van rechtstreekse betrokkenheid. Alleen de stichting en niet de werknemers kan daarom beroep instellen bij de bestuursrechter. In het voorbeeld hebben de werknemers en het direct-belanghebbende stichtingsbestuur parallelle belangen.11 Beide hebben er belang bij dat het subsidiebesluit wordt vernietigd. In dergelijke situaties staat het leerstuk van het afgeleid belang er vaak aan in de weg dat de derde als belanghebbende wordt aangemerkt. Afgeleid belang werd vooral in het verleden, maar wordt soms ook nu nog aangenomen in de situatie dat de belangen van de direct-belanghebbende en derde tegengesteld zijn (contraire belangen). Op beide situaties kom ik in deze conclusie nog uitvoerig terug.

Ten slotte nog een kwestie van terminologische aard. In het vervolg wordt de entiteit die vanwege afgeleid belang mogelijk niet als belanghebbende wordt aangemerkt, hierna steeds aangeduid als ‘derde’. Die entiteit aan wie hij zijn (mogelijk) afgeleid belang ontleent, wordt afwisselend aangeduid als direct-belanghebbende, geadresseerde of als eerstbetrokkene.

In geval van parallelle belangen wordt het leerstuk van afgeleid belang ook wel in verband gebracht met het vereiste van ‘eigen belang’,12 het vereiste dat iemand alleen voor zijn eigen belang kan opkomen en niet voor dat van een ander. Op grond ervan is bijvoorbeeld de zoon geen belanghebbende bij een besluit tot afwijzing van het subsidieverzoek van zijn vader. Bij parallelle belangen is iets dergelijks aan de hand, omdat de derde dan wil opkomen tegen een besluit waarbij primair de belangen van een andere belanghebbende zijn betrokken, en waarvan men zou kunnen zeggen dat het beroep van die derde dus niet zijn ‘eigen belang’ betreft. Hoewel men een dergelijke formulering in de rechtspraak wel tegenkomt, lijkt zij mij conceptueel minder juist, omdat - althans in mijn visie - de vraag naar het ‘eigen belang’ voorafgaat aan die naar de rechtstreekse betrokkenheid van dat belang bij het besluit en het daarop gebaseerde leerstuk van afgeleid belang. Heeft de betrokkene bij het besluit überhaupt geen eigen belang, omdat hij uitsluitend opkomt voor de belangen van een andere, dan komt men aan de vraag of dat belang rechtstreeks dan wel middellijk wordt geraakt niet meer toe.

Wat zich wel kan voordoen is dat een persoon naast een afgeleid belang dat slechts via een contract met de direct-belanghebbende wordt geraakt, daarnaast een ‘eigen belang’ bij een bepaald besluit heeft. Deze situatie kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een horecavergunning voor de benedenverdieping van een pand. De erboven wonende huurders zijn bij de verlening hiervan belanghebbende en de eigenaar-verhuurder heeft via de huurovereenkomst een van hen afgeleid belang. In zoverre zou hij geen belanghebbende zijn. Daarnaast kan hij als eigenaar echter een eigen belang hebben als de toekomstige gebruiksmogelijkheden of de waarde van het pand door die vergunning worden beïnvloed. In die hoedanigheid is hij mogelijk wel belanghebbende. Op dit punt wordt in de conclusie nog uitvoerig ingegaan.

Het zijn van ‘belanghebbende’ is een noodzakelijke voorwaarde om een ontvankelijk beroep te kunnen instellen bij de bestuursrechter, maar geen voldoende voorwaarde. Daarnaast moet betrokkene procesbelang hebben bij een uitspraak in de concrete zaak, in die zin dat hij gebaat moet kunnen zijn bij de toewijzing van zijn vordering in die zaak.13 Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de partij een louter principieel belang heeft bij een uitspraak of als het geschil hangende het beroep is opgelost. Het ontbreken van procesbelang leidt tot niet-ontvankelijkheid van het beroep.

Het leerstuk van procesbelang is van betekenis voor deze conclusie, omdat het door de bestuursrechters wordt toegepast om de gevolgen van het ruime begrip belanghebbende van artikel 1:2, eerste lid, Awb voor wat betreft de toegang tot de rechter te ‘corrigeren’. Ter verduidelijking het volgende. Zoals in punt 5.1 aangegeven, is het om te worden aangemerkt als belanghebbende voldoende dat de belangen van een persoon of entiteit bij een besluit zijn ‘betrokken’, en kan een derde daarom belanghebbende zijn bij de weigering van een vergunning aan een andere persoon, waarmee hij het op zich eens is. Dat is nodig, omdat hij dan in een beroep ingesteld door die andere persoon tegen de weigering zijn belangen als partij in de zin van artikel 8:26 Awb kan verdedigen en omdat hij, als de rechter de weigering vernietigt, als belanghebbende kan optreden in eventuele vervolgprocedures, bezwaar of hoger beroep.

Tegelijkertijd is het duidelijk dat de derde zelf geen enkel zelfstandig belang heeft om tegen die weigering beroep in te stellen of een ontvankelijk beroep te kunnen instellen. Hij is het met de weigering immers eens en kan met die procedure geen gunstiger resultaat bewerkstelligen. Om te voorkomen dat deze persoon toch beroep kan (of moet) instellen tegen een voor hem gunstig besluit, maken de bestuursrechters gebruik van het concept ‘procesbelang’.14 Omdat de derde geen baat heeft bij de toewijzing van een eigen vordering, heeft hij in de zaak geen procesbelang en wordt een door hem ingesteld beroep niet-ontvankelijk verklaard.15 Hij is, als gezegd, echter wel belanghebbende zodat hij in die procedure en in eventueel noodzakelijke vervolgprocedures als partij kan deelnemen. Hoewel het voorgaande wellicht complex klinkt, sluit het systematisch als een bus en is het eindresultaat ook alleszins aanvaardbaar.

Het ontbreken van procesbelang fungeert ook als correctie op het ruime ‘categorale’ belanghebbendebegrip dat de CRvB toepast teneinde een werkgever toegang tot de rechter te kunnen verlenen in zaken over de verlening van een uitkering op grond van onder meer de WAO of Wet WIA aan een werknemer. Deze problematiek wordt nog uitvoerig besproken in punt 6.2.

In Montenegro vorderden Montenegro en diverse buitenlandse zeelieden dat de Staat een voorwaarde van het Besluit Investeringspremie Zeescheepvaart, waarin was bepaald dat zo’n premie alleen zou worden toegekend aan eigenaren van een zeeschip dat zoveel mogelijk met Nederlandse zeelieden zou worden bemand, buiten toepassing zou laten, omdat deze voorwaarde discriminerend was. Het gerechtshof had hun beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat de zeelieden tegen de premiebeslissingen, waarbij die voorwaarde is toegepast, op grond van (toen nog) de Wet Arob als rechtstreekse belanghebbenden beroep zouden kunnen instellen bij de Afdeling rechtspraak van Raad van State. In cassatie vernietigt de Hoge Raad dit oordeel van het hof.

“Wat betreft de nog te nemen beschikkingen staat voor Montenegro c.s. geen beroep op grond van de Wet Arob open, omdat zij niet kunnen worden aangemerkt als personen die door deze beschikkingen rechtstreeks in hun belang zijn getroffen in de zin van art. 7 van die wet.”

Uit het arrest blijkt dat een vordering bij de burgerlijke rechter gericht tegen een algemeen verbindend voorschrift, niet niet-ontvankelijk mag worden verklaard met als argument dat betrokkenen de rechtmatigheid van dat voorschrift exceptief aan de orde kunnen stellen door beroep in te stellen bij de bestuursrechter tegen een daarop gebaseerde beschikkingen als vaststaat dat dat het beroep op de bestuursrechter niet-ontvankelijk is, omdat betrokkenen geen rechtstreeks, want afgeleid, belang hebben bij die beschikkingen. Op zich is dat nog niet zo opzienbarend. Tot welke consequenties van Montenegro kan leiden, blijkt uit het arrest van de Hoge Raad in de zaak Stichting The European Support Foundation-Rijnmond (SFR) uit 2006.17

Aanleiding voor de zaak was de intrekking door het RBA Rotterdam van een aan de GMD verleende subsidie, die door GMD was ‘doorgesluisd’ naar (en werd teruggevorderd van) het werkgelegenheidsproject SFR. GMD en SFR stelden beide beroep in bij het CBb, omdat de intrekking en terugvordering in strijd zou zijn met het vertrouwensbeginsel. Het door SFR ingesteld beroep werd door het CBb niet-ontvankelijk verklaard, omdat het belang van de Stichting was afgeleid van dat van de GMD. Het CBb verklaarde het door de GMD ingestelde beroep ongegrond. Bij de burgerlijke rechter vordert SFR vervolgens een verklaring voor recht dat RBA door het intrekken van de subsidie vanwege schending van het vertrouwensbeginsel onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, alsmede vergoeding van de schade. Deze verklaring werd door het gerechtshof uitgesproken.

In cassatie voert de Staat in de eerste plaats aan dat SFR de geldigheid van het intrekkingsbesluit niet bij de burgerlijke rechter aan de orde kan stellen, nu dat besluit als gevolg van de uitspraak van het CBb formele rechtskracht heeft gekregen. De Hoge Raad oordeelt: “De eisen van een doeltreffende rechtsbescherming van de burger tegen de overheid laten niet toe, ook niet met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken, dat de formele rechtskracht van het desbetreffende besluit evenzeer zou gelden indien de bestuursrechter weliswaar reeds over de rechtmatigheid van het besluit heeft geoordeeld, maar dit is gebeurd in een procedure waaraan de eerdergenoemde partij bij gebrek van het rechtens vereiste belang niet heeft kunnen deelnemen. Het nochtans ten nadele van die partij aannemen van formele rechtskracht van het besluit in een dergelijk geval zou […] tot het niet aanvaardbare gevolg leiden dat de genoemde partij zelf de grondslag van haar vordering noch door de bestuursrechter noch door de burgerlijke rechter zou kunnen laten beoordelen.”

De Staat voert verder aan dat het hof met zijn oordeel dat intrekkingbesluit onrechtmatig is jegens SFR, heeft miskend dat ten opzichte van SFR niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW, omdat zij in de procedure bij het CBb als afgeleid belanghebbende is aangemerkt. Ook dit betoog wordt door de Hoge Raad verworpen. “Bij de beoordeling van de klachten van het onderdeel moet in aanmerking worden genomen dat het subsidiebesluit zich weliswaar richt tot GMD, die de subsidie heeft aangevraagd, maar dat als begunstigde van de subsidie SFR gold, dat de subsidie rechtstreeks is uitbetaald aan SFR, die met de uitvoering van het gesubsidieerde project was belast, dat SFR over de subsidievoorwaarden en de toepassing daarvan rechtstreeks contact heeft onderhouden met [betrokkene 1], de terzake bevoegde functionaris van het betrokken overheidsorgaan (RBA), en dat SFR, naar het hof in cassatie onbestreden heeft vastgesteld, op grond van de mededelingen dienaangaande die [betrokkene 1] haar heeft gedaan en dus door toedoen van RBA, erop heeft mogen vertrouwen dat het niet voldoen aan bepaalde subsidievoorwaarden geen gevolgen voor de subsidieverlening zou hebben. Onder deze omstandigheden is het enkele feit dat de bestuursrechter, zoals blijkt uit de hiervoor in 3.1 (ix) geciteerde uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, het belang van SFR niet als een rechtstreeks belang bij het subsidiebesluit en het daarop betrekking hebbende intrekkingsbesluit heeft beschouwd, omdat GMD niet, zoals de Regeling ESF 1991 mogelijk maakte, SFR als geadresseerde van de subsidie had aangemerkt, onvoldoende om aan te nemen dat het intrekkingsbesluit niet onrechtmatig is jegens SFR.”

Uit de zaak SFR blijkt eerst en vooral dat de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming kan verlenen aan een persoon of entiteit wiens beroep tegen een besluit op grond van afgeleid belang door de bestuursrechter niet als belanghebbende is aangemerkt, zelfs als het besluit door de direct-belanghebbende tevergeefs is bestreden bij de bestuursrechter. Het besluit krijgt geen formele rechtskracht. Tegelijkertijd signaleert de Hoge Raad een nadeel van deze aanvullende rechtsbescherming, namelijk dat de bestuurs- en burgerlijke rechter over hetzelfde besluit tot tegenstrijdige uitspraken kunnen komen. Op dit punt - dat ook wordt aangestipt in het verzoek om conclusie van de president - kom ik hierna nog terug.

Bij de burgerlijke rechter kan niet de vernietiging van dat besluit worden gevorderd, wel een verklaring voor recht dat het besluit onrechtmatig is en schadevergoeding. Daarom geldt, behalve de altijd geldende eis van voldoende belang, ook dat het besluit jegens de persoon of entiteit onrechtmatig moet zijn en dus moet zijn voldaan aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW. Uit de zaak SFR blijkt dat de burgerlijke rechter zelfstandig beoordeelt of aan dit vereiste is voldaan en dat het enkele feit dat de bestuursrechter van oordeel is dat het belang van betrokkene niet rechtstreeks bij het besluit betrokken is, niet betekent dat het besluit niet onrechtmatig jegens betrokkene kan zijn.

De werkgever als categoraal belanghebbende

De werkgever als categoraal belanghebbende dankt zijn ontstaan aan de op 1 januari 1998 in werking getreden Wet Pemba (Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen). Die wet introduceerde de eigen risico dragende werkgever, die in de eerste vijf jaren van de arbeidsongeschiktheid van zijn werknemer zelf de door het Uwv toegekende WAO-uitkering moet betalen. Vanwege deze rechtstreekse financiële gevolgen is deze werkgever belanghebbende bij het WAO-besluit. De omstandigheid dat het verhaal van de uitkering op de werkgever door middel van een afzonderlijk besluit van het Uwv geschiedt, leidt - aldus de CRvB in een uitspraak van 3 maart 2004 - niet tot het oordeel dat de werkgever bij het toekenningsbesluit alleen een afgeleid belang heeft, omdat in het kader van het verhaalsbesluit een rechtens vaststaand toekenningsbesluit als gegeven geldt en een bedrag ter hoogte van de toegekende uitkering op de werkgever wordt verhaald.18

Een vraag die de CRvB vervolgens moest beantwoorden was of ook de niet eigen risico dragende werkgever belanghebbende zou zijn bij de toekenning van een WAO-uitkering aan zijn werknemer. Deze werkgever hoeft de aan de werknemer toegekende WAO-uitkering niet te betalen, maar kan als gevolg ervan wel worden geconfronteerd met de vaststelling van een hogere premie. Zeker is dat niet, omdat zo’n premieverhoging bijvoorbeeld niet aan de orde is als in de relevante periode tegenover de toekenning van een WAO-uitkering aan de ene werknemer de intrekking ervan voor een andere werknemer staat. Het WAO-besluit is hoe dan ook een elementair onderdeel van de besluitvorming leidend tot de premievaststelling ingevolge de WAO. In een uitspraak van 12 februari 2001 oordeelt de CRvB daarom dat ook de niet risicodragende werkgever belanghebbende is bij het WAO-besluit met betrekking tot zijn werknemer:19

“De Raad onderschrijft dit betoog van appellant, uit welk betoog voortvloeit dat niet eigen risico dragende werkgevers moeten worden geacht een voldoende actueel en een concreet belang te hebben bij een besluit als dat wat in casu ter toetsing voorligt. De Raad voegt hier nog aan toe dat dit niet anders is in een situatie als de onderhavige waarin de werkgever geen bezwaren naar voren heeft gebracht die verband houden met de (toekomstige) verschuldigdheid van premies ingevolge de WAO.”

Uit deze overweging blijkt de categorale benadering van de CRvB al enigszins. De werkgever wordt als belanghebbende aangemerkt bij de WAO-uitkering, ook al staat niet vast dat deze uitkering zal leiden tot een premieverhoging en ook al heeft de werkgever geen bezwaren die verband houden met de (toekomstige) verschuldigdheid van premies naar voren gebracht. Die categorale benadering komt duidelijk naar voren in daarop volgende rechtspraak van de CRvB, waarin klip en klaar duidelijk wordt gemaakt dat de hoedanigheid van belanghebbende niet afhankelijk is van de aard van het besluit. Ook in het geval de WAO-uitkering wordt herzien (ten gunste van de werkgever), wordt ingetrokken of wordt geweigerd, is de werkgever belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb.20 Dat geldt zelfs als de uitkering was toegekend vóór 1 januari 1993 en daarom niet werd meegenomen in de premieberekening,21 en voor een werkgever die ‘vrijstelling’ van de Wet Pemba had gekregen.22 Deze categorale benadering is - aldus de CRvB - ingegeven door het “belang van een heldere, eenvoudig toe te passen invulling van het begrip belanghebbende” in de desbetreffende zaken.23

Dat de werkgever (categoraal) belanghebbende is bij de toekenning van een WAO-uitkering aan zijn werknemer betekent echter niet dat zijn beroep zonder meer ontvankelijk is. Zoals in punt 5.4 al aangegeven, moet hij daartoe ook procesbelang hebben. Om ook die horde te kunnen nemen is - aldus de CRvB in een uitspraak van 21 juli 200124 - bepalend of:

(…) “de werkgever met het ingesteld bezwaar of beroep eventueel het door hem gewenste resultaat kan bereiken en aan dat resultaat voor hem feitelijke betekenis niet kan worden ontzegd.”

Aan dit criterium is niet voldaan als de werkgever in rechte opkomt tegen een besluit, waarbij de WAO-uitkering is geweigerd of ingetrokken. In dat geval kan hij met het beroep immers geen gunstiger resultaat bereiken. Dat is natuurlijk ook het geval als vaststaat dat de werkgever geen premiebelang heeft omdat hij behoort tot de categorie van kleine werkgevers voor wie de regeling betreffende gedifferentieerde WAO-premie was afgeschaft.25 Ook in dat geval ontbreekt procesbelang. Hij is echter wel (categoraal) belanghebbende en kan, voor zover van belang, in de procedure wel optreden als belanghebbende partij in de zin van artikel 8:26 Awb.

In de literatuur is de rechtspraak van de CRvB bekritiseerd, omdat de Raad het begrip belanghebbende (categoraal) te sterk zou oprekken.26 Qua benadering past zij echter wel in de, in punt 5.1 en 5.4 geschetste lijn volgens welke het ruime belanghebbendebegrip van artikel 1:2, eerste lid, Awb, waarbij de enkele ‘betrokkenheid’ van het belang bij het besluit voldoende is om te worden aangemerkt als belanghebbende en eveneens wordt gecorrigeerd door het vereiste van procesbelang.

“Uit deze schets van het wettelijke stelsel van inkomensbescherming voor de zieke werknemer blijkt, dat de regels in het BW en de Ziektewet een samenhangend stelsel vormen dat overeenkomstig het beschermingsdoel dwingendrechtelijk is vastgelegd. In dit stelsel is niet de contractsvrijheid van werknemer en werkgever de bron van de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever, maar de wet zelf. De besluiten tot toekenning of weigering van ziekengeld werken overeenkomstig dit wettelijk stelsel rechtstreeks door in de loonbetalingsverplichting van de werkgever. Diens belangen zijn daarom rechtstreeks bij de Ziektewetbesluiten aangaande werknemers betrokken.”

Deze benadering wordt ook gevolgd bij een eigen risico dragende overheidswerkgever in het kader van de WW, omdat uit de WW rechtstreeks voortvloeit dat de kosten van de aan belanghebbende toegekende WW-uitkering op de overheidswerkgever worden verhaald.28

Ten slotte ziet men deze lijn in een uitspraak van de CRvB uit 2008, waarin de gemeente als voormalige overheidswerkgeefster als belanghebbende wordt aangemerkt bij besluiten betreffende de WAO-uitkeringen van haar voormalige werknemers. Dit oordeel hield verband met de omstandigheid dat de gemeente op grond van de rechtspositieregeling deze werknemers wachtgeld was verschuldigd, waarbij ten aanzien van het wachtgeld een koppeling werd gelegd met de datum met ingang waarvan een WAO-uitkering berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80% of meer, wordt vastgesteld op een lager percentage dan 80%. De CRvB oordeelt:29

“In verband met deze - dwingende - koppeling valt niet in te zien dat in deze situatie geen sprake is van een rechtstreeks belang van de gemeente bij de onderhavige besluitvorming van het Uwv ten aanzien van haar voormalige werknemers [naam partij 2] en [naam partij 1]. Voor de goede orde merkt de Raad nog op dat de situatie van de gemeente aldus niet vergelijkbaar is met het geval van degene die naar burgerlijk recht aansprakelijk is voor de arbeidsongeschiktheid dan wel de situatie van de particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekeraar, omdat de verplichtingen in die gevallen niet rechtstreeks wordt beïnvloed door de besluitvorming van het Uwv over de WAO-uitkering”.

Uit deze overweging blijkt dat het voor het aanmerken van de gemeente als belanghebbende bij de WAO-uitkering wel van belang is dat de wachtgeldverplichting, waarbij een koppeling is gelegd met de hoogte van die uitkering, voortvloeit uit een publiekrechtelijke regeling. Vloeit deze verplichting voort uit het burgerlijk recht of uit een particuliere verzekering, dan wordt zij, volgens de CRvB, niet rechtstreeks beïnvloed door de besluitvorming van het Uwv over de WAO-uitkering - maar via de contractuele relatie met de werknemer - en is de werkgever of verzekeraar geen belanghebbende bij de uitkering. Daarmee zijn we aangeland bij het ‘afgeleid belang’.

Afgeleid belang vanwege contractuele relatie

Zoals uit de in punt 6.4 vermelde uitspraak blijkt, acht de CRvB een werkgever of verzekeraar geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb, als zij hun belang ontlenen aan een contractuele relatie met de direct-belanghebbende werknemer, omdat in dat geval sprake is van afgeleid belang. Deze lijn is vaste rechtspraak van de CRvB en wordt, zoals hierna zal blijken niet alleen toegepast op (ex-)werkgever en verzekeraars, maar ook op andere derden. Daarbij valt het op dat de CRvB geen onderscheid maakt tussen derden met een belang dat parallel loop met dat van de direct-belanghebbende, en derden met niet-parallelle of tegenstrijdige belangen. Afgeleid belang bij een contractuele relatie wordt ook aangenomen in de laatstgenoemde situatie.

Dit blijkt al uit in punt 6.4 vermelde uitspraak, waarin de werkgever of verzekeraar die hun belang ontleende aan de contractuele relatie niet als belanghebbende bij het WAO-besluit ten aanzien van de werknemer/verzekerde werden aangemerkt, ook al hadden zij belang bij een lagere WAO-uitkering en de werknemer/verzekerde niet. Deze lijn ziet men ook in een zaak over een op grond van de Wet WIA toegekende loongerelateerde werkhervattingsuitkering gedeeltelijke arbeidsgeschikten (WGA-uitkering), die voor de vennootschap op grond van een overeenkomst met de werknemer gevolgen had voor de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever. De CRvB acht de belangen van de vennootschap vanwege de contractuele relatie niet rechtstreeks bij de WGA-uitkering betrokken.30

“Niettemin uitgaande van het bestaan van een overeenkomst, niet zijnde een arbeidsovereenkomst, is de Raad van oordeel dat het besluit omtrent de eerste arbeidsongeschiktheidsdag wel van invloed is op de loondoorbetalingsverplichting van de vennootschap, maar dat hier geen sprake is van een rechtstreeks maar van een afgeleid belang. Anders dan in de door appellant genoemde (…) uitspraken van de Raad van 24 september 2002 op grond van de ZW [vermeld in punt 6.4, RW] is in dit geval immers de bron van de verplichting van de vennootschap was niet gelegen in het samenstel van bepalingen op grond van de ZW en de regeling van de arbeidsovereenkomst in het BW dan wel in enige andere wettelijke regeling die doorwerkt in de verplichtingen van de vennootschap ten opzichte van betrokkene, maar uitsluitend in een overeenkomst tussen de vennootschap en betrokkene.”

Ook de vraag of een werkgever belanghebbende is bij een aanvraag van zijn werknemer om een uitkering wegens onwerkbaar weer op grond van artikel 18 WW is door de CRvB wegens afgeleid belang ontkennend beantwoord. De CRvB overwoog daartoe als volgt:31

“Noch de omstandigheid dat geen machtigingen om bezwaar te maken konden worden overgelegd noch het feit dat de betrokken werknemers het Uwv hebben gemachtigd de uitkering aan appellant [de werkgever - RW] te betalen, maken dat de werkgever een rechtstreeks belang heeft bij het besluit. […] Het belang van appellant, die de werknemers het loon -naar de Raad aanneemt bij wijze van voorschot - over de niet-gewerkte dagen heeft doorbetaald, bij betaling van de uitkering, berust op de tussen hem en de werknemers gemaakte afspraken en moet als een afgeleid belang worden beschouwd.”

De situatie dat een derde niet als belanghebbende wordt aangemerkt, omdat haar belang niet rechtstreeks, maar via een contractuele relatie met de direct belanghebbende, bij het besluit betrokken is, speelt niet alleen bij werkgevers, maar ook bij andere entiteiten. Een voorbeeld biedt een zaak waarin de B.V. X, waarbij een jobcoach werkzaam was, in (hoger) beroep kwam tegen de weigering door het Uwv om de door een jobcoach ten behoeve van de re-integratie van [B] gedeclareerde uren te vergoeden. De CRvB oordeelt:32

“Tussen partijen staat onbetwist vast dat de gemeente [Y.], de werkgeefster van [B.], namens haar met appellante op 27 juli 1998 een schriftelijke overeenkomst heeft gesloten, waarbij appellante wordt gemachtigd tot het namens [B.] indienen van een aanvraag voor persoonlijke ondersteuning als bedoeld in artikel 31 Wet REA en waarbij wordt overeengekomen dat appellante ingeval van toekenning van de voorziening de persoonlijke ondersteuning zal bieden. Voorts wordt appellante daarbij gemachtigd de vergoeding voor deze persoonlijke ondersteuning rechtstreeks van gedaagde te incasseren.

Uit deze feiten leidt de Raad af, dat er met betrekking tot de in geding zijnde voorziening geen zelfstandige publiekrechtelijke rechtsbetrekking bestaat tussen appellante en gedaagde. De belangen van appellante zijn ingebed in de - als gevolg van de aan [B.] toegekende jobcoachvoorziening - tussen [B.] en gedaagde bestaande rechtsbetrekking en zijn derhalve niet rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit, waarbij gedaagde aan [B.] heeft geweigerd de werkzaamheden die appellante in de periode van 2 december 1998 tot 1 maart 1999 in het kader van haar persoonlijke ondersteuning heeft verricht, te vergoeden. De rechtstreekse betaling door gedaagde aan appellante en de urenverantwoording door appellante aan gedaagde berusten - via de betalingsmachtiging respectievelijk de overeenkomst d.d. 27 juli 1998 - op de rechtsbetrekking tussen [B.] en gedaagde.”

In zijn annotatie onder de uitspraak is Schlössels kritisch over de benadering van de CRvB.33 Volgens hem zou het er niet om moeten gaan of een belang “al dan niet afgeleid is (zwart-wit-benadering)”, maar of “een besluit een bepaald belang afdoende raakt”. Hij bepleit in de belanghebbendejurisprudentie “een genuanceerde benadering”, waarbij “inspiratie kan worden geput uit civielrechtelijke causaliteitsleren, maar zo nodig óók afwijkende publiekrechtelijke maatstaven moeten worden gehanteerd.”

Dezelfde benadering - een entiteit is geen belanghebbende als sprake is van afgeleid belang omdat haar belang alleen via een contractuele relatie wordt geraakt - past de CRvB ook toe in subsidiezaken. Daarom is alleen de geadresseerde van een subsidie belanghebbende en niet de begunstigde waarnaar die de subsidie zal worden doorgesluisd. Dit ziet men onder meer in een uitspraak van de CRvB van 31 oktober 2002.34

In de zaak had een WSW-rechtspersoon beroep ingesteld tegen beslissingen van de minister van SZW, betreffende de toekenning van subsidie aan de gemeente Utrecht ten behoeve van de rechtspersoon. De betreffende rechtspersoon was door de raad van Utrecht met toepassing van artikel 2, derde lid, WAW aangewezen als rechtspersoon ten behoeve van de uitvoering van de wet. Voorts hadden de rechtspersoon en de gemeente overeenkomsten gesloten die erop neerkwamen dat de gemeente het door het Rijk vastgestelde budget in zijn geheel ter beschikking van appellant stelde. De CRvB oordeelt:

“De Raad is verder van oordeel dat appellante door het sluiten van overeenkomsten […] niet - buiten het stelsel van de WSW om - kan bewerkstelligen dat haar belang rechtstreeks bij een besluit omtrent de verlening van de subsidie is betrokken. Die overeenkomsten binden alleen partijen en kunnen niet toe- of afdoen aan de in de WSW aan de gemeente of het gemeentebestuur toegekende rechten of opgelegde verplichtingen. Veeleer is het belang van appellante door middel van de overeenkomsten, afgeleid van het uit de WSW voortvloeiende belang van (het bestuur van) de gemeente. Zulk een afgeleid belang is geen rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.”

In zijn annotatie onder de uitspraak is Bröring tamelijk kritisch.35 Hij stelt vast dat de tussen de Gemeente Utrecht en de WSW-rechtspersoon gesloten overeenkomsten erop neerkomt dat de gemeente het door het Rijk vastgestelde budget in zijn geheel ter beschikking stelt van appellante en dat er in de verhouding tussen gemeente en WSW-rechtspersoon geen speelruimte meer resteert. Daardoor is de facto sprake van een direct causaal verband tussen de subsidiebesluiten en het belang van de WSW-rechtspersoon. Door in plaats van op deze causale relatie de nadruk te leggen op de rechtspositie ten opzichte van andere rechtssubjecten, wordt volgens hem afbreuk gedaan aan de rechtsbeschermingsmogelijkheden van de WSW-rechtspersoon. Volgens hem zou het gegeven dat de gemeente slechts als doorgeefluik fungeert meer gewicht in de schaal mogen leggen.

Afgeleid belang vanwege een contractuele rechtsbetrekking staat tenslotte in de weg aan het aanmerken als belanghebbende van een apotheker, die de door de behandelend specialist voorgeschreven medicatie had verstrekt aan een patiënte, toen hij opkwam tegen de weigering van de Onderlinge Waarborgmaatschappij OZ zorgverzekeringen om het medicijn te vergoeden. De CRvB overwoog: 36

“De Raad beantwoordt de vraag of appellante 2 als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt ontkennend. Hij heeft daartoe overwogen dat de door appellante 2 gestelde belangen zijn ingebed in de tussen appellante 2 en appellante 1 bestaande rechtsbetrekking en dat deze belangen derhalve niet rechtstreeks betrokken zijn bij het bestreden besluit. Het gegeven dat tussen appellante 2 en gedaagde een in de Ziekenfondswet geregelde medewerkersovereenkomst is gesloten maakt dit niet anders. Ook daarvoor geldt dat het belang van appellante 2 niet rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit.”

Uit de hiervoor genoemde uitspraken blijkt klip en klaar dat de CRvB afgeleid belang, en dus geen belanghebbendheid in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb, aanneemt als een betrokkene zijn belang ontleent aan een contractuele relatie met de direct-belanghebbende. Op dit punt is de CRvB helder, maar streng.

Afgeleid belang vanwege familierelatie

“Bij besluit van 31 augustus 1999 heeft gedaagde [Uwv - RW] de bezwaren tegen drie ten aanzien van haar echtgenoot op grond van de AAW en de WAO genomen besluiten d.d. [datum - RW] niet ontvankelijk verklaard. […]

De Raad is met de rechtbank van oordeel dat het besluit van 31 augustus 1999rechtens juist is. Anders dan namens appellante is bepleit kan zij niet in haar bezwaren worden ontvangen nu zij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de ten aanzien van haar echtgenoot genomen besluiten kan worden beschouwd. Appellante heeft immers geen rechtstreeks belang bij de ten aanzien van haar echtgenoot genomen besluiten ingevolgde de AAW en WAO, nu een uit de huwelijksrelatie voortvloeiend belang van appellante slechts een afgeleid belang vormt”.

Dezelfde benadering ziet men bijvoorbeeld bij een zoon die opkomt tegen de (te lage) aan zijn moeder toegekende bijstandsuitkering en in veel andere zaken.38

Bevindingen

De overigens beperkte rechtspraak van de CRvB inzake afgeleid belang is strikt. Een derde belanghebbende werkgever, apotheker of subsidiebegunstigde wordt wegens afgeleid belang niet als belanghebbende aangemerkt als hij zijn belang via een contractuele relatie ontleent aan dat van de direct-belanghebbende. Deze lijn wordt ook toegepast als de belangen van de derde tegengesteld zijn aan die van de direct-belanghebbende. Nuanceringen op deze benadering, zoals die bestaan in de rechtspraak van de ABRvS en het CBb, zijn in de rechtspraak van de CRvB niet aangetroffen. Verder kan afgeleid belang in de weg staan aan de ontvankelijkheid van familieleden die opkomen voor het belang van een uitkeringsgerechtigde verwante.

De consequenties van de strikte afgeleid belang-benadering worden door de CRvB in belangrijke mate genuanceerd, omdat hij de werkgever in WAO- en Wet WIA-zaken als categoraal belanghebbende aanmerkt bij het beroep over de uitkering aan zijn werknemer. Dit ziet men ook bij andere uitkeringen als de hoogte ervan op grond van een publiekrechtelijke regeling bepalend is voor de financiële verplichtingen van de werkgever ten opzichte van de uitkeringsrechtigde. Voor zover de belanghebbende werkgever met zijn beroep geen gunstiger resultaat kan bereiken, omdat de uitkering bijvoorbeeld is ingetrokken of geweigerd, is zijn beroep niet-ontvankelijk, omdat het procesbelang ontbreekt.

Inleiding

Voordat ik toekom aan de bespreking van de afgeleid belang-rechtspraak van de Afdeling, past de volgende opmerking. In het verleden ging de Afdeling ervan uit dat derden met een tegengesteld belang geen belanghebbende konden zijn bij een besluit waarbij het bestuursorgaan negatief had beslist op een aanvraag om een vergunning van een direct-belanghebbende. Bij dat besluit was alleen die laatste belanghebbende.40

Sinds medio jaren nul acht de Afdeling deze derden, als zij ook voor het overige voldoen aan de in punt 5.2 vermelde OPERA-criteria, wel belanghebbende. Dit blijkt uit een uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2006, waarin zij expliciet omgaat.41

“De Afdeling heeft eerder geoordeeld, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 juli 2005 in zaak no. 200410416/1, dat bij een besluit om een vrijstelling of bouwvergunning te weigeren slechts het belang van de aanvrager rechtstreeks is betrokken. Met het oog op de positie in de procedure van derden die een aan de aanvrager tegengesteld belang hebben, ziet de Afdeling echter - met verwijzing naar haar uitspraak van 22 december 2004 in zaak no. 200403113/1 (AB 2005, 97) - aanleiding anders te oordelen. De Afdeling is van oordeel dat ook derden die kenbaar hebben gemaakt dat zij zich verzetten tegen een besluit tot verlening van een bouwvergunning, in bezwaar- en beroepsprocedures die betrekking hebben op een besluit dat strekt tot weigering van een vrijstelling of bouwvergunning, als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt indien aan de vereisten van deze bepaling wordt voldaan. Dit neemt niet weg dat die derden in de regel geen rechtens te beschermen belang hebben bij herroeping van een dergelijk weigeringsbesluit en dus daartegen niet zelf kunnen opkomen. [verzoeker rechtbank] en anderen zijn, als eigenaren van vakantievilla's in het villapark waar het bouwplan betrekking op heeft, als belanghebbenden te beschouwen in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.”

Zoals in punt 5.1 aangegeven is deze rechtspraak mijns inziens correct, omdat het tegengestelde belang van betrokkene wel degelijk bij het voor aanvrager negatieve besluit ‘betrokken’ is en zij aldus in de beroepszaak als partij in de zin van artikel 8:26, eerste lid, Awb, kunnen optreden. Zij kunnen tegen het besluit echter in de regel niet zelf beroep instellen, omdat zij daarbij - zoals de Afdeling het stelt in de hiervoor geciteerde overweging - geen ‘rechtens beschermd belang’, casu quo geen procesbelang hebben (zie punt 5.4). Zij kunnen door het beroep immers geen gunstiger resultaat bereiken. Hoe dan ook, dit soort zaken speelt in het kader van afgeleid belang geen rol meer.

Afgeleid belang vanwege contractuele relatie bij parallelle of soortgelijke belangen

In een groot aantal uitspraken van de Afdeling is een derde geen belanghebbende bij een besluit als hij zijn belang via een contractuele relatie ontleent aan dat van de geadresseerde direct-belanghebbende en zijn belang parallel loopt met dat van die direct-belanghebbende. Hierna vermeld ik diverse zaken, waarbij ik uiteraard niet uitputtend ben.

Een bekend voorbeeld biedt de zaak Haegens Bouw.42 In die zaak had Haegens Bouw (een aannemer) beroep ingesteld tegen de intrekking door de minister van de subsidie die was verleend aan de kopers van de door het bedrijf gebouwde woningen. Het belang van het bedrijf was erin gelegen dat in de koop/aannemingsovereenkomst tussen het bedrijf en de kopers was bepaald dat hij zich garant stelde voor de subsidie. Volgens de Afdeling gaat het daarbij echter om een van het belang van die kopers afgeleid belang. Zij oordeelt:

“Ingevolge artikel 3 Beschikking geldelijke steun 1984 […] kan ten behoeve van het verkrijgen in eigendom van een door de begunstigde te bewonen woning, een jaarlijkse bijdrage, als bedoeld in het Besluit geldelijke steun volkshuisvesting, worden verstrekt. In artikel 4 van de beschikking is bepaald dat de bijdrage wordt verstrekt aan de eigenaar.

Gebleken is dat appellante ten tijde van de indiening van de aanvraag om een jaarlijkse bijdrage noch ten tijde van de toekenning daarvan eigenares was van de desbetreffende woningen en ook nadien niet de eigendom van deze woningen heeft verworven. De besluiten van 27 augustus 1993 strekten niet tot intrekking van een aan haar toegekende bijdrage.

In de onderscheiden koop/aannemingsovereenkomsten die appellante met de betrokkenen heeft gesloten is weliswaar in artikel 6 derde lid bepaald dat ‘De ondernemer garandeert dat de verkrijger op basis van de door hem verstrekte gegevens in aanmerking komt voor de subsidie, volgens een door partijen aan deze akte gehechte en gewaarmerkte berekening’, doch de uit een zodanige bepaling voortvloeiende gebondenheid is, zoals de Afdeling rechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen, niet een rechtstreeks belang gelegen, als bedoeld in artikel 7 eerste lid Wet Arob.”

Verheij heeft kritiek op de uitspraak, omdat naar zijn opvatting als gevolg van de afgesproken overgang van het risico bij de intrekking van de subsidie naar de aannemer, “ook het belang en de actie ter bescherming daarvan overgaan”.43 Nu de Afdeling daar niet aan wil, ziet hij overigens wel een andere oplossing, namelijk dat de eigenaar zich contractueel verbindt “om de aannemer zo nodig te machtigen tot het namens de eigenaar instellen van bezwaar of beroep”.

Ook in de uitspraak van de Afdeling in Boerderij ’t Lindeke loopt appellant, die zijn belang via een contract ontleent aan dat van de geadresseerde, aan tegen afgeleid belang.44 In die zaak had de voormalige eigenaar van de boerderij beroep ingesteld tegen de weigering door burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom om op aanvraag van de huidige eigenaar een sloopvergunning te verlenen. Het belang van de voormalige eigenaar was gelegen in de omstandigheid dat bij de verkoop was overeengekomen dat, als drie jaar na de levering een sloopvergunning zou worden verleend, de koper of diens rechtsopvolger aan de voormalige eigenaar/appellant 200.000 gulden zou moeten voldoen als aanvulling op de koopsom. Over de ontvankelijkheid van de voormalige eigenaar oordeelt de Afdeling kort en goed als volgt:

“De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat appellant ten tijde van het nemen van de beslissing op het bezwaarschrift geen belanghebbende was, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De weigering de gevraagde vergunning te verlenen had voor hem immers slechts gevolg in verband met zijn privaatrechtelijke rechtsverhouding met de kopers van het perceel, zodat zijn belang daarbij niet rechtstreeks was betrokken.”

Deze uitspraak is door Schlössels bekritiseerd,45 omdat de voormalige eigenaar een evident vermogensrechtelijke belang had bij de vergunningverlening. Die verlening zou hem immers 200.000 gulden hebben opgeleverd. Daarom zou deze persoon een voldoende rechtstreeks belang bij die verlening hebben.

Ondanks deze kritiek is de benadering in Haegens Bouw en Boerderij ’t Lindeke ook nu nog geldend recht. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017 in de zaak Taxateur Soest.46 In de zaak was de taxateur in beroep gekomen tegen de door het college van B en W Soest aan de bewoner van een pand opgelegde last onder dwangsom, waarbij de laatste was bevolen alle voorzieningen te verwijderen die het pand geschikt maakte voor bewoning. Het belang van de taxateur was erin gelegen dat hij door geadresseerde van de last aansprakelijk was gesteld voor de schade die deze had geleden, doordat de taxateur de waarde van het pand destijds te hoog had getaxeerd op basis van informatie van de gemeente dat het pand een woonbestemming zou hebben. In de beroepsprocedure wilde de taxateur een oordeel uitlokken over de (on)juistheid van deze informatie, waarop de gemeente gelet op de last onder dwangsom uitdrukkelijk is teruggekomen. Daarom zou hij een (eigen) rechtstreeks belang hebben dat niet van de geadresseerde was afgeleid. De Afdeling oordeelt als volgt:

“Het door [appellant] gestelde financiële belang is niet rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken. Dat belang wordt op zichzelf immers niet aangetast door de bij dat besluit opgelegde last. Dat belang is slechts terug te voeren op de civielrechtelijke verhouding met [partij] en staat in een te ver verwijderd verband met dat besluit. […].

De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het belang van [appellant] rechtstreeks is betrokken bij het primaire besluit. [appellant] heeft slechts een afgeleid belang bij dat besluit.”

In haar annotatie in de Gemeentestem onder de uitspraak,47 waarnaar het conclusieverzoek van de president verwijst, stelt Rog dat “ingeval de handelwijze van de derde aanleiding vormt voor het nadelige bestreden besluit, ingevolge een causale redelijkheidstoets een uitzondering zou moeten worden gemaakt op de regel dat een derde geen zelfstandig eigen belang heeft”. Evenals in Boerderij ’t Lindeke is er volgens haar een “condicio sine qua non verband” tussen het besluit en de financiële belangen van de derde. In Boerderij ’t Lindeke betreft dat belang de betalingsverplichting aan de voormalig eigenaar, in Taxateur Soest de aansprakelijkheidsstelling. Bovendien vormt “de handelwijze” van de voormalig eigenaar, casu quo de taxateur “aanleiding voor het bestreden besluit”. Onder die omstandigheden, “waarbij sprake is van een duidelijk, eigen belang”, moet de derde gelegenheid krijgen om vragen aan de orde te stellen als: Is bij de beslissing uitgegaan van de juiste feiten en zijn de voorschriften op de juiste wijze uitgelegd? “Zo had de taxateur in rechte de vraag kunnen stellen: ‘waarom komt het college uitdrukkelijk terug van de eerder door hem afgegeven informatie op basis waarvan ik een taxatierapport heb opgesteld?”

“Appellante heeft vóór de inwerkingtreding met ingang van 17 juli 1998 van de gewijzigde Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), overeenkomsten gesloten met onder anderen U, W en de erven Y tot koop van bij hen in eigendom zijnde percelen. Het na bezwaar gehandhaafde besluit heeft, gelet op artikel 10, eerste lid, samen met artikel 1, aanhef en onder a en b, van de Wvg voor de eigenaren/rechthebbenden van de daarbij aangewezen percelen tot gevolg dat zij worden beperkt in de mogelijkheid van vervreemding van hun percelen. Het belang van appellante, die als potentiële koper haar aankoopmogelijkheden geringer ziet worden, is een hiervan afgeleid belang. Nu voorts, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, in dit geval geen sprake is van overeenkomsten die zijn geregistreerd op een in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d of e, van de Wvg, voorgeschreven wijze, dient te worden geoordeeld dat in dit geval het belang van appellante niet rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, zodat zij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.”

Hetzelfde lot - geen belanghebbende want uitsluitend een, via een contractuele relatie, afgeleid belang - trof de leverancier van LPG-autogas in zijn beroep tegen de intrekking van de vergunning van een LPG-tankstation waaraan hij gas leverde (Drievorm Autogas),49 de projectontwikkelaar, die van plan was op het terrein van een ander woningbouw te ontwikkelen, en in beroep kwam tegen een aan een derde verleende milieuvergunning die voor zijn plannen ongunstig was (projectontwikkelaar),50 de huurder, die in een pand kamers onderverhuurde, en opkwam tegen de intrekking van een aan de eigenaar verleende gebruiksvergunning (Eurostart),51 de eigenaar van een pand die opkwam tegen de aan de huurder opgelegde last onder dwangsom (Jumbo),52 en de gebruiker van een spoorwegemplacement die beroep instelde tegen de aan de exploitant verleende milieurevisievergunning, die zodanig strenge eisen bevatte dat de gebruiker ernstig werd belemmerd in het gebruik (Arriva).53 In vergelijkbare bewoordingen oordeelde de Afdeling als volgt:

Drievorm Autogas

“Appellante ‘Drievorm Autogas B.V.’ is de leverancier van autogas voor de inrichting. De Afdeling concludeert dat, hoewel het belang van ‘Drievorm Autogas B.V.’ door het bestreden besluit kan worden geraakt, het besluit slechts gevolgen met zich brengt via de contractuele verhouding tussen ‘Drievorm Autogas B.V.’ en de inrichtinghoudster. Aldus heeft ‘Drievorm Autogas B.V.’ een afgeleid belang en is haar belang niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling kan ‘Drievorm Autogas B.V.’ ten aanzien van het bestreden besluit dan ook niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.”

Projectontwikkelaar

“[de projectontwikkelaar, appellante b] is van plan om op de schuin tegenover de inrichting gelegen percelen, waarvan [appellante a] eigenaar is, woningbouw te ontwikkelen. Hoewel het belang van [appellante b] door het bestreden besluit kan worden geraakt, brengt dit besluit slechts gevolgen met zich via een contractuele verhouding tussen [appellante b] en [appellante a]. Aldus heeft [appellante b] een afgeleid belang en is haar belang niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken, zodat [appellante b] ten aanzien van het bestreden besluit niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.”

Eurostart

“Bij besluit van 5 november 2001 is aan Bewi Vastgoed als eigenaar van het pand een gebruiksvergunning verleend om het pand in gebruik te hebben als hotel. Bij besluit van 20 maart 2008 is deze gebruiksvergunning ingetrokken. Bewi Vastgoed heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend, terwijl Euro Start, die als huurder het pand kamersgewijs in onderverhuur aanbiedt aan haar Poolse werknemers, hiertegen bezwaar heeft gemaakt. Het door Euro Start gestelde belang bij het besluit van 20 maart 2008 vloeit voort uit de contractuele relatie die zij als huurder van het pand heeft met Bewi als eigenaar daarvan en is derhalve een afgeleid belang dat niet rechtstreeks bij het besluit is betrokken.”

Jumbo

“Het hoger beroep van [appellante] is uitsluitend gericht tegen het oordeel van rechtbank dat het college haar terecht niet heeft aangemerkt als belanghebbende bij het besluit van 31 maart 2008 voor zover daarbij is gelast het gebruik van het pand als supermarkt te staken en gestaakt te houden. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellante] dat zij ook in zoverre als belanghebbende bij dat besluit moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de last niet is gericht aan [appellante]. Anders dan een besluit tot toepassing van bestuursdwang, betreft de last onder dwangsom alleen de vermeende overtreder. Omdat alleen de overtreder een dwangsom kan verbeuren, is in beginsel slechts hij aan te merken als belanghebbende bij de last als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Voor zover [appellante] naar zij stelt in haar belang zou zijn geraakt doordat zij schade zou hebben geleden, is dat geen belang dat rechtstreeks bij de aan Jumbo gerichte lastgeving is betrokken, aangezien dit belang slechts berust op een contractuele relatie tussen [appellante] en Jumbo.”

Arriva

“Arriva is gebruikster van het door ProRail geëxploiteerde in Leeuwarden gelegen spoorwegemplacement. Hoewel het belang van Arriva door het bestreden besluit kan worden geraakt, komen de gevolgen van dit besluit voor Arriva eerst via een contractuele verhouding tussen haar en ProRail tot stand. Aldus heeft Arriva een afgeleid belang en is haar belang niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken, zodat Arriva ten aanzien van het bestreden besluit niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan worden aangemerkt.”

De Waard en De Waard &Wenders hebben bij de laatste uitspraak vraagtekens gezet, omdat de in de bestreden milieuvergunning opgenomen voorschriften uitsluitend betrekking hadden op de treinstellen van Arriva, na onderzoek van de juist door die treinstellen veroorzaakt geluidoverlast.54 Materieel was daarom niet Prorail, maar Arriva de geadresseerde van het besluit, en was Arriva de meest gerede partij om het besluit in rechte te bestrijden. De technische discussie ter zitting van de Afdeling ging ook alleen over die treinstellen. In de zaak had ook Pro Rail beroep ingesteld tegen het besluit. Maar, zo stellen De Waard en Wenders, zou Arriva geen zelfstandige aanspraak moeten kunnen maken op rechtsbescherming? En, als de bestuursrechter die vraag ontkennend beantwoordt, zou Arriva zich dan niet hebben kunnen wenden tot de burgerlijke rechter? Op deze kwesties kom ik in paragraaf 8 terug.

In de hiervoor vermelde rechtspraak lijkt de Afdeling steeds van oordeel dat de belangen van de derde in kwestie parallel lopen met die van de geadresseerde, in die zin dat beide met een (eventueel) ingesteld beroep hetzelfde resultaat (zouden) nastreven. De frase ‘parallelle belangen’ wordt door de Afdeling echter niet uitdrukkelijk gebezigd.

In sommige uitspraken doet de Afdeling dat wel, vermoedelijk omdat in die zaken de parallelliteit van de belangen van de derde en geadresseerde is geproblematiseerd. Een voorbeeld biedt de zaak Vliegkamp Valkenburg,55 waarin de Woonstichting KBV Katwijk, die als huurder gronden en opstallen van het vliegkamp onderverhuurde aan derden, in beroep kwam tegen aan de Staat (eigenaar) verleende beperkte vrijstelling voor het gebruik van het vliegkamp. De Afdeling oordeelde:

“De omstandigheid dat de Staat niet in rechte tegen de verleende vrijstelling is opgekomen, brengt, anders dan KBV betoogt, niet mee dat zij een aan de Staat tegengesteld belang heeft bij het besluit van 25 september 2007. Dat KBV, zoals zij ter zitting heeft toegelicht, het ontwikkelrisico van het gebruik van de desbetreffende gronden en opstallen draagt, biedt evenmin grond voor dit oordeel. Zowel KBV als de Staat zijn gebaat bij een ruimere vrijstelling teneinde meer ontwikkelingen mogelijk te maken ten behoeve van een goede exploitatie van het vliegkamp. Het door de Staat bij brief van 25 januari 2007 ingediende verzoek om tijdelijke vrijstelling te verlenen had ook een ruimere strekking dan de verleende vrijstelling en zag mede op horecadoeleinden en detailhandel. Gelet op deze omstandigheden heeft KBV als huurster slechts een afgeleid, aan de Staat parallel belang. Reeds daarom heeft de rechtbank terecht overwogen dat KBV geen belang heeft bij een oordeel omtrent de rechtmatigheid van het besluit van 25 september 2007.”

Een tweede zaak waarin de frase ‘parallelle belangen’ wordt gehanteerd, biedt de recente zaak DUBO.56 In de zaak kwam de Vereniging van Eigenaren (VvE) van een appartementencomplex op tegen de afwijzing door het college van GS Noord-Brabant van haar verzoek om handhavend op te treden tegen DUBO, de exploitant van een warmte-koudeopslag (WKO) installatie in complex. Het verzoek was gebaseerd op de vermeende overtreding door DUBO van de aan de watervergunning verbonden voorschriften, die de oorzaak zou zijn van een te hoog warmtegebruik in het complex en een te hoge energierekening voor de bewoners. De Afdeling oordeelt als volgt:

“DUBO is exploitant van de WKO-installatie. In die hoedanigheid moet zij voldoen aan de in voorschrift 8 opgenomen eis ten aanzien van de energiebalans. DUBO is tevens energieleverancier. In die hoedanigheid heeft zij contractuele verplichtingen jegens de bewoners van de appartementen in Klooster Baptist. […] De VvE komt in deze procedure op voor het gemeenschappelijk belang van de leden als energie-afnemers. Dat belang berust op de contractuele verhouding tot de energieleverancier, DUBO. Het al dan niet handhavend optreden tegen overtreding van vergunningvoorschrift 8 heeft voor hen hooguit gevolgen via die contractuele verhouding.

Niet in geschil is dat een koude overschot van invloed kan zijn op het rendement van de warmtepomp van de WKO-installatie. DUBO, als exploitant van de WKO-installatie, heeft belang bij een goed werkende installatie en een hoog rendement van de warmtepomp. Zou een koude overschot leiden tot een lager rendement van de warmtepomp en daarmee tot een hoger warmteverbruik, verschillen in warmteverbruik, hogere energierekeningen of minder warmtecomfort, zoals de VvE stelt, dan betekent dit dat een goede warmte-koudebalans in het belang is van zowel DUBO als de VvE. Het belang van de VvE loopt daarmee parallel aan dat van DUBO, zodat zij geen eigen, maar een van DUBO afgeleid belang heeft bij een zo gering mogelijke afwijking van de energiebalans en dus bij naleving van voorschrift 8.”

Het oordeel van de Afdeling dat het belang van de VvE - dat op zich inderdaad via de contractuele relatie met DUBO verloopt - parallel loopt aan dat van DUBO doet nogal ‘gewrongen’ aan, nu de VvE juist wenst dat het college van GS handhavend tegen DUBO optreedt. In abstracto is het wellicht juist dat zowel DUBO als de VvE belang hebben bij een goede warmte-koude balans. Dat neemt niet weg dat de VvE handhavend optreden tegen DUBO wenst, omdat DUO door overtreding van de vergunningsvoorschriften die balans onvoldoende zou bereiken, terwijl DUBO geen belang heeft bij handhavend optreden. Dat roept de vraag op wanneer de Afdeling de belangen van dergelijke partijen wel tegenstrijdig acht. Die vraag komt vanaf punt 6.13 aan de orde.

Voordat ik daaraan toekom, wijs ik er ten slotte nog op dat de Afdeling in sommige uitspraken niet spreekt van parallelle belangen, maar van belangen die ‘soortgelijk’ zijn. Zij doet dit bijvoorbeeld in haar uitspraak van 21 januari 2015 in de zaak Stadsdeel Centrum.57

De zaak betrof een omgevingsvergunning voor de wijziging van de begane grond van een bepaald perceel. In eerste aanleg had de rechtbank [appellant sub 2D] niet als partij, als bedoeld in artikel 8:26 Awb toegelaten, omdat zij geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb zou zijn. In hoger beroep is de Afdeling het met de rechtbank eens. Zij oordeelt.

“De rechtbank heeft [appellant sub 2D] terecht niet als partij als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb tot het geding toegelaten. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 in zaak nr.201206869/1/R2 heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant sub 2D] via een contractuele verhouding - die in dit geval voortvloeit uit de huurovereenkomst met [appellant sub 2C] - kan worden getroffen in een belang dat soortgelijk is aan dat van de eigenaar van het pand. [appellant sub 2D] heeft derhalve slechts een afgeleid belang en haar belang is niet rechtstreeks betrokken bij het besluit van 8 maart 2013.”

Of de frase ‘soortgelijke belangen’ synoniem is aan parallelle belangen, dan wel dat deze frase een iets andere betekenis heeft, weet ik niet. Ik kom op deze kwestie kort terug als ik eerst de negatieve variant van beleid, ‘niet soortgelijke’ of ‘tegenstrijdige’ belangen heb besproken.

Tegengestelde of niet-soortgelijke belangen en dus geen afgeleid belang

In een rechtspraak waarvan die wellicht al wordt aangekondigd in 2000, maar die sinds 2006 een meer structureel en principieel karakter heeft gekregen, neemt de Afdeling geen afgeleid belang aan, als het belang van de derde tegengesteld is, dan wel niet soortgelijk is als dat van de geadresseerde direct-belanghebbende.

Die aankondiging ziet men in een uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2000.58 De zaak betrof het beroep van advocaat X tegen de weigering van de toevoeging van een cliënt die kort na het bestreden besluit op bezwaar was overleden. De rechtbank had het beroep ontvankelijk geacht. De Afdeling oordeelt anders:

“Anders dan in het geval waarin de Afdeling op 4 november 1997, ECLI:NL:RVS:1997:ZF2985, uitspraak heeft gedaan, is hier geen sprake van tegengestelde belangen van rechtzoekende en rechtshulpverlener, zodat het belang van X niet om die reden rechtstreeks betrokken is bij de weigering van de toevoeging. Het overlijden van Y en het ontbreken van erfgenamen die de procedure kunnen voortzetten, leidt voorts niet tot het oordeel dat het belang van X daarbij toch rechtstreeks betrokken is.”

In de uitspraak van 4 november 1997, waarnaar de Afdeling verwijst, was de Afdeling van oordeel dat de advocaat geen afgeleid, maar een rechtstreeks betrokken belang had bij een besluit tot intrekking van een toevoeging, omdat hij een financieel belang had dat afweek van dat van de rechtszoekende, maar hanteerde de Afdeling nog niet de term ‘tegengesteld belang’. In de uitspraak van 9 maart 2000 doet zij dat wel. Daaruit kon al voorzichtig de conclusie worden getrokken dat in geval van tegengestelde belangen niet sprake is van afgeleid belang.

Een principiële stap in die richting neemt de Afdeling in de zaak Amicon uit 2006.59 In die zaak waren diverse huisartsen in beroep gekomen tegen een besluit van het College toezicht zorgverzekeringen om Amicon (in de uitspraak: het ziekenfonds) ontheffing te verlenen van de verplichting overeenkomsten te sluiten ter zake van huisartsenzorg. Het College had deze vraag ontkennend beantwoord, omdat het belang van de huisartsen uitsluitend zou voortvloeien uit de tussen hen en Amicon bestaande privaatrechtelijke relatie. De Afdeling oordeelt anders:

“De Afdeling is van oordeel dat geen sprake is van een afgeleid belang wanneer het belang van een appellant tegengesteld is aan dat van de partij waaraan het besluit is gericht. In de onderhavige zaak is deze situatie aan de orde, nu de kans dat het ziekenfonds alsnog met appellanten tot een overeenkomst voor het jaar 2004 zal komen met voor de huisartsen gunstiger voorwaarden dan thans worden gehanteerd, aanmerkelijk is verkleind door de verleende ontheffing. Aldus worden appellanten rechtstreeks in hun zakelijke en financiële belangen geraakt. Zij hebben dan ook een eigen, niet parallel met dat van het ziekenfonds lopend, rechtstreeks belang bij het ontheffingsbesluit, zodat zij als belanghebbenden moeten worden aangemerkt. Verweerder heeft het bezwaarschrift dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.”

Ook in een uitspraak van 2 juli 2008,60 acht de Afdeling geen sprake van afgeleid belang, omdat de belang van de betrokken advocaat bij een besluit van de Raad voor de Rechtsbijstand inzake een toevoeging tegengesteld is aan dat van de aanvrager van de toevoeging. De Afdeling overweegt:

“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 februari 2001 in zaak nr. 200002194/1) betreft het belang, waarvoor een toevoeging wordt verleend, in beginsel slechts degene, aan wie wordt toegevoegd, en niet het belang van de rechtshulpverlener. De rechtshulpverlener heeft hooguit een daarvan afgeleid, indirect belang, behoudens gevallen waarin sprake is van tegengestelde belangen van de rechtzoekende en de rechtshulpverlener.

De door [naam] aangevraagde toevoeging is mede door rechtshulpverlener [appellante] ondertekend. Bij besluit van 26 september 2006 heeft de raad de gevraagde toevoeging verleend. [appellante] betoogt met juistheid dat artikel 24, vierde lid, van de Wet op de rechtsbijstand haar verplicht, zolang de toevoeging niet is gewijzigd of ingetrokken, de nodige rechtsbijstand te verlenen. De aanvankelijke afwijzing van de toevoeging bracht mee dat [appellante] haar cliënt het uurtarief in rekening kon brengen, maar ook dat er op grond van de Wet op de rechtsbijstand geen plicht was de nodige rechtsbijstand te verlenen. Het door [appellante] gestelde belang om het volledige uurtarief in rekening te brengen vloeit in dit geval voort uit het feit dat [appellante] in de periode die ligt tussen de eerdere afwijzing van de aanvraag en de toekenning daarvan inmiddels werkzaamheden heeft verricht, die nu slechts gedeeltelijk voor vergoeding in aanmerking komen. Dat belang is tegengesteld aan het belang van haar cliënt bij het herziene besluit tot toevoeging. [appellante] is daarmee in dit geval belanghebbende.”

Tegengesteld en dus geen afgeleid belang wordt ook aangenomen in een uitspraak van de Afdeling van 28 september 2011,61 waarin Flevoland Invest in het hoger beroep inzake de aan dat bedrijf geweigerde vrijstelling en bouwvergunning voor de uitbreiding van haar supermarkt, had betoogd dat de rechtbank een concurrerende supermarkt ten onrechte als belanghebbende partij in de zin van artikel 8:26 Awb had aangemerkt. De Afdeling bevestigt het oordeel van de rechtbank.

“[belanghebbende] exploiteert een supermarkt in de nabije omgeving van de door Flevoland Invest B.V. reeds gerealiseerde en te verbouwen supermarkt. De Afdeling deelt het standpunt van de rechtbank dat [belanghebbende] belanghebbende is bij het besluit van het college te weigeren aan Flevoland Invest B.V. vrijstelling en bouwvergunning te verlenen. Het belang van [belanghebbende], die een concurrerende supermarkt exploiteert, is tegengesteld aan dat van Flevoland Invest B.V. Immers, de in bezwaar gehandhaafde weigering om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen, strookt met haar wens. Het door Flevoland Invest B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep kon ertoe leiden dat het in bezwaar gehandhaafde weigeringsbesluit zou worden vernietigd, waardoor [belanghebbende] in een nadeliger positie zou komen te verkeren.”

ABRvS 30 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD8895 (wijzigingsplan Berkeland)

“De Afdeling deelt niet het standpunt van het college van burgemeester en wethouders dat [appellanten] slechts een afgeleid belang hebben, omdat zij huurder zijn van (een gedeelte van) het pand waarvoor de procedure aanhangig is, en daarom niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.

Het wijzigingsplan heeft mede betrekking op het voorhuis dat [appellanten] huren. Van een afgeleid belang zou sprake zijn in het geval [appellanten] via een contractuele verhouding - die voortvloeit uit in dit geval de huurovereenkomst - worden getroffen in een belang dat soortgelijk is aan dat van de eigenaar van het pand waar het wijzigingsplan op ziet. In het onderhavige geval is echter geen sprake van soortgelijke belangen. [appellanten] keren zich immers tegen de mogelijkheden die het wijzigingsplan biedt en de eigenaar van het pand wenst dat die mogelijkheden worden gerealiseerd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het belang van [appellanten] rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken.”

ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6710 (Soest)

“De raad betoogt dat [appellanten] geen belanghebbenden zijn bij het plan en dat hun beroep derhalve niet-ontvankelijk verklaard moet worden. Daartoe voert de raad aan dat [appellanten] slechts huurder zijn van de woning aan de [locatie 2]. [appellanten] hebben als huurder geen rechtstreeks belang, doch een afgeleid belang op grond van de huurovereenkomst en kunnen daarom niet worden aangemerkt als belanghebbenden, aldus de raad.

4. De Afdeling deelt niet het standpunt van de raad dat [appellanten] slechts een afgeleid belang hebben, omdat zij huurder zijn van het pand aan de [locatie 2], en daarom niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Van een afgeleid belang zou sprake zijn in het geval [appellanten] via een contractuele verhouding - die voortvloeit uit in dit geval de huurovereenkomst - worden getroffen in een belang dat soortgelijk is aan dat van de eigenaar van het pand. In het onderhavige geval is echter geen sprake van soortgelijke belangen. [appellanten] keren zich immers tegen de mogelijkheden die het plan biedt en de gevolgen daarvan voor het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning aan de Stationsstraat 18. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het belang van [appellanten] rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Derhalve dienen zij als belanghebbende te worden aangemerkt en zijn zij ontvankelijk in hun beroep.”

ABRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2209 (Sportvisserij Zuidwest-Nederland)

“De Afdeling is van oordeel dat [appellante A] en anderen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Hiertoe wordt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1211, overwogen dat van een afgeleid belang, zoals SZWN betoogt, sprake zou zijn in het geval [appellante A] en anderen door het besluit van 18 maart 2016 worden getroffen via een contractuele verhouding in een belang dat soortgelijk is aan dat van SZWN, de geadresseerde van dat besluit. Nu [appellante A] en anderen zich juist tegen de van rechtswege verlenging van de huurovereenkomst, en in het verlengde daarvan tegen de niet-ontvankelijkverklaring van SZWN, keren, is geen sprake van soortgelijke belangen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de belangen van [appellante A] en anderen rechtstreeks bij het besluit van 18 maart 2016 zijn betrokken en dat zij derhalve als belanghebbenden moeten worden aangemerkt.”

Uit het voorgaande wordt duidelijk dat er volgens de Afdeling niet sprake is van afgeleid belang als het belang van de derde tegengesteld is aan, dan wel niet soortgelijk is als het belang van de geadresseerde. Welke betekenis deze terminologische ‘switch’ heeft (if any), weet ik, als gezegd in punt 6.12, niet. Het is denkbaar dat de Afdeling met de term (niet) soortgelijk enige nuance beoogt aan te brengen op de dichotomie tussen parallel en tegengesteld. Tussen die termen bevindt zich immers een grijs gebied, waarbij de belangen van de derde en geadresseerde niet volledig parallel lopen, maar evenmin tegengesteld zijn. Met de term ‘(niet) soortgelijk’ zou die nuance beter onder woorden kunnen worden gebracht. Op dit punt kom ik in punt 8.11 terug.

Zelfstandig eigen belang in andere hoedanigheid

“Innovarec is een afvalverwerkingsbedrijf aan de Amaliaweg 1 te Westdorpe. Volgens Innovarec liggen de meest nabij de ontgrondingslocatie gelegen gronden die bij haar in gebruik zijn op een afstand van ongeveer 250 meter tot die locatie. Innovarec vreest dat de ontgronding haar bedrijfsvoering kan hinderen door rondstuivend zand. Het standpunt van het college dat Innovarec geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang heeft omdat zij de gronden waarop zij haar bedrijf uitoefent niet in eigendom heeft, kan niet worden gevolgd. Innovarec vreest voor de gevolgen van de vergunde ontgronding voor haar bedrijfsuitoefening en oefent haar onderneming uit op gronden in de buurt van de ontgrondingslocatie en heeft in die hoedanigheid eigen belangen die zijn te onderscheiden van de belangen van de grondeigenaar. […] Om die reden moet ervan worden uitgegaan dat haar belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Het beroep is dan ook ontvankelijk.”

Deze situatie is ook aan de orde in de zaak Overbetuwe, waarin een tijdelijke huurster beroep had ingesteld tegen de vaststelling door de raad van het bestemmingsplan ‘Buitengebied, Randwijkse Waarden’.64 Volgens de raad was betrokkene geen belanghebbende, omdat haar belang was afgeleid van dat van de eigenaar van de woning. De Afdeling overweegt:

“Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. […] De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een persoon een voldoende objectief, actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. […]

Ten aanzien van het betoog van de raad dat [appellante] geen eigen en actueel belang zou hebben omdat zij de woning slechts tijdelijk huurt, wordt als volgt overwogen. Onder verwijzing naar de uitspraak van 21 maart 2012, in zaak nr. 201108436/1/R2, overweegt de Afdeling dat een huurder een rechtstreeks belang heeft als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, in het geval het plan er toe kan leiden dat hij het gehuurde onroerend goed niet langer op dezelfde wijze kan gebruiken. [appellante] huurt het betreffende pand om daarin te wonen. Gelet op de afstand tot de aanduiding ‘overige zone - ontzanding’ en de bestemming "Recreatie" is niet uitgesloten dat de woonsituatie van [appellante] wordt beïnvloed door de voorziene ontwikkelingen. In dit geval heeft [appellante] derhalve, anders dan de raad stelt, een van de eigenaar te onderscheiden, eigen belang. Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat dit belang niet actueel zou zijn. […] Gelet op het vorenstaande heeft [appellante] een eigen, actueel en rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang en kan zij in haar beroep worden ontvangen.”

Beide uitspraken spreken voor zich. In de zaken zijn de eigen belangen van Innovarec, respectievelijk de huurster, als naburig bedrijf, respectievelijk als omwonende rechtstreeks betrokken bij de verlening van de ontgrondingenvergunning, respectievelijk de vaststelling van het bestemmingsplan, en zijn beide in die hoedanigheid belanghebbende. In dat geval is het feit dat zij in de hoedanigheid van gebruiker of huurder een afgeleid belang hebben, niet meer relevant.

Het voorgaande betekent zeker niet dat een huurder generiek als belanghebbende wordt aangemerkt bij elk besluit betreffende het gehuurde pand. Dat blijkt uit een uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2010 (Amsterdam),65 waarin zij stelt dat voor de beoordeling of een huurder belanghebbende is bij de verlening van een splitsingsvergunning aan zijn eigenaar bepalend is “in hoeverre die vergunning van invloed is op zijn woonsituatie”. Omdat in de zaak de woonsituatie van de huurster niet werd gewijzigd door de vergunning en haar belang als (uitsluitend) huurder wel was afgeleid van dat van de eigenaar, werd zij niet als belanghebbende aangemerkt.

Zelfstandig eigen belang vanwege reële mogelijkheid van aantasting zakelijk recht

Sinds 2005 heeft de Afdeling een rechtspraak ontwikkeld volgens welke het eigen belang van een derde bij een besluit is betrokken als er een reële mogelijkheid bestaat dat hij door dat besluit in een zakelijk recht zal worden geschaad, dan wel als dat besluit zijn eigendomsbelangen raakt. Dat hij als eigenaar of zakelijk gerechtigde mogelijk ook een van dat van de direct-belanghebbende parallel afgeleid belang heeft, is dan niet meer relevant. Buiten het recht op eigendom is het hypotheekrecht tot nu toe het enige zakelijke recht dat in de rechtspraak aan de orde is gekomen.

Uit het voorgaande blijkt dat de Afdeling in dit verband wisselende formuleringen hanteert. De vermoedelijk meeste gehanteerde is dat er een ‘reële mogelijkheid bestaat’ dat de derde door het besluit in zijn aan een zakelijk recht ontleend belang kan worden geschaad. In andere uitspraken stelt de Afdeling dat de derde in zijn ‘eigendomsbelangen wordt geraakt’.

ABRvS 14 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU2619:66 in deze zaak was aan de orde of een eigenaar-verhuurder van diverse panden belanghebbende was bij een verkeersbesluit. De Afdeling oordeelt als volgt:

“Appellant sub 1 is eigenaar en verhuurder van het pand aan de Rechterstraat 8–12 te Boxtel. H&S is huurster van het pand en exploiteert daarin een filiaal van de HEMA. Het pand is voor bevoorrading aangewezen op de Burgakker. Bevoorrading vindt plaats via de route Grote Beemd-Burgakker. Ingevolge het verkeersbesluit zal de HEMA via de route Kruisstraat-Burgakker bevoorraad moeten worden. De Afdeling is thans van oordeel dat de eigenaar van een pand belanghebbende is bij een verkeersbesluit indien de daarin vervatte maatregelen zijn eigendomsbelangen raken. De rechtbank heeft daarom met juistheid overwogen dat appellant sub 1 belanghebbende is bij het besluit van 19 maart 2002, nu aannemelijk is dat een wijziging in de laad- en losregeling van de Burgakker zijn commerciële belangen als eigenaar van het pand raakt.”

ABRvS 17 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX2089: in deze zaak had de eigenaar/verhuurder van een clubgebouw van een sportvereniging beroep ingesteld tegen de intrekking van de eerder aan de huurder verleende subsidie voor het renoveren van de kleedkamers in dat clubgebouw. In verband met de belanghebbendheid van de eigenaar oordeelt de Afdeling als volgt:

“Appellante heeft blijkens artikel 2 van haar statuten ten doel het beheer en de exploitatie van de kantine van de vereniging, en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords. Ter zitting is komen vast te staan dat appellante eigenaar is van het clubgebouw en de zich in het clubgebouw bevindende kleedkamers aan de voetbalvereniging verhuurt. Het belang van appellante als eigenaar van de kleedkamers is rechtstreeks betrokken bij het besluit waarbij de verlening van een eenmalige exploitatiesubsidie voor de bouw van vier nieuwe kleedkamers en de renovatie van de bestaande kleedruimten is ingetrokken. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat appellante belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.”

ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0374: in deze zaak had de eigenaar van diverse in de buurt van het dorpshuis gelegen horecapanden beroep ingesteld tegen de aan het dorpshuis verleende evenementenvergunning. De Afdeling oordeelt als volgt over de belanghebbendheid van de eigenaar:

“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen […] is de eigenaar van een pand belanghebbende indien zijn eigendomsbelangen worden geraakt. [appellant] is eigenaar van diverse in de omgeving van het dorpshuis gelegen horecapanden, die hij verpacht aan verschillende exploitanten. De Afdeling acht het niet uitgesloten dat van verlening van de evenementenvergunning aan het dorpshuis een zodanige invloed uitgaat dat [appellant] als eigenaar van meerdere horecapanden wordt geraakt in een belang dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken als bedoeld in artikel 1:2 Awb. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat door verlening van de evenementenvergunning aan het dorpshuis concurrentie met horecabedrijven ontstaat die gevolgen kan hebben voor de verhuurbaarheid van de horecapanden die [appellant] in eigendom heeft.”

ABRvS 17 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7176:67 in deze zaak had de economische eigenaar van enkele percelen beroep ingesteld tegen de aan een ander verleende vrijstelling voor het bouwrijp maken van die percelen. In verband met de belanghebbendheid van de eigenaar overweegt de Afdeling als volgt:

“Uit de in hoger beroep overgelegde notariële akte blijkt dat [appellante] op 21 april 1993 de economische eigendom heeft verkregen van de percelen [locaties] te [plaats] met het daarop aanwezige bedrijfscomplex, bestaande uit garages, een servicestation, een werkplaats, kantoren, een kantoorvilla, een showroom en een woning (hierna: de percelen). Sinds 21 april 1993 zijn alle baten en lasten van de percelen voor rekening van [appellante]. Bovendien zijn de percelen sinds ondertekening van de notariële akte voor risico van [appellante] en is [appellante] sindsdien bevoegd tot het verrichten van alle feitelijke en rechtshandelingen alsof zij eigenares is. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat [appellante] als belanghebbende dient te worden aangemerkt, aangezien er een reële mogelijkheid bestaat dat zij door het besluit van 18 oktober 2007 in haar aan de economische eigendom ontleend belang geschaad zal worden.”

ABRvS 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4300: in deze zaak had de eigenaar van een pand beroep ingesteld tegen de aan een gebruiker van een pand opgelegde last onder dwangsom. Over diens belanghebbendheid overweegt de Afdeling:

“Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 februari 2008, zaak nr. 200704686/1, is in beginsel slechts de overtreder belanghebbende bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar sluit dat niet uit dat ook een ander dan de overtreder belanghebbende kan zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. [appellante sub 2] is eigenaresse van het pand. Nu niet kan worden uitgesloten dat de last tot het terugbrengen van het pand in zijn oorspronkelijke staat leidt tot een aantasting van haar eigendomsrecht, dient zij in zoverre als belanghebbende bij het dwangsombesluit te worden aangemerkt.”

ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2643: in deze zaak had FGH Bank die in het gebied in kwestie geen gronden in eigendom had, maar wel hypothecair financier was van de gronden van het bedrijf dat wel eigenaar was van die gronden, beroep ingesteld tegen de wijziging van een exploitatieplan. Volgens de Afdeling is FGH bij dat plan belanghebbende:

“De Afdeling is van oordeel dat FGH Bank als hypotheekhouder niettemin een belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit tot wijziging van het exploitatieplan is betrokken. Daartoe acht de Afdeling van belang dat FGH Bank als hypotheekhouder wordt geraakt in een zakelijk recht en er een reële mogelijkheid bestaat dat zij door het voorliggende besluit in haar aan dat recht ontleende belangen geschaad zal kunnen worden. In die zin beschikt FGH Bank over een eigen belang waarmee zij zich in voldoende mate onderscheidt van anderen. […] Gelet op het bovenstaande is de Afdeling, anders dan de raad, van oordeel dat FGH Bank als belanghebbende bij het bestreden besluit moet worden beschouwd.”

“AVEBE stelt zich op het standpunt dat de rechtbank haar terecht als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 Awb heeft aangemerkt, omdat zij een eigen belang heeft dat deels tegengesteld is aan dat van NPG. Daartoe voert zij aan dat het in beroep bestreden besluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning haar rechtstreeks in haar belang als eigenaresse van de grond raakt, nu als gevolg van dat besluit de met NPG gesloten overeenkomst onder voorwaarde is ontbonden en NPG niet meer gehouden is tot naleving daarvan. […]

Het besluit tot weigering van de door NPG gevraagde omgevingsvergunning richt zich uitsluitend tot NPG. Met dit besluit komt slechts jegens haar in rechte vast te staan dat de oprichting van de biogasinstallatie, zoals door haar aangevraagd, niet wordt vergund. Dit besluit […] heeft voor AVEBE geen rechtsgevolg en brengt geen verandering in het zonebesluit. […] Gelet hierop biedt het betoog in zoverre geen grond voor het oordeel dat het belang van AVEBE rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot weigering van de door NPG gevraagde omgevingsvergunning.

Eventuele financiële schade door de ontbinding van de met NPG gesloten overeenkomst als gevolg van het weigeringsbesluit betreft een belang dat uitsluitend voortvloeit uit die contractuele relatie en levert daarom voor AVEBE evenmin een rechtstreeks belang, maar slechts een afgeleid belang op.”

De laatste overweging van de uitspraak doet denken aan de onder punt 6.10 vermelde uitspraak in de zaak van Boerderij ’t Lindeke. Ook daarin vloeide de financiële schade alleen voort uit de contractuele relatie tussen de direct- en derde-belanghebbende, en oordeelde de Afdeling dat in dat geval sprake is van afgeleid belang. De tweede overweging maakt duidelijk dat de eigenaar van de grond geen belanghebbende is bij een besluit dat alleen voor de direct-belanghebbende rechtsgevolgen heeft, ook al beperkt dat besluit het gebruik van die grond.

Zelfstandig eigen belang, want reële mogelijkheid dat fundamenteel recht wordt geschaad

“In de zaak Coorplan-Jenni GmbH en Hascic tegen Oostenrijk heeft het EHRM […] als volgt overwogen: […]

58. Thus, the present case does not concern the second applicant’s right to employment as such, but rather his right to the necessary public approval of his concrete employment plans with the applicant company. Considering that the applicant company could and actually did claim a right to the issue of an employment permit, the Court finds that the second applicant must be taken to have also had a right, derived from the applicant company’s right, to adjudication on his request for an employment permit. The fact that the domestic legislation precluded him from making the request for an employment permit to the domestic authorities personally does not affect the existence of that right but is only a procedural bar.".

De werkgever heeft op 30 juni 2006 ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wav, een aanvraag ingediend tot verlening van een twv ten behoeve van het verrichten van arbeid door appellant. Tegen de afwijzing van de aanvraag hebben zowel de werkgever als appellant bezwaar gemaakt. De werkgever en appellant waren het derhalve eens over de tewerkstelling van appellant, zodat een geval als aan de orde was in de klacht van B. tegen Nederland waarop de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens op 14 juli 1988 besliste (zaak no. 12074/86) zich hier niet voordoet. De Afdeling is thans, gezien het vorenstaande en mede gelet op voormelde arresten van het EHRM, van oordeel dat onder deze omstandigheden het belang van de desbetreffende vreemdeling ten behoeve van wie een twv is aangevraagd op één lijn is te stellen met dat van de aanvragende werkgever, zodat ook die vreemdeling als belanghebbende bij het op een zodanige aanvraag te nemen besluit dient te worden aangemerkt.”

In deze zaak koppelt de Afdeling haar oordeel dat de werknemer als belanghebbende bij een weigering van een twv aan de werkgever moet worden aangemerkt, aan de geciteerde EHRM-uitspraak. In latere rechtspraak heeft de Afdeling deze regel uitgebouwd tot de algemene regel dat de belangen van een derde bij een besluit betrokken zijn als er een reële mogelijkheid bestaat dat hij door dat besluit in zijn aan het fundamentele recht op arbeid ontleende belang zal worden geschaad. Hierna vermeld ik enige relevante rechtspraak.

ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:847: in deze zaak kwam een werknemer op tegen een aan zijn werkgever gericht besluit op grond van dat Drank- en Horecawet (DHW), dat op hem als werknemer betrekking had: De Afdeling oordeelt:

“Het besluit van 1 september 2011 is gericht tot de houder van de DHW-vergunning en bevat een afwijzing van het verzoek van vergunninghouder tot bijschrijving van [appellant] als leidinggevende op de DHW-vergunning.

Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft [appellant] gelet op de in beroep overgelegde ontslagbrief en de in hoger beroep ingediende schriftelijke uiteenzetting, aannemelijk gemaakt dat concreet zicht op een arbeidsovereenkomst bestaat. Gelet hierop bestaat een reële mogelijkheid dat [appellant] als gevolg van het besluit van 1 september 2011 in een, aan het fundamentele recht op arbeid ontleend, belang zal worden geschaad, ter bescherming waarvan toegang tot de bestuursrechter hem niet zou mogen worden onthouden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant], anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een voldoende eigen belang om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De Afdeling wijst in dit verband naar analogie op overweging 2.3 van haar uitspraak van 21 november 2007 in zaak nr. 200702439/1.”71

ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2341: deze zaak betrof het beroep van appellant tegen een besluit van de staatssecretaris van I&M, waarbij het verzoek van AirKub B.V. om appellant als accountable manager van AirKub was afgewezen.

“Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat het oordeel van de staatssecretaris aangaande [appellant]s aanvaardbaarheid voor de hier in geding zijnde functie hem mogelijk uitsluit voor vergelijkbare functies bij luchtvaartbedrijven. Voorts is er een gerede kans dat die bedrijven, evenals in dit geval, niet in rechte tegen de afwijzing zullen opkomen noch een door [appellant] daartegen geëntameerde procedure zullen afwachten, maar voor de betreffende functie een ander zullen aannemen, wegens hun grote financiële belangen bij het zo spoedig mogelijk doen vervullen van deze essentiële functies en het weer kunnen beschikken over de vereiste vergunningen voor het uitvoeren van commerciële vluchten. Er bestaat een reële mogelijkheid dat [appellant] aldus in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang zal worden geschaad, ter bescherming waarvan toegang tot de bestuursrechter hem niet mag worden onthouden. [appellant] betoogt terecht dat hierin een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de besluiten van 30 mei 2011 is gelegen.

Evenzeer terecht voert hij aan dat deze besluiten hem in zijn eer en goede naam aantasten, nu die besluiten in belangrijke mate steunen op het negatieve oordeel van de staatssecretaris over de integriteit van [appellant]. Ook om die reden is hij belanghebbende bij deze besluiten.”72

ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2649: in deze zaak hadden werknemers van bedrijf C beroep ingesteld tegen de weigering door de minister om tegen de overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag (Wmm) door bedrijf A en B met een bestuurlijke boete op te treden.

“Indien [bedrijf A] en [bedrijf B] de Wmm en de Wav overtreden, zoals [werknemer] e.a. in hun handhavingsverzoek hebben aangevoerd, is er een reële mogelijkheid dat [werknemer] e.a. daardoor worden geschaad in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang. Overtreding van deze wetten door [bedrijf A] en [bedrijf B] kan leiden tot verslechtering van de concurrentiepositie van [bedrijf C] en benadeling van de arbeidsrechtelijke positie en werkgelegenheid van [werknemer] e.a. binnen dat bedrijf. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen hebben [werknemer] e.a. hun stelling, dat de concurrentiepositie van [bedrijf C] mede wordt bepaald door de lagere arbeidskosten die [bedrijf A] maakt, met bewijsstukken gestaafd.

Aangezien, zoals onder 2.1 is overwogen, de minister overtreding van de Wmm en de Wav kan bestrijden met het opleggen van een bestuurlijke boete, is het aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang van [werknemer] e.a. rechtstreeks betrokken bij een besluit tot boeteoplegging aan [bedrijf A] of [bedrijf B], dat de minister kan nemen indien hij naar aanleiding van het handhavingsverzoek constateert dat [bedrijf A] en [bedrijf B] de Wmm en de Wav hebben overtreden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [werknemer] e.a. belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat de minister ten onrechte geen besluit op het handhavingsverzoek heeft genomen.”

In de laatste uitspraak hebben de werknemers van bedrijf C een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend (eigen) belang bij het besluit in kwestie. Daarmee gaat deze uitspraak verder dan de andere zaken, waarin het recht op arbeid van een concrete werknemer bij het besluit betrokken was. Vermoedelijk heeft deze ruime benadering te maken met de arbeidsrechtelijke inhoud van de wettelijke voorschriften in kwestie, de Wav en Wmm, omdat bij overtreding van die wetten door bedrijf A en B de concurrentiepositie van bedrijf C wordt verslechterd doordat die bedrijven lagere arbeidskosten kunnen maken. In zo’n geval is ook het belang van de werknemers van bedrijf C bij het besluit betrokken. Uit de uitspraak kan volgens mij niet de conclusie worden getrokken dat werknemers op grond van het recht op arbeid een eigen belang hebben bij elk besluit dat op enigerlei wijze de concurrentiepositie van hun bedrijf raakt.

“T-Mobile heeft in haar hoedanigheid van huurster van de mast slechts een afgeleid, aan de aanvrager parallel, belang. Zij heeft zich echter op het standpunt gesteld dat zij daarnaast wordt getroffen in een aan het in artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) ontleend fundamenteel recht. Gelet op de door haar overgelegde plotkaarten die het dekkingsgebied van de GSM-installatie aangeven, moet worden geoordeeld dat er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat T-Mobile door de weigering om bouwvergunning te verlenen in haar aan dat fundamenteel recht ontleend belang zal worden geschaad, zodat ook hierin een voldoende eigen belang is gelegen om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.”

Het eigen belang van een derde wordt ook geraakt door een besluit als aannemelijk is dat dit besluit de eer en goede naam van de derde aantast. Ook in dat geval is niet meer relevant dat de derde zijn belang ook ontleent aan dat van de geadresseerde. Dit bleek al uit de in punt 6.21 vermelde uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 in de zaak AirKub, waarin appellant werd aangemerkt als belanghebbende bij de weigering van de staatssecretaris om hem op verzoek van AirKub als accountable manager aan te wijzen, aangezien dat besluit vooral was gebaseerd op het negatieve oordeel van de staatssecretaris over de integriteit van appellant. Dit blijkt ook uit een uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2011.74

“De besluiten van 27 oktober 2008 zijn niet tot [R. G.] gericht. Wel is een aantal van deze besluiten gericht tot rechtspersonen waarvan hij, al dan niet rechtstreeks, enig aandeelhouder is. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, heeft [R. G.] in zoverre een afgeleid belang bij deze besluiten. [R. G.] betoogt evenwel terecht dat deze besluiten hem ook rechtstreeks in zijn belang raken. Daartoe wordt overwogen dat deze besluiten in belangrijke mate steunen op het standpunt van de burgemeester dat het ernstige vermoeden bestaat dat [R. G.] geld van criminele herkomst heeft witgewassen met de aankoop van prostitutiepanden waarvoor [N.] een nieuwe exploitatievergunning heeft aangevraagd. Aannemelijk is dat deze besluiten [R. G.] aldus in zijn eer en goede naam aantasten. Dit geldt temeer, nu het opsporingsonderzoek naar de gestelde witwaspraktijken nog niet is afgerond. Reeds hierom slaagt het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [R. G.] geen belanghebbende is bij de door hem in bezwaar bestreden besluiten en dat zijn bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden.”

De eer en goede naam vallen onder de bescherming van iemands privéleven als bedoeld in artikel 8 EVRM.75

Tot nu toe zijn het recht op arbeid, de vrijheid van meningsuiting en de eer en goede naam de enige fundamentele rechten, waarvan de Afdeling in positieve zin heeft bepaald dat de mogelijkheid van aantasting ervan een eigen belang oplevert. Daarnaast heeft zij in beginsel erkend dat ook de reële mogelijkheid van aantasting van het recht op leven (art. 2 EVRM) of het recht op een woning (art. 8 EVRM) zo’n belang kan opleveren, maar achtte zij de rechten in de betreffende zaak Papendrecht, die onder punt 6.23 wordt besproken, niet door het besluit geraakt.

In diverse uitspraken, waarin de derde had gesteld dat hij belanghebbende was omdat de reële mogelijkheid van aantasting in een aan een fundamenteel recht ontleend belang bestond, honoreert de Afdeling dit betoog niet, omdat de derde niet zou worden beschermd door het ingeroepen fundamentele recht, dan wel omdat het besluit het ingeroepen fundamentele recht niet zou raken. In dat geval heeft hij geen eigen belang en omdat zijn belang voor het overige is afgeleid van dat van de direct-belanghebbende is hij geen belanghebbende.

De eerste situatie, de derde wordt niet beschermd door het fundamentele recht, is aan de orde in een uitspraak van de Afdeling van 25 april 2007.76 In die zaak had de derde/eigenaar ter onderbouwing van zijn belanghebbendheid bij een machtiging tot huiszoeking in een door hem verhuurd pand zich beroepen op artikel 12 Grondwet.

“Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij als eigenaar van de woning jegens de huurder de verplichting hebben een ongestoord woongenot - en daarmee de onschendbaarheid van de woning - te garanderen en dat zij op grond daarvan als belanghebbenden bij de machtiging dienen te worden aangemerkt.

Dit betoog faalt. Uit artikel 12 van de Grondwet, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Awbi, vloeit voort dat het grondrecht strekkende tot de onschendbaarheid van de woning slechts aan de bewoner van een woning toekomt. De belangen van derden, met inbegrip van de eigenaar, niet zijnde bewoner, zullen in beginsel niet, behoudens bijzondere omstandigheden, rechtstreeks betrokken zijn bij de verlening van een machtiging op grond van artikel 3, tweede lid, van de Awbi. De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellanten niet reeds als zakelijk gerechtigden belanghebbenden zijn bij de verlening van de machtiging, aangezien de vermelde bepalingen uitsluitend het huisrecht van de bewoner beschermen en niet de eigendom van het pand. Weliswaar kan appellanten, zijnde de verhuurders van de woning, niet ieder feitelijk belang bij een ongestoord woongenot van hun huurders worden ontzegd, doch dat belang is geen rechtstreeks belang bij het besluit tot verlening van de machtiging.”

De tweede situatie, het bestreden besluit raakt het ingeroepen fundamentele recht niet, is in de eerste plaats aan de orde in de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012 in de zaak Papendrecht.77 In die zaak had appellant beroep ingesteld tegen de afwijzing van het verzoek van de Stichting Noodopvang Papendrecht (SNP) om financiële ondersteuning ten behoeve van appellant en zijn gezin, onder meer bedoeld voor hun huisvesting.

“De SNP is de aanvrager en bij toewijzing de begunstigde van de subsidie. Weliswaar heeft [appellant] een financieel belang bij het al dan niet verstrekken van die subsidie, maar dit is een van de SNP afgeleid belang en maakt hem niet rechtstreeks belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Dit zou anders kunnen zijn als [appellant] door het besluit zou worden geraakt in een fundamenteel recht zoals het recht op leven, werk of woning, ter bescherming waarvan toegang tot de bestuursrechter hem niet onthouden zou mogen worden. In dit geval is niet gebleken van aantasting van een dergelijk fundamenteel recht door de weigering subsidie aan de SNP te verstrekken. [appellant] en zijn gezin worden vanaf begin 2010 opgevangen zonder dat daarvoor, afgezien van de wintermaanden 2011, subsidie is aangevraagd bij of is toegekend door het college. Ook tijdens de bezwaartermijn is de opvang van [appellant] voortgezet. Hieruit kan worden afgeleid dat ook na afloop van de eenmalige subsidie voor de wintermaanden de opvang van [appellant] niet afhankelijk was van verstrekking van subsidie aan de SNP. […]

Anders dan [in de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2007 in zaak nr. 200608727/1 78], is het belang van [appellant] niet op één lijn te stellen met het belang van de SNP. Het belang van [appellant] ligt in het continueren van zijn verblijf in de huurwoning, terwijl het belang van de SNP ligt in het realiseren van noodopvang door middel van subsidie. Van een rechtstreeks en onlosmakelijk verband tussen het besluit van 4 maart 2011 over de subsidie en de opvang van [appellant] is derhalve geen sprake.”

Hoewel deze uitspraak voor de betrokken derde niet goed afloopt, verdient het vermelding dat de Afdeling erkent dat ook het recht op leven (art. 2 EVRM) en het recht op een woning (art. 8 EVRM) in beginsel fundamentele rechten zijn, die als zij door een besluit wel worden geraakt een eigen belang opleveren, ‘ter bescherming waarvan toegang tot de bestuursrechter’ de derde ‘niet mag worden onthouden’.

De tweede situatie is ook aan de orde in de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2011, in de zaak Sittard-Geleen,79 waarin de huurder beroep had ingesteld tegen de aanwijzing van de door hem gehuurde woning als beschermd gemeentelijke monument. In verband met zijn belanghebbendheid had hij beroep gedaan op artikel 8 EVRM (het recht op respect voor de woning). Bij de Afdeling vangt hij bot.

“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen […] is, waar het gaat om natuurlijke personen, in de eerste plaats de eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde van het desbetreffende object belanghebbende bij een besluit tot het al dan niet aanwijzen ervan als monument. Omwonenden, huurders en andere gebruikers en andere individuele personen zijn geen belanghebbende bij een dergelijk besluit. [appellant B] is geen eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde van het pand en kan derhalve niet als belanghebbende […] worden beschouwd. […].

Ook het betoog dat het besluit inbreuk maakt op het recht van [appellant B] op respect voor de woning als bedoeld in artikel 8 van het EVRM leidt niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant B] niet in haar beroep kan worden ontvangen. Het besluit van 21 april 2009 maakt geen inbreuk op het recht op respect voor de woning als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Een besluit tot aanwijzing beperkt het recht op eigendom in die zin dat de eigenaar een monumentenvergunning dient aan te vragen voor het aanbrengen van wijzigingen aan het pand. Een dergelijk besluit heeft echter geen gevolgen voor de bewoning van het aangewezen pand.”

Uit de hiervoor vermelde uitspraken wordt duidelijk dat de Afdeling de reikwijdte van de fundamentele rechten-lijn binnen de perken wil houden. Daartoe wordt die reikwijdte beperkt geïnterpreteerd op een wijze die volgens sommigen voor kritiek vatbaar is. Zo hebben Barkhuysen & Bos in hun annotatie onder de uitspraak in de zaak Sittard-Geleen gesteld dat de aanwijzing als monument gelet op de gemeentelijke monumentenverordening wel degelijk van invloed is op de gebruiksmogelijkheden van het monument door (ook) de huurder, en dat daarom wel sprake zou zijn van inmenging op het door artikel 8 EVRM beschermde recht op een ongestoord privéleven.80

Verwevenheidscorrectie

“[appellant] is enig aandeelhouder en enig bestuurder van [belanghebbende B]. Gelet hierop is het belang van [belanghebbende B] zo verweven en loopt dit parallel met dat van [appellant], dat het college [belanghebbende B] reeds hierom in bezwaar terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb heeft aangemerkt.”

Echt consistent is deze rechtspraak overigens niet. Er is ook rechtspraak van de Afdeling, waarin de bestuurder/enig aandeelhouder wegens afgeleid belang niet als belanghebbende wordt aangemerkt als de (belanghebbende) vennootschap zelf ook beroep heeft ingesteld. De gedachte is daarbij vermoedelijk dat de verwevenheidscorrectie niet nodig is, omdat de bestuurder/enig aandeelhouder via de vennootschap zijn belang toch al kan verdedigen. Dit ziet men bijvoorbeeld in een uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, waarin zowel de vennootschap als de bestuurder/enig aandeelhouder (appellant B) beroep had ingesteld. Over het beroep van de laatste oordeelt de Afdeling als volgt:82

“Het beroep is mede ingesteld door [appellant B]. In zijn hoedanigheid van directeur en enig aandeelhouder heeft [appellant B] niet een rechtstreeks, maar een afgeleid belang bij het plan en kan hij daarom niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt.”

Ten slotte benadert de Afdeling de problematiek van de bestuurder/enig aandeelhouder soms weer anders en rekent zij zijn beroep toe aan dat van de belanghebbende vennootschap of acht zij deze belanghebbende omdat hij zou optreden als bestuurder van de vennootschap.

De eerste variant ziet men in een uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 4 april 201383: “Vast staat dat [verzoekster] enig bestuurder en aandeelhouder is van [belanghebbende A] en [belanghebbende B]. De voorzitter is voorshands van oordeel dat [verzoekster] in feite optreedt als bestuurder van die beide vennootschappen, die wat betreft in ieder geval [belanghebbende A] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat ook [verzoekster] aldus een rechtstreeks bij de vaststelling van het plan betrokken belang heeft in de zin van dat artikel.”

De tweede variant is aan de orde in ABRvS 16 januari 2013:84 “1. Vaststaat en niet in geschil is dat RE-Z Ontwikkeling enig bestuurder en enig aandeelhouder is van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RE-Z Participaties B.V., die enig bestuurder en enig aandeelhouder is van TT Hotel Vastgoed. TT Hotel Vastgoed is eigenaar van gronden op het TT-terrein, waarop een hotel zal worden gerealiseerd. Voor de bouw van dit hotel is reeds een bouwvergunning verleend. Van slechts een voornemen, zoals [vergunninghouder] stelt, is dan ook geen sprake. Gelet op het vorenstaande treedt RE-Z Ontwikkeling in feite op als bestuurder van TT Hotel Vastgoed, de eigenaar van de gronden. Deze is belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.”

Uit het voorgaande is duidelijk dat de Afdeling de bestuurder/enig aandeelhouder de toegang tot de rechter niet wil ontzeggen wegens afgeleid belang, in elk geval niet als alleen deze (en niet ook de vennootschap zelf) beroep heeft ingesteld. Tegelijkertijd is duidelijk dat de wijze waarop de Afdeling dit doel wil bereiken nogal varieert en dat de verwevenheidscorrectie, op grond waarvan het belang van de bestuurder/enig aandeelhouder ‘zodanig verweven is met en parallel loopt aan’ het belang van de vennootschap dat hij als belanghebbende wordt aangemerkt, slechts een van middelen is die daartoe wordt toegepast. De correctie wordt door de Afdeling alleen gehanteerd in de context van de bestuurder/enig aandeelhouder.

Bevindingen

De rechtspraak van de Afdeling heeft sinds medio jaren nul aanzienlijke wijzigingen ondergaan, waarbij een strikte afgeleid belang-benadering op diverse wijzen is gerelativeerd. Op hoofdlijnen is de rechtspraak inmiddels tamelijk duidelijk, maar bij de toepassing ervan in concrete zaken kan men soms vragen stellen en bovendien is de gehanteerde terminologie niet altijd even consistent. Opvallend is de doctrinaire en zeker qua terminologie principiële insteek van de Afdeling, waarbij zakelijke en fundamentele rechten een bijzondere positie hebben.

Als regel geldt dat een derde niet als belanghebbende bij het besluit wordt aangemerkt als zijn belang via een contractuele relatie is ontleend aan - en dus afgeleid van - het belang van de direct-belanghebbende, en diens belang parallel loopt aan of soortgelijk is als het belang van de direct-belanghebbende. Is het belang niet soortgelijk of tegenstrijdig dan neemt de Afdeling geen afgeleid belang en is de derde wel belanghebbende. De belangrijkste relativering van de ‘oude’ strikte afgeleid belang-benadering is vermoedelijk bereikt doordat de Afdeling in drie situaties heeft erkend dat de derde een (zelfstandig) eigen belang dat bij het besluit is betrokken op grond waarvan hij rechtstreeks belanghebbende is, zodat het niet meer relevant is dat hij in een andere hoedanigheid of daarnaast een van de geadresseerde afgeleid belang heeft. De eerste situatie betreft die waarin de derde in de hoedanigheid van omwonende een eigen belang heeft, de tweede die waarin dat eigen belang de reële mogelijkheid van aantasting van een zakelijk recht (eigendom, hypotheek) betreft, en de derde die waarin het eigen belang de reële mogelijkheid van aantasting van een fundamenteel recht is (recht op arbeid, vrijheid van meningsuiting, recht op leven, recht op wonen, eer en goede naam).

Ten slotte past de Afdeling in de context van de bestuurder/enig aandeelhouder, in elk geval als alleen deze (en niet ook de vennootschap) beroep tegen het besluit heeft ingesteld, soms een verwevenheidscorrectie toe ten einde hem toegang tot de rechter te verlenen. Daartoe hanteert de Afdeling overigens ook andere middelen, zoals het toerekenen van het beroep van de bestuurder/enig aandeelhouder aan de vennootschap.

Inleiding

Afgeleid belang vanwege contractuele relatie

“Het College beantwoordt de vraag of het belang van Aprisco rechtstreeks bij het besluit tot intrekking van de exploitatievergunning van Casino betrokken was, ontkennend. Of en in welke mate Aprisco gevolgen ondervindt van het feit, dat Casino de exploitatie van de hal moet beëindigen, is afhankelijk van hetgeen in het tussen partijen gesloten huurcontract op dit punt geregeld is. Dat is anders in het geval, waarop de door Aprisco aangehaalde uitspraak [ABRvS 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4305] betrekking had. Een bouwvergunning betreft de mogelijkheid om het pand zelf te wijzigen en dat kan de zakelijk gerechtigde tot dat pand altijd rechtstreeks aangaan. Aprisco heeft hier een afgeleid belang; haar belang is niet rechtstreeks bij het besluit betrokken.”

In de overweging beoordeelt het College de belanghebbendheid van Aprisco mede in het licht van de rechtspraak van de Afdeling, waarbij deze een eigen belang van de derde aanneemt als de reële mogelijkheid van aantasting van diens zakelijke recht bestaat (punt 6.16 t/m 6.18), maar acht het deze in casu niet van toepassing. Niettemin kan men uit de uitspraak afleiden, dat het College deze rechtspraak wel volgt. In haar annotatie onder Casino plaatst Tolsma overigens vraagtekens bij de wijze waarop het CBb deze Afdelingsrechtspraak toepast en bij de daaruit blijkende opvatting dat de belangen van de zakelijk gerechtigde eigenaar alleen rechtstreeks bij een besluit betrokken zijn als het besluit de mogelijkheid om het pand zelf te wijzigen vergunt.86 Deze opvatting lijkt haar beperkter dan die van de Afdeling in de - in punt 6.17 vermelde - uitspraak van 17 oktober 2012, in de zaak dorpshuis, waarin de eigenaar van diverse in de omgeving van het dorpshuis gelegen horecapanden als belanghebbende werd aangemerkt bij de verlening van de evenementenvergunning aan het dorpshuis, omdat die verlening gevolgen kon hebben voor de verhuurbaarheid van zijn panden en dus voor zijn eigendomsbelangen. Dit laatste zou men ook kunnen stellen over de belangen van Aprisca bij de intrekking van de vergunning van Casino.

De hoofdregel - afgeleid belang vanwege een contractuele relatie - past het College ook toe in zijn uitspraak van 2 februari 2012, inzake het OV-terminal Complex station Breda.87 In die zaak was Schenker, die over het spooremplacement van station Breda gevaarlijke stoffen vervoerde op basis van een met ProRail gesloten toegangsovereenkomst, in beroep gekomen tegen de door de minister van I&M aan NS Poort verleende vergunning voor het realiseren, hebben en in stand houden van het OV-terminal Complex. Volgens het CBb had Schenker uitsluitend een afgeleid belang bij het besluit.

“5.2 Om van een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb te kunnen spreken moet er, onder meer, een voldoende direct geraakt belang zijn. In de eis van direct geraakt belang komt tot uitdrukking dat er een voldoende causaal verband moet zijn tussen de gevolgen van het besluit en de belangen van Schenker.

De uitspraak van de Afdeling waarnaar het College verwijst, is de in punt 6.11 vermelde uitspraak van 13 januari 2010, in de zaak Arriva, die inderdaad heel vergelijkbaar is. In dat punt heb ik melding gemaakt van de kritiek van De Waard op de Afdelingsuitspraak en vergelijkbare kritiek heeft De Waard op de uitspraak van het CBb in de zaak Schenker.88 Volgens hem komt Schenker in deze zaak niet op tegen de vergunning voor het OV-terminal Complex om de belangen die het bedrijf via het contract aan ProRail ontleent te beschermen, maar voor zijn belangen als vervoerder. Dat zijn andere belangen dan de belangen van beheerder ProRail, ook al raken zij elkaar. Deze belangen lopen niet per se parallel en bovendien doet zich de situatie voor dat er voor de contractspartij (Schenker) veel sterkere redenen zijn om tegen een besluit op te komen dan voor de eerstbetrokkene (ProRail) zelf, een situatie die in een andere, in punt 6.31 nog te bespreken, uitspraak van het College juist reden is om, ondanks een contractuele relatie, niet van afgeleid belang te spreken. Volgens De Waard past de zaak Schenker dan ook niet goed in de leer van het afgeleid belang als gevolg van een contractuele relatie.

“Zoals appellanten onder 2 tot en met 15 betogen, en DNB onderkent, kan het door GSFS opvolgen van de door DNB gegeven aanwijzing gevolgen hebben voor het rendement dat door GSFS wordt behaald op het door en namens appellanten onder 2 tot en met 15 ingelegde pensioenvermogen. Een eventueel verminderd rendement betreft echter een belang dat uitsluitend voortvloeit uit de contractuele relatie tussen appellanten als deelnemer aan het pensioenfonds en GSFS. Appellanten onder 2 tot en met 15 hebben daarom geen eigen belang, maar een afgeleid belang bij de aanwijzing (zie de uitspraak van het College van 10 mei 2016, ECLI:NL:CBB:2016:105). De hoedanigheid van pensioendeelnemer maakt niet dat sprake is van een belang dat zodanig verweven is met en parallel loopt aan dat van appellante sub 1, anders dan het geval was in de zaak die heeft geleid tot de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3200.”

De Afdelingsuitspraak, waarnaar het College verwijst is hiervoor in punt 6.24 vermeld en had betrekking op de bestuurder/enig aandeelhouder, die in elk geval als alleen hij (en niet ook de belanghebbende vennootschap) beroep heeft ingesteld door de Afdeling als belanghebbende wordt aangemerkt, omdat zijn belang ‘zodanig verweven is met en parallel loop aan’ dat van de vennootschap. Deze verwevenheidscorrectie wordt door de Afdeling alleen toegepast in deze specifieke context. Dat het College de correctie niet toepast in de onderhavige zaak is dus in lijn met de beperkte strekking die deze ook in de Afdelingsrechtspraak heeft.

Een volgende toepassing van de hoofdlijn, afgeleid belang vanwege een contractuele relatie, in de sfeer van de handhaving biedt een uitspraak van het CBb van 12 oktober 2017, 90 waarin een bestuurder/aandeelhouder beroep had ingesteld tegen een aan de vennootschap opgelegde boete, alsmede tegen de openbaarbaarmaking ervan. Het College oordeelt als volgt:

“Het College is van oordeel dat de rechtbank [naam 2] terecht niet als belanghebbende bij de aan [naam 1] opgelegde boete heeft aangemerkt. Die boete raakt het belang van [naam 2] enkel indirect omdat hij bestuurder en aandeelhouder van [naam 1] is. [naam 2] heeft geen eigen, aan [naam 1] tegengesteld belang, maar een parallel, afgeleid belang bij de aan [naam 1] opgelegde boete. Hetzelfde geldt naar het oordeel van het College met betrekking tot het in primair besluit 1 en bestreden besluit 1 opgenomen deelbesluit tot openbaarmaking van de aan [naam 1] opgelegde boete. Dat [naam 2] in primair besluit 1 met naam wordt genoemd en een goed ingevoerde lezer van primair besluit 1, ook indien de naam van [naam 2] in de publicatieversie van dat besluit is weggelakt, [naam 2] - als enig bestuurder - met de aan [naam 1] opgelegde boete in verband zal brengen, maakt dat niet anders.”

Opvallend is dat het CBb ter onderbouwing van zijn oordeel dat de bestuurder/aandeelhouder alleen een afgeleid belang heeft, uitdrukkelijk overweegt dat hij geen eigen tegengesteld belang, maar een parallel belang heeft met dat van de vennootschap.91 Daaruit kan worden afgeleid dat als het belang van betrokkene tegengesteld zou zijn geweest aan dat van de vennootschap, betrokkene wel zou zijn aangemerkt als belanghebbende. Uitspraken, waarin expliciet wordt gesteld dat een derde afgeleid belang niet wordt tegengeworpen, omdat zijn belangen tegengesteld zijn aan, althans niet parallel lopen met die van de direct-belanghebbende, zijn door het College tot nu toe niet gedaan.

Ten slotte wordt de hoofdlijn, afgeleid belang vanwege een contractuele relatie, door het College toegepast in een uitspraak van 12 februari 2014.92 In die zaak hadden UPC, Tele2 en BT gesteld dat zij als afnemer van de transitdienst bij KPN, belanghebbende waren bij een besluit van de ACM waarbij aan KPN een last onder dwangsom was opgelegd in verband met de hoogte van de tarieven die KPN in rekening bracht voor de transitdienst, en dat zij daarom als partij als bedoeld in artikel 8:26 Awb zouden moeten worden aangemerkt. Het College oordeelt:

“Het College overweegt dat het belang van UPC, Tele2 en BT is gelegen in de hoogte van de tarieven die zij aan KPN dienen te betalen voor het afnemen van de transitdienst voor oproepen naar niet-geografische nummers. Naar het oordeel van het College dient dit belang echter te worden gekwalificeerd als een afgeleid belang bij het bestreden besluit. Mede gelet op de omstandigheid dat UPC, Tele2 en BT niet zelfstandig een verzoek tot handhaving aan ACM hebben gericht, vanwege een vermeende overtreding door KPN van artikel 5, tweede lid, BI, hebben UPC, Tele2 en BT geen rechtstreeks belang bij het hier bestreden besluit.”

Uit de overweging van het College blijkt (impliciet) dat UPC c.s. wel als belanghebbende zouden zijn aangemerkt als de ACM het dwangsombesluit zou hebben genomen naar aanleiding van een door he ingediend verzoek tot handhaving. Nu de ACM dit besluit ambtshalve heeft genomen, hebben zij uitsluitend een afgeleid belang.

“Ingevolge de Regeling ESF 1991 kan een subsidie ten laste van het ESF worden verleend zowel aan een aanvrager als aan een begunstigde. Het is blijkens de Regeling ESF 1991 de bevoegdheid van de aanvrager, in casu de GMD, om de begunstigde ook tot adressant van de subsidie te maken. Maakt de aanvrager van deze bevoegdheid geen gebruik, zoals in casu kennelijk gebeurd is, en wordt de subsidie aan de aanvrager verleend, dan blijft overeenkomstig de Regeling ESF 1991 tussen de subsidieverlenende instantie en de begunstigde de aanvrager staan, die ook voor nakoming van de eventuele subsidievoorwaarden verantwoordelijk blijft. In dit geval is het belang van de begunstigde afgeleid van het belang van de aanvrager. Rechtstreeks is het belang van zodanige begunstigde dan ook niet bij de subsidieverlening betrokken. Een andere uitleg zou tengevolge hebben dat een begunstigde tegen de uitdrukkelijke wil van de verantwoordelijke aanvrager, aan wie de subsidie is verleend, tegen de subsidieverlening in beroep zou kunnen komen. Zulks is niet aanvaardbaar. Wat geldt met betrekking tot subsidieverlening geldt mutatis mutandis ook voor intrekking met daaraan gekoppeld verzoek ervoor zorg te dragen dat uitbetaalde voorschotten worden terugbetaald.”

Deze qua inhoud en toon (‘onaanvaardbaar’) harde uitspraak van het College ligt aan de basis van het - in punt 5.5 vermelde - arrest van 3 februari 2006 (SFR),94 waarin de Hoge Raad oordeelde dat de begunstigde naar aanleiding van het besluit wel een vordering kan instellen bij de burgerlijke rechter, ook al kan dat leiden tot tegenstrijdige uitspraken van de bestuurs- en civiele rechter.

Ook in een recente subsidie-uitspraak van 6 juni 2016,95 volgt het CBb de hoofdlijn. In die zaak had V.O.F. C beroep ingesteld tegen de weigering door de minister van EZ om aan Volgroen subsidie toe te kennen voor de plaatsing van zonnepanelen op de locatie van de V.O.F. In verband met haar belanghebbendheid overweegt het College onder meer als volgt:

“Het College volgt appellante ook gelet op het verhandelde ter zitting, niet in de aan haar beroep kennelijk ten grondslag liggende stelling dat, indien de in geding zijnde aanvraag om subsidie van Volgroen zou zijn toegewezen, zij van die subsidie gebruik had kunnen maken zonder dat sprake is van een contractuele verhouding met Volgroen. […]. Uit wat verweerder, naar het oordeel van het College met juistheid, heeft verklaard volgt dat appellante uitsluitend via de door Volgroen bij zijn aanvraag beoogde contractuele verhouding met appellante baat kan hebben bij de door Volgroen aangevraagde subsidie voor zonnepanelen op haar locatie. Hieruit volgt dat appellante een afgeleid belang heeft en dat haar belang niet rechtstreeks is betrokken bij het primaire besluit.

De door appellante aangevoerde beroepsgrond dat zij door het primaire besluit rechtstreeks is getroffen in haar zakelijk recht als eigenaar slaagt […] niet. Aan de uitspraak van de Raad van State waarnaar zij ter ondersteuning van dit standpunt verwijst komt niet de betekenis toe die zij daaraan toegekend wil zien, al omdat die uitspraak betrekking heeft op een niet aan dit geding vergelijkbare zaak.”

In de laatste overweging wijst het CBb het beroep dat appellante heeft gedaan op de door de Afdeling gehanteerde zakelijke rechten-lijn ter nuancering van de strikte afgeleid belang-benadering (punt 6.16 t/m 6.18), af omdat de onderhavige zaak niet vergelijkbaar zou zijn met de zaken waarin de Afdeling deze lijn toepast. Zoals reeds is gesteld bij de bespreking van de zaak Casino (punt 6.27) kan daaruit worden afgeleid dat het CBb deze nuancering in beginsel wel volgt. Tot nu toe heeft het College echter geen uitspraak gedaan waarin de reële aantasting van een zakelijk recht reden is om een derde op grond van dit (eigen) belang als belanghebbende aan te merken.

Uitzonderingen op afgeleid belang

CBb 11 januari 2000, ECLI:NL:CBB:2000:AN6260: deze zaak betrof een aanwijzing aan kredietinstelling X, op grond waarvan de statutair directeur niet meer het dagelijks beleid mocht bepalen en daarom door de kredietinstelling op staande voet was ontslagen. Over de belanghebbendheid van de directeur oordeelt het College als volgt:

“Het college overweegt dat in de regel een werknemer niet zal zijn aan te merken als belanghebbende in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb, bij een tot zijn werkgever gericht besluit, aangezien sprake is van een afgeleid en derhalve niet van een rechtstreeks belang. Er zijn echter uitzonderingen op die regel denkbaar […].

In het onderhavige geval is daarvan naar het oordeel van het college sprake, nu appellant feitelijk een groter belang heeft bij de aanwijzing aan X, dan X zelf. Daarbij neemt het college in aanmerking dat het niet opvolgen van de aanwijzing door X een economisch delict in de zin van de Wet op de economische delicten oplevert, X na ontvangst van de aanwijzing appellant ontslag op staande voet heeft aangezegd en voor X als kredietinstelling van gewicht is om zo spoedig als mogelijk zich te zuiveren van het vermoeden dat zij, althans een werknemer van haar, betrokken zou zijn geweest bij strafbare activiteiten. De bij die zuivering te betrachten mate van spoed zou in de ogen van de bij het kredietverkeer betrokkenen wellicht worden belemmerd indien X een rechtsmiddel tegen de aanwijzing zou aanwenden.

Onder die omstandigheden moet […] worden geoordeeld dat sprake is van een rechtstreeks betrokken feitelijk belang van appellant bij de onderhavige aanwijzing aan zijn werkgever. Appellant kon of mocht immers niet verwachten dat X tegen de aanwijzing een rechtsmiddel zou aanwenden.”

CBb 11 januari 2000, ECLI:NL:CBB:2000:ZG1819: deze zaak betrof de aanwijzing aan AEX, waarbij indirect aan de rechtspersoon PBI en aan een werknemer van die rechtspersoon, Out, verplichtingen werden opgelegd. In verband met de belanghebbendheid van Out oordeelt het College als volgt:

“Anders dan verweerster is het College van oordeel dat Out door de aanwijzing rechtstreeks in zijn belang is getroffen. Hiertoe wordt het volgende overwogen. De aanwijzing […] is gericht tot de AEX. Met verweerster is het College van oordeel dat niettemin de belangen van de persoon of rechtspersoon op wie die aanwijzing betrekking heeft rechtstreeks bij de aanwijzing zijn betrokken, aangezien voor de AEX uit artikel 11, vijfde lid, van de Wte 1995 de verplichting voortvloeit daaraan te voldoen. De aanwijzing heeft evenwel in dit geval niet slechts betrekking op PBI, maar evenzeer op Out en [X]: ten aanzien van deze personen wordt ter zake van door hen bezeten hoedanigheden immers aan de AEX een aantal verplichtingen opgelegd. Derhalve kan niet worden gesproken van een - volgens vaste rechtspraak tot niet-ontvankelijk verklaring leidende - situatie waarin niet meer dan een afgeleid belang aan de orde is. Out is weliswaar werknemer van PBI maar het besluit richt zich in dezelfde mate tot hem als tot zijn werkgever. […] In het voorliggende geval leidt de aanwijzing onontkoombaar er toe dat aan Out, zonder tussenkomst van zijn werkgever, het zetelvertegenwoordigerschap door de AEX wordt geweigerd. Uit het vorenstaande volgt dat verweerster het bezwaar van Out ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.”

Deze jurisprudentie vertoont enige gelijkenis met de in punt 6.21 vermelde uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013,97 waarin een werknemer als belanghebbende werd aangemerkt bij een tot zijn werkgever gerichte besluit op grond van de Drank- en Horecawet, omdat het besluit op hem betrekking had. Anders dan de Afdeling baseert het College deze uitzondering op afgeleid belang echter niet op het eigen aan het fundamentele recht op arbeid ontleende belang van de derde-werknemer, maar stelt het dat de werknemer evenzeer of een groter rechtstreeks belang heeft als/dan de werkgever.

CBb 28 november 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AZ3274: deze zaak betrof een besluit van de NMa gericht tot NUON, waarin was bepaald dat onder meer Essent was uitgesloten van de deelname aan een door NMa aan NUON voorgeschreven veiling van de capaciteit. In verband met de belanghebbendheid van Essent oordeelt het College als volgt:

“In de voorschriften verbonden aan de vergunning is onder meer bepaald dat drie bij naam genoemde ondernemingen […] zijn uitgesloten van deelname aan de door NMa voorgeschreven veiling van capaciteit. Essent is één van die ondernemingen. Door het besluit van 8 december 2003 komt Essent niet in aanmerking als koper van de capaciteit, terwijl die capaciteit wel aan haar verkocht had kunnen worden als NMa het besluit niet had genomen. Van dwingende omstandigheden die zouden kunnen meebrengen dat Essent geen potentiële koper van deze capaciteit was, is niet gebleken. Aldus heeft het besluit van 8 december 2003 onmiddellijk wijziging in de rechtspositie van Essent tot gevolg zodat het belang van Essent rechtstreeks bij dit besluit is betrokken en zij terzake van dit besluit beroep kan instellen. Reeds om deze reden gaat het betoog van NMa dat het belang van Essent bij het besluit van 8 december 2003 indirect en niet rechtstreeks betrokken is, niet op.”

CBb 20 juli 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ4704: in deze zaak hadden Delta en Essent beroep ingesteld tegen de door NMa aan Zebra (netbeheerder) gegeven aanwijzing, waaruit indirect ook verplichtingen voortvloeiden voor beide bedrijven. In verband met hun belanghebbendheid oordeelt het College als volgt:

“De bindende aanwijzing […] is gericht tot Zebra. De aanwijzing heeft evenwel in dit geval gevolgen voor Delta en Essent die niet louter uit hun contractuele relatie met Zebra voortvloeien. In hun hoedanigheid van transporteurs en leveranciers van gas worden hun door tussenkomst van Zebra evenzeer verplichtingen opgelegd. Zo dienen zij volgens de bindende aanwijzing op verzoek van Zebra ongebruikte capaciteit beschikbaar te stellen voor de secundaire markt tegen redelijke prijzen. Bovendien zijn de belangen van Delta en Essent gelet op hun hoedanigheid als investeerder, rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken omdat de verplichting om capaciteit beschikbaar te stellen gevolgen kan hebben voor het rendement op hun investering in de gaspijpleiding. Derhalve kan niet worden gesproken van een - volgens vaste rechtspraak tot niet-ontvankelijkverklaring leidende - situatie waarin niet meer dan een afgeleid belang aan de orde is. Delta en Essent worden door de bindende aanwijzing rechtstreeks in hun belang getroffen en kunnen derhalve als belanghebbende worden aangemerkt.”

Bevindingen

Het leerstuk van afgeleid belang is geen rustig bezit. De rechtspraak van vooral de Afdeling heeft vanaf ongeveer 2005 nogal wat wijzigingen ondergaan, waardoor de harde toepassing van het leerstuk in diverse opzichten is genuanceerd. Tegelijkertijd kan worden vastgesteld dat de hoogste rechters, wellicht mede door die wijzigingen, niet in alle opzichten op één lijn zitten. Dogmatisch het strengst is de CRvB, die een derde wegens afgeleid belang niet aanmerkt als belanghebbende als zijn belang is ontleend aan een contractuele relatie met de direct-belanghebbende, ook als de belangen van de derde tegenstrijdig kunnen zijn aan die van de direct-belanghebbende (punt 6.5). Wel wordt de betekenis van deze strenge lijn sterk gerelativeerd, omdat de CRvB een belangrijke categorie derden, namelijk de werkgever in arbeidsongeschiktheids- en sommige andere zaken, als categoraal belanghebbende aanmerkt (punt 6.3 en 6.4). Overigens heeft de werkgever in zaken waarin de aanvraag om een arbeidsongeschiktheidsuitkering is geweigerd in de regel geen procesbelang (punt 6.3), een lijn die in enigszins verwante zaken ook door de Afdeling wordt gevolgd (punt 6.9).

De benadering van de Afdeling is het minst streng en opmerkelijk principieel, maar vertoont nog wel enkele inconsistenties. Bij deze hoogste rechter wordt de derde alleen afgeleid belang tegengeworpen als hij zijn belang via een contractuele relatie ontleent aan dat van de direct-belanghebbende en zijn belang parallel loopt aan, dan wel soortgelijk is als dat van de direct-belanghebbende (punt 6.10 t/m 6.12), en niet bij tegengestelde (of niet-soortgelijke) belangen (punt 6.13 en 6.14). Van wellicht nog grotere betekenis voor de nuancering van het leerstuk van afgeleid belang is dat de Afdeling een zelfstandig eigen belang van een derde - die ook een contractueel en parallel afgeleid belang heeft - aanneemt als dat eigen belang in een andere hoedanigheid dan contractspartij rechtstreeks hij het besluit betrokken is (punt 6.15) of als de reële mogelijkheid bestaat dat het besluit zijn aan een zakelijk (eigendom, hypotheek, punt 6.16 t/m 6.18) of fundamenteel recht (recht op arbeid, vrijheid van meningsuiting, recht op leven, recht op wonen, eer en goede naam, punt 6.21 en 6.22) ontleend eigen belang schaadt. Bovendien past de Afdeling binnen de context van de bestuurder/enig aandeelhouder soms nog een verwevenheidscorrectie toe (punt 6.24).

De CBb-benadering ligt dichter bij die van de Afdeling dan die van de CRvB. Ook bij het CBb geldt als hoofdregel dat een derde wegens afgeleid belang niet als belanghebbende wordt aangemerkt als hij zijn belang via een contractuele relatie ontleent aan dat van de direct-belanghebbende (punt 6.27 t/m 6.29). Deze regel wordt (vermoedelijk) genuanceerd als de belangen van de derde tegengesteld zijn aan die van de direct-belanghebbende of als de derde daarnaast een eigen belang heeft vanwege de reële mogelijkheid van aantasting van zijn zakelijk recht (punt 6.30). Positieve toepassingen van deze nuanceringen zijn in de rechtspraak van het CBb nog niet aangetroffen. Wel maakt het CBb uitzondering op de hoofdregel als een derde feitelijk een groter belang heeft bij het bestreden besluit dan de direct belanghebbende (punt 6.31) en als het bestreden besluit onmiddellijke gevolgen voor de derde heeft die niet louter voortvloeien uit de contractuele relatie met de direct-belanghebbende (6.32).

Argumenten voor en tegen een (strikte) toepassing van afgeleid belang

In de literatuur worden diverse argumenten genoemd voor een (strikte) toepassing van het leerstuk van afgeleid belang. Ik vermeld ze hierna zonder commentaar, waarbij geldt dat zij deels met elkaar zijn vervlochten.

a. Diffuse of onzekere causaliteit tussen het besluit en het belang van de derde: het dogmatisch vermoedelijk belangrijkste argument voor hantering van het leerstuk is dat het belang van een derde dat via een contractuele relatie met de direct-belanghebbende wordt geraakt, te ver verwijderd is van het desbetreffende besluit, waardoor het causaal verband tussen dat belang en het besluit te vaag of onzeker is. De Waard verwoordt dit argument (waarmee hij het overigens niet in alle opzichten eens is) als volgt:99

“Er moet een duidelijk causaal verband zijn tussen dat besluit en de nadelen die iemand vreest. Tussenschakels maken dat verband te vaag. Tussenschakels kunnen zelfs meebrengen dat te onzeker wordt of de gevreesde nadelen zich wel zullen voordoen.”

Die onzekerheid bestaat bijvoorbeeld bij het stichtingsbestuur van een instelling die wordt geconfronteerd met een subsidieverlaging. Het kan hierop reageren met ontslag van een aantal werknemers, maar het kan ook andere maatregelen nemen (verlaging materiële uitgaven, verhoging inkomsten door hogere bijdrage gebruikers, andere middelen aantrekken et cetera), waarbij dat ontslag wordt voorkomen. Daarom bestaat er geen direct causaal verband tussen het besluit en het belang van de werknemers.

b. Bescherming tegen bemoeizucht, alsmede van het rechtszekerheidsbelang van geadresseerde: een tweede vaak genoemd argument voor de afgeleid belang-lijn is dat hierdoor wordt voorkomen dat de direct-belanghebbende, die om welke reden dan ook heeft willen berusten in een tot hem gericht besluit, tegen zijn zin kan worden geconfronteerd met een rechterlijke procedure of zelfs een positief besluit kan krijgen opgedrongen.100 Of zoals het CBb het in zijn - in punt 6.29 vermelde - uitspraak van 1 december 1998 stelt:101

“Een andere uitleg [volgens welke een subsidiebegunstigde van het tot de aanvrager gerichte subsidiebesluit niet zou afstuiten op afgeleid belang] zou tengevolge hebben dat een begunstigde tegen de uitdrukkelijke wil van de verantwoordelijke aanvrager, aan wie de subsidie is verleend, tegen de subsidieverlening in beroep zou kunnen komen. Zulks is niet aanvaardbaar.”

In het verlengde hiervan wordt soms - onder meer ook in het conclusieverzoek van de president - erop gewezen dat de leer van afgeleid belang ook de rechtszekerheidsbelangen van de direct-belanghebbende beschermt.102 Het niet toepassen van de leer leidt er immers toe dat het besluit voorlopig niet onherroepelijk is. Het rechtszekerheidsbelang is niet alleen aan de orde bij tegengestelde belangen, maar kan ook spelen bij op zich parallelle belangen. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat de direct-belanghebbende een vergunning is verleend onder voorschriften, waarvan er één (mede) via een contractuele relatie met de direct-belanghebbende ongunstig is voor een derde. De direct-belanghebbende kan ervoor kiezen om het voorschrift, ook al is hij het daarmee oneens, niet in rechte aan te vechten, omdat hij van de vergunning zo snel mogelijk gebruik wil maken. Door in dit geval de derde, ondanks afgeleid belang, toegang te verlenen tot de rechter, wordt dit plan doorkruist, omdat de vergunning nog vernietigbaar is.

c. Wens om de kring van belanghebbenden beperkt te houden: de afgeleid belang-lijn heeft ook als ratio dat de kring van belanghebbenden beperkt wordt gehouden.103 Het toelaten van wellicht een grote groep afgeleid belanghebbenden zal de rechterlijke procedure doorgaans immers compliceren. Embregts stelt in dit verband:104

“Ook in het geval van niet volstrekt samenvallende belangen zou ik de afgeleid-belanghebbende geen toegang tot de bestuursrechter willen verlenen. Procedures zouden daardoor nodeloos worden gecompliceerd, doordat het aantal partijen toeneemt. […] De impact daarvan dient niet te worden onderschat, want de afgeleid-belanghebbenden kunnen met velen zijn.”

Omgekeerd houdt een strikte afgeleid belang-lijn de procedure overzichtelijk, wat over het algemeen gunstig is voor een spoedige afdoening van de zaak.

d. Alternatieven voor de derde met afgeleid belang: ten slotte wordt er in de literatuur op gewezen dat de derde die vanwege afgeleid belang niet zelfstandig toegang krijgt tot de rechter niet met lege handen hoeft te staan. Zo wijst Embregts erop dat de derde in het geval van parallelle belangen in het contract met de direct-belanghebbende zou kunnen laten vastleggen dat hij als gemachtigde van deze in beroep bij de rechter kan optreden.105 Zij spreekt in dit kader van het ‘leasen’ van het beroepsrecht. In dat geval kan de afgeleid belanghebbende zijn belangen in rechte verdedigen zonder dat de kring van belanghebbenden hoeft te worden verruimd. Ook bij niet volledig samenvallende belangen zijn er volgens haar voor de derde met afgeleid belang alternatieve (rechts)wegen. Zij stelt:

“De contractuele relatie houdt in een dergelijk geval de afgeleid-belanghebbende af van de bestuursrechter, maar vormt tevens de basis voor andere rechtsbescherming. De huurder met een afgeleid belang heeft nog steeds recht op woongenot. De contractant die bij nader inzien zijn zaakjes niet zo heel goed heeft geregeld, kan proberen het contract open te breken. De werknemer kan ook de ondernemingsraad inschakelen om de werkgever ertoe te bewegen alsnog beroep aan te tekenen door een beroep te doen op goed werkgeverschap.”

Ook Koetser wijst erop dat, als het afgeleid belang van de derde loopt via een contract met de direct-belanghebbende, het privaatrecht “voldoende mogelijkheden biedt om deze contractuele belangen te beschermen”.106 Zo kan hij in het contract regelen dat de direct-belanghebbende tegen het besluit beroep instelt, een verplichting die eventueel met een dwangsom kan worden afgedwongen.

In de literatuur worden door veel auteurs, deels verweven, argumenten tegen de (strikte) hantering van het leerstuk van afgeleid belang aangevoerd. Veelal vallen deze samen met de door de desbetreffende auteur gewenste fundamentele aanpassingen of nuanceringen van het leerstuk en komen zij nog uitvoeriger aan de orde in het vervolg van deze paragraaf. Ik duid ze daarom op deze plaats slechts kort aan.

a. De leer van afgeleid belang is te ongenuanceerd: een veel gehoorde kritiek is dat het leerstuk (te) weinig ruimte laat voor nuances. Zeker in het verleden, maar - ondanks de in de rechtspraak aangebrachte nuanceringen en uitzonderingen (punt 6.34) - ook nu nog wordt in veel gevallen, zoals Schlössels het stelt:107

“alleen al op grond van het feit dat er sprake is van ‘contractuele relatie’ ontkend dat een potentieel belanghebbende een rechtstreeks bij een besluit betrokken belang heeft. Relatief weinig aandacht gaat uit naar de beantwoording van de vraag op welke wijze een besluit de belangen van de ‘afgeleid belanghebbende’ daadwerkelijk beïnvloed raakt.”

Het gebrek aan nuance wordt door de Poorter ook in stelling gebracht ter weerspreking van het hiervoor in punt 7.2 vermelde argument (a) ten faveure van de leer van afgeleid belangen, dat anders het causaal verband tussen het besluit en de afgeleid belanghebbende te vaag of onzeker zou zijn. Volgens hem zou door toepassing van de leer van adequate veroorzaking de mate van onzekerheid op een meer genuanceerde manier kunnen worden verdisconteerd, dan door de aan de leer van afgeleid belang ten grondslag liggende causa proxima-leer.108 Op deze leren kom ik in punt 7.5 terug.

b. Asymmetrie in belangpositie direct- en afgeleid belanghebbende: volgens veel auteurs klopt de vooronderstelling van de leer van afgeleid belang dat de direct-belanghebbende kan opkomen voor de belangen van derde in veel gevallen niet.109 Dat is niet alleen het geval bij duidelijk tegengestelde belangen, maar ook bij situaties waarbij de rechtspraak uitgaat van parallelle belangen. Zo kan een ziekenhuis dat geconfronteerd wordt met een budgettaire korting belang hebben bij het ontslag van personeel van een afdeling, omdat er toch al een reorganisatie van die afdeling in de pijplijn zat.110 Daarnaast kunnen de belangen van een derde bij een bepaald besluit veel groter zijn dan die van de direct-belanghebbende, bijvoorbeeld omdat het besluit “een negatieve beoordeling inhoudt van juist diens kwaliteiten of gedrag”.111 In een dergelijk geval is het zeer wel denkbaar dat de direct-belanghebbende vanwege zijn beperkte belang, eventueel in combinatie met strategische redenen (denk aan de goede verhoudingen met het bevoegd gezag), van zijn beroepsrecht geen gebruik maakt. Dan staat die derde met lege handen. En mocht de direct-belanghebbende wel beroep instellen, dan is het nog de vraag of deze de belangen van die derde in voldoende mate kan en zal verdedigen.

c. Rechtsbeschermingsbelang van de derde: een principieel argument tegen de leer van afgeleid belang is,112 dat de derde hierdoor de toegang tot de bestuursrechter wordt onthouden, terwijl hij een evident vermogensrechtelijk belang bij de zaak kan hebben, en bovendien zijn burgerlijke rechten of verplichtingen als bedoeld in artikel 6 EVRM in het geding kunnen zijn. Of zo’n beperking van effectieve rechtsbescherming kan worden gerechtvaardigd om redenen van procesdoelmatigheid (de kring van belanghebbenden beperkt houden) is discutabel. Eventuele problemen op dit punt kunnen onder omstandigheden worden opgelost doordat de burgerlijke rechter als restrechter de derde toegang biedt, maar daaraan kleven, zoals hierna wordt aangegeven, belangrijke bezwaren, onder meer vanuit het perspectief van rechtseenheid.

d. Rechtseenheid onder druk:113 zoals in punt 5.4 al aangegeven, kan de derde die als gevolg van de strikte toepassing van het leerstuk van afgeleid belang niet terecht kan bij de bestuursrechter, binnen de criteria van artikel 6:162 BW de rechtmatigheid van het omstreden besluit wel (indirect) aan de orde stellen bij de burgerlijke rechter. In dat geval verleent deze daadwerkelijk rechtsbescherming, waarbij het besluit geen formele rechtskracht heeft, ook niet als het door de direct-belanghebbende tevergeefs is aangevochten bij de bestuursrechter.114 Aldus bestaat het gevaar van tegenstrijdige uitspraken. Bovendien is het los daarvan weinig efficiënt dat over hetzelfde besluit bij twee rechters kan worden geprocedeerd en moeten geschillen over besluiten zo veel mogelijk worden berecht door de bestuursrechter, die daarvoor immers speciaal is ingesteld.

Ten slotte wijs ik erop dat de critici van een strikte toepassing van de leer van afgeleid belang ook de argumenten ten faveure van het leerstuk relativeren. Zo worden de in punt 7.2, onder (d) genoemde alternatieven voor de afgeleid belanghebbenden door Schlössels getypeerd als “kurieren am Symptom”,115 waarmee het werkelijke probleem van de te beperkte toegang tot de bestuursrechter van de derde niet wordt aangepakt. Bovendien wordt argument (b), bescherming tegen bemoeizucht, door hem en anderen gerelativeerd.116 Dit probleem doet zich volgens hen vooral voor bij een besluit dat mede betrekking heeft op een kwaliteit van de persoon van de aanvrager, en niet bij de vele andere besluiten waarbij de leer van afgeleid belang wordt toegepast.

Hoe dan wel?

“de erkenning van een rechtstreeks belang van een derde met afgeleid belang moet worden overwogen wanneer redelijkerwijs voorzienbaar is dat de geadresseerde van het besluit tegenover die derde niet anders zal kunnen handelen dan op een voor die derde schadelijke wijze.”

Vervolgens concretiseert De Poorter deze regel voor een aantal situaties.119

“Neem nu het geval dat de aan een werkgroep voor het organiseren van een bepaalde cursus toegekende subsidie wordt ingetrokken. Dan moet toch worden gezegd dat de werknemer die deze cursus verzorgt daardoor in zijn belang wordt getroffen. De omstandigheid dat de werkgroep wellicht in staat is deze cursus uit andere bron te financieren doet aan die getroffenheid niets af. Zo moet ook de aannemer die zich contractueel garant heeft gesteld voor het verkrijgen van een woningsubsidie door zijn opdrachtgever belanghebbend worden geacht bij het besluit zulk een subsidie te weigeren, ook al kan de opdrachtgever formeel gezien nog afzien een beroep te doen op de garantiebepaling. Het zou mij daarentegen te ver gaan om een willekeurig schuldeiser belanghebbend te achten bij de weigering een sociale zekerheidsuitkering toe te kennen aan diens schuldenaar. De schending van het belang van de schuldeiser kan immers toch moeilijk worden gezegd het redelijkerwijs voorzienbare gevolg te zijn van het bedoelde weigeringsbesluit.”

De causaliteitsbenadering van De Poorter is in de rechtspraak niet (expliciet) overgenomen, maar vindt wel steun in de literatuur.120

De praktijk heeft laten zien dat de leer van het afgeleid belang soms minder wenselijke gevolgen heeft voor contractpartners, concurrenten en personen of ondernemingen die zich in afhankelijke of vergelijkbare omstandigheden bevinden. Op deelgebieden van het bestuursrecht zijn juist voor deze partijen grote belangen bij de besluitvorming betrokken. Men denke aan besluiten die betrekking hebben op gereguleerde markten. Een tot onderneming A gericht besluit van de toezichthoudende autoriteit kan (ook) grote gevolgen hebben voor onderneming B. Waarom zou onderneming B niet kunnen opkomen tegen een handhavingsbesluit van de toezichthouder waarbij ook haar positie de facto evident in het geding is? Waarom zou een aan een ziekenhuis verbonden maatschap van cardiologen niet kunnen opkomen tegen een in de vergunning van het ziekenhuis opgenomen besluit omtrent een bepaalde cardiologische behandeling?

Gelet op deze voorbeelden en in het voetspoor van de aanhoudende kritiek op de leer van afgeleid belang in de literatuur, geeft de Commissie de wetgever in overweging om het criterium van rechtstreeks belang van artikel 1:2, eerste lid, Awb te schrappen. Zolang dat niet gebeurt, zou de rechter het criterium in elk geval genuanceerder moeten toepassen.

Thans, zo’n 14 jaar later, kan worden geconstateerd dat de wetgever de wensen van de Commissie niet heeft verhoord, maar de rechtspraak wel genuanceerder is geworden.

Schlössels heeft in een groot aantal annotaties, waarvan een aantal is vermeld in paragraaf 6, en in andere publicaties, stelling genomen tegen een te harde en ongenuanceerde toepassing van de leer van afgeleid belang. Hij vat zijn standpunten samen in zijn annotatie ‘Belanghebbende en afgeleid belang’ in JBSelect.123 Omdat in deze publicatie rekening wordt gehouden met de nuanceringen die de bestuursrechters in de loop der jaren op het leerstuk hebben aangebracht, ga ik vooral hiervan uit.

In de kern komt het standpunt van Schlössels erop neer dat de bestuursrechter het leerstuk van afgeleid belang aldus zou moeten toepassen dat een derde in situaties waarin diens “subjectieve (vermogens)rechten in het geding zijn”, dan wel (en dat valt vaak samen, maar kan ook ruimer zijn) het omstreden besluit direct beslissend is voor zijn rechten of verplichtingen in de zin van artikel 6 EVRM altijd effectieve rechtsbescherming moet verlenen.124 De derde zou hiervoor niet moeten zijn aangewezen op de burgerlijke rechter, onder meer omdat dit zou kunnen leiden tot tegenstrijdige rechtspraak tussen de bestuurs- en burgerlijke rechter in dezelfde zaak. Daarom moet het belanghebbendebegrip aldus worden toegepast, dat “uitwijken naar de burgerlijke rechter niet nodig is”.125

Voor de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM moet het omstreden besluit voor de derde ‘directly decisive’ zijn voor de vaststelling (‘determination’) van een ‘right’ dat ‘civil’ van aard is.126Om te worden aangemerkt als ‘right’ moet het een recht betreffen ‘which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law’. Daarnaast moet dat recht ‘civil’ zijn, een begrip dat door het EHRM ruim wordt uitgelegd. Kan een derde zich beroepen op een “zakelijk vermogensrecht of ander duidelijk contractueel recht”, dan zal zich - aldus Schlössels - op dit punt meestal geen complicatie voordoen”. Om ‘directly decisive’ te zijn eist het EHRM “meestal een vrij sterk causaal verband tussen besluit en belangpositie” en mogen de “causale ketens tussen besluit en ‘right’” niet te lang zijn. In specifieke zaken, in het bijzonder - de in punt 6.21 al genoemde zaak - Coorplan-Jenni GmbH en Hasic tegen Oostenrijk, neemt het EHRM een dergelijk verband wellicht wat onverwacht toch aan, en in dat geval genieten ook “afgeleide belangen of rechten de bescherming van artikel 6 EVRM”. Hij concludeert:

“Om te voorkomen dat er te veel ingewikkelde ‘belanghebbendediscussies’ ontstaan naar aanleiding van de vraag wanneer er sprake is van de ‘determinatie’ van rechten in de zin van artikel 6 EVRM, zou een ruimere benadering het overwegen waard zijn. Tegen deze achtergrond is het door de VAR-Commissie Rechtsbescherming gesuggereerde criterium - te weten het in voldoende mate getroffen zijn in een relevant en rechtmatig belang - eigenlijk nog niet zo gek. Het criterium is enerzijds zo kneedbaar dat aanvaringen met het EVRM kunnen worden voorkomen, terwijl anderzijds via de eis van het in ‘voldoende mate getroffen zijn’ beperkingen kunnen worden gesteld.”

In het vervolg bespreekt Schlössels de diverse nuanceringen en uitzonderingen, waaronder de zakelijke rechten en fundamentele rechten-uitzonderingen, die in de rechtspraak inmiddels zijn aangebracht.127 Op zich waardeert hij deze rechtspraak positief, maar zij is - volgens hem - “helaas fragmentarisch en heeft losse eindjes”.128

“Zo is er (nog) geen brug geslagen tussen de belangen die samenhangen met fundamentele rechten en de vermogensrechtelijke belangen. De belangrijkste bouwsteen is in dit verband waarschijnlijk het verdragsrechtelijke eigendomsrecht (art. 1 Eerste Protocol EVRM). […] Daarnaast moet worden gewezen op het ‘civil right’-begrip van artikel 6 EVRM dat overkoepelend is.”129

In dit verband merkt hij op: “Zou het niet logischer zijn om steeds belanghebbendheid bij een appellabel besluit aan te nemen in gevallen waarin er sprake is van de vaststelling (determination) van burgerlijke rechten of verplichtingen (door dat besluit) in de zin van art. 6 EVRM of waarin art. 47 van het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna: Handvest) de toegang tot de rechter waarborgt?” Daarnaast zou ook vanuit “gewoon vermogensrechtelijk perspectief wat meer ruimte mogen worden geboden”.130

“Ik blijf dan ook bij mijn pleidooi voor ontvankelijkheid van mensen die op het eerste gezicht volstrekt parallelle belangen hebben, maar die toch een eigen positie innemen. We kunnen hier denken aan een werknemer, een daarmee gelijk te stellen persoon, een contractpartner, of een aansprakelijke derde. […] Inzake de vraag naar criteria ben ik nog niet tot een eindconclusie gekomen. […] Het lijkt mij echter goed naar criteria te blijven zoeken. Een individu zou naar mijn mening moeten worden ontvangen als aannemelijk is dat zijn feitelijk belang groter is dan dat van de geadresseerde. In dat geval bestaat een situatie waarin de indirect geraakte derde feitelijk sterker wordt geraakt. Dit criterium zou men met name moeten toepassen als het om elementaire zaken zoals werken of wonen gaat, maar ook in het geval van contractpartners en aansprakelijke derden. Het kan voorkomen dat de geadresseerde zelf, degene tot wie het besluit zich richt, helemaal niet in zijn beroep is geïnteresseerd, of zelfs de betrokken derde een hak wil zetten. Mij lijkt het volstrekt onaanvaardbaar dat de derde dan niet tegen het besluit kan opkomen.”

In 2010 constateert De Waard dat zijn in 1992 verwoorde opvatting dat een derde afgeleid belang niet tegengeworpen zou mogen worden als zijn feitelijk belang groter is dan dat van de geadresseerde, inmiddels wel wordt toegepast door het CBb, maar niet door de andere hoogste rechters.133 Wel zijn er in de rechtspraak andere nuanceringen van en uitzonderingen op het leerstuk van afgeleid belang ontwikkeld, waardoor dit leerstuk geen toepassing vindt in de volgende situaties134: het belang is tegengesteld aan dat van de eerstbetrokkene; het categorale belanghebbendebegrip (werkgever in WAO-zaken); het belang is parallel, maar zodanig verweven; de derde heeft naast het parallelle afgeleide belang een duidelijk, ander zelfstandig belang dat zich onderscheidt van dat van de eerstbetrokkene (zakelijk recht, fundamenteel recht);135 de aanspraak op rechtsbescherming van de afgeleid belanghebbende is even sterk als of sterker dan dat van eerstbetrokkene.

Hoewel De Waard van mening is dat bij parallelle belangen “de redenering dat de eerstbetrokkene degene is die dient te bepalen of deze wenst op te komen tegen een besluit dat diens belangen treft in het algemeen goed bruikbaar is”,136 bepleit hij een verdere nuancering van het leerstuk op twee punten. In de eerste plaats zou de rechtspraak een ‘regel’ moeten erkennen die inhoudt (…):

“(…) dat de derde met een afgeleid belang als belanghebbende zou moeten worden aangemerkt als deze een zodanig sterk belang heeft dat dit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Ik voeg daaraan toe dat voor toepassing van die regel des te meer aanleiding bestaat waar omstandigheden bestaan die kunnen verklaren waarom de eerstbetrokkene geen grote behoefte heeft om op te komen tegen het betreffende besluit […]. Een aanwijzing dat het genoemde criterium is vervuld, kan zijn de situatie dat betrokkene zich met kans op succes tot de burgerlijke rechter zou kunnen wenden in het geval de bestuursrechter betrokkene niet als belanghebbende zou aanmerken.”

In het vervolg concretiseert De Waard deze regel aan de hand van enige casuïstiek. In dit verband formuleert hij de subregel, waarnaar de president in zijn verzoek om conclusie verwijst, namelijk dat een derde ‘een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming maakt als juist diens handelwijze aanleiding is voor het nadelig besluit’.137 Die situatie zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen zijn als een vergunning voor het exploiteren van een pand als hotel wordt ingetrokken omdat de huurder van het pand, die kamers onderverhuurt aan anderen, het pand heeft gebruikt in strijd met de geldende regels of voorschriften.138 In dat geval zou niet alleen de eigenaar, maar juist ook die huurder belanghebbende moeten zijn, zodat deze aan de orde kan stellen of het besluit wel op deugdelijke gronden en op de juiste feiten berust. In zo’n situatie zou, aldus De Waard, ook sprake kunnen zijn van een geval waarin de eerstbetrokkene weinig behoefte voelt het besluit aan te vechten, bijvoorbeeld omdat hij van die huurder af wil. Het besluit mag echter niet worden gebruikt om dat doel te bereiken. Daar “is nu juist de contractuele relatie voor!”

In de tweede plaats bepleit De Waard - onder de noemer ‘deformalisering’ - dat het wettelijk mogelijk wordt dat een onjuiste partijstelling wordt hersteld.139 Deze zou kunnen worden toegepast in de situatie waarin de Afdeling een verwevenheidscorrectie toepast om de bestuurder/enig aandeelhouder toegang tot de rechter te verlenen als uit processuele onkunde alleen hij en niet de vennootschap beroep heeft ingesteld (zie punt 6.24), een instrument dat volgens De Waard “minder zuiver” is.140 Deze mogelijkheid zou ook kunnen worden gebruikt als bijvoorbeeld de echtgenoot in plaats van de echtgenote (of andersom) of de ouders in plaats van het kind ten onrechte beroep heeft ingesteld, omdat men niet doorzag dat de ander belanghebbende was. Zo’n correctie is uiteraard alleen mogelijk met instemming van de ‘echte’ belanghebbende.

Vermeer betoogt al in 2003 als volgt:141

“Toepassing van het criterium kan het zicht belemmeren op de vraag welk belang precies wordt geraakt en of dat belang uitsluitend via een privaatrechtelijke relatie - middellijk dus - wordt geraakt dan wel rechtstreeks. Mijn indruk is dat in de jurisprudentie soms wordt uitgegaan van een te beperkte benadering van de begrippen belang en causaliteit. Daarbij wordt het geraakte belang beperkt tot het belang dat via de privaatrechtelijke relatie het eerst wordt geschonden, terwijl er aan voorbij wordt gezien dat daarnaast, los van de contractuele relatie, andere belangen worden geraakt of in ieder geval dat de schending van de belangen qua effect verder strekt dan de contractuele relatie.”

Tolsma brengt in 2013 dezelfde problematiek als volgt onder woorden:142

“Het leerstuk van het afgeleid belang is bedoeld als een hulpmiddel om vast te stellen of iemand rechtstreeks in zijn belang wordt geraakt. Indien iemand slechts door een besluit geraakt wordt via een contractuele relatie of andere privaatrechtelijke betrekking met de eerstbetrokkene, dan is dat een aanwijzing dat het causaal verband tussen besluit en nadeel zwak is. In het verleden is dit leerstuk nog wel eens te strikt toegepast. Het signaleren van een afgeleid belang leidde bijvoorbeeld direct tot niet-ontvankelijkheid. Inmiddels wordt in de jurisprudentie erkend dat iemand met een afgeleid parallel belang toch als belanghebbende wordt aangemerkt omdat hij daarnaast beschikt over een eigen zelfstandig belang. Dat belang verschilt dan ook duidelijk van dat van de eerstbetrokkene […]. De toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang is in een dergelijke situatie niet nodig nu iemand gewoon belanghebbende is omdat aan alle criteria van het belanghebbendebegrip is voldaan. Het gaat niet om een andere uitleg van het belanghebbendebegrip, maar juist om een correcte toepassing ervan”. Een “voldoende eigen belang kan blijken uit een beroep op mogelijke schending van grond- of mensenrechten.”

Kort gezegd is hun boodschap dat de bestuursrechter voordat hij toekomt aan de vraag of een derde wegens afgeleid belang mogelijk geen belanghebbende is, eerst moet vaststellen of deze los daarvan niet over een zelfstandig eigen belang beschikt dat duidelijk verschilt van dat van de direct-belanghebbende. Heeft hij een dergelijk belang - en dit belang kan aldus Tolsma gelegen zijn in de mogelijke schending van een fundamenteel recht - dan is hij belanghebbende en komt men niet meer toe aan het leerstuk van afgeleid belang. Deze volgorde, inclusief de betekenis van fundamentele rechten in dit verband, wordt ook gevolgd door Schreuder-Vlasblom. In de inleidende paragraaf over het begrip belanghebbende stelt zij:143

“Al is het geen noodzakelijke voorwaarde, wél is het geraakt worden in een recht of rechtens beschermd belang voldoende om belanghebbende te zijn. Hieronder dient mede te worden verstaan het direct geraakt worden in de uitoefening van grondrechten.”

Situaties waarin sprake is van afgeleid belang - en de derde dus geen belanghebbende is - worden door haar vervolgens pas behandeld in de paragraaf over ‘rechtstreeks belang’.144 Uit het citaat wordt bovendien duidelijk dat een ‘recht of rechtens beschermd belang’ een voldoende, maar geen noodzakelijke voorwaarde is om als belanghebbende te worden aangemerkt. Voor dat laatste is een ‘feitelijk belang’ al voldoende.145

“Meer in het algemeen kan men zeggen dat het beroepsrecht ertoe dient dat iemand kan opkomen tegen besluiten die jegens hem onrechtmatig zijn. Het moet dan niet zo zijn dat die mogelijkheid voor sommigen bij de bestuursrechter niet bestaat, omdat die rechter meent dat het niet om een belanghebbende gaat, terwijl de burgerlijke rechter beslist dat betrokkene schadevergoeding kan vorderen omdat het besluit jegens hem onrechtmatig was. Het oordeel van de burgerlijke rechter dat het besluit onrechtmatig is, impliceert dan ook in een consistent rechtssysteem dat hij ook belanghebbende is bij dat besluit.

Overigens valt te constateren dat er in grote lijnen wel congruentie bestaat tussen de beantwoording van de vraag wie als belanghebbende wordt aangemerkt en de toepassing van de relativiteitseis in het civiele recht. Zo geldt voor mensen met een afgeleid belang, zoals werknemers en crediteuren, dat zij wel degelijke de nadelige gevolgen van een besluit jegens hun werkgever of hun debiteur kunnen ondervinden, zoals bij stopzetten van subsidie, maar dat zij noch als belanghebbende tegen dat besluit kunnen opkomen, noch schadevergoeding kunnen vorderen.“

In dit citaat wordt het pleidooi voor congruentie tussen de civiele rechter en de bestuursrechter vrij precies onder woorden gebracht. Daarmee wordt duidelijk dat de burgerlijke rechter geen panacee is voor een ieder die bij de bestuursrechter aanloopt tegen het leerstuk van afgeleid belang, maar dat die weg alleen openstaat als het besluit jegens betrokkene onrechtmatig is en derhalve aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW is voldaan. In een zaak als SFR, die besproken is in punt 5.5, stelde de Hoge Raad na uitvoerige beschouwingen vast dat aan die eis inderdaad was voldaan. In andere zaken zal dat niet het geval zijn, omdat de Hoge Raad het relativiteitsvereiste over het algemeen vrij strikt invult. Ik kom daarop terug in punt 8.3.

Bevindingen

Hiervoor is de belangrijkste literatuur met betrekking tot de leer van afgeleid belang in kaart gebracht. Daartoe heb ik eerst de argumenten pro en contra een (strikte) toepassing van de leer in kaart gebracht. Als argumenten pro zijn genoemd (punt 7.2): de diffuse of onzekere causaliteit tussen besluit en het belang van de derde; bescherming tegen bemoeizucht, alsmede van de rechtszekerheidsbelangen van geadresseerde; de wens om de kring van belanghebbende beperkt te houden; er zijn alternatieven voor de derde om zijn belang te verdedigen. Daartegenover staan diverse argumenten tegen de strikte hantering van de leer (punt 7.3): zij is te ongenuanceerd; de asymmetrie van belangpositie derde en direct-belanghebbende; de rechtsbescherming van de derde; het voorkomen van aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter met het oog op rechtseenheid.

Vervolgens ben ik nagegaan welke alternatieve benaderingen of nuanceringen van het leerstuk in de literatuur worden voorgestaan. Een alternatieve benadering wordt in de eerste plaats geopperd door De Poorter (punt 7.5). Volgens hem zou de causa proxima-leer die in elk geval destijds aan de strikte hantering van afgeleid belang ten grondslag lag, moeten worden vervangen door de leer van de adequate veroorzaking: in dat geval zou de erkenning van een rechtstreeks belang van een derde met afgeleid belang moeten worden overwogen ‘wanneer redelijkerwijs voorzienbaar is dat de geadresseerde van het besluit tegenover die derde niet anders zal kunnen handelen dan op een voor die derde schadelijke wijze’. Ook Schlössels is voorstander van een andere insteek van de leer en wel een waarin het recht op toegang tot de rechter centraal staat (punt 7.6). Volgens hem zou de derde altijd toegang tot de bestuursrechter moeten hebben als die toegang voortvloeit uit artikel 6 EVRM of artikel 47 Handvest, dit ook om te voorkomen dat hij kan en moet uitwijken naar de burgerlijke rechter. Dat kan immers leiden tot tegenstrijdige rechtspraak. Ook Scheltema & Scheltema zijn van oordeel dat de bestuursrechter het belanghebbendebegrip zodanig moeten uitleggen dat uitwijken naar de burgerlijke rechter niet nodig is (punt 7.10). Daartoe moet een ieder die voldoet aan het civiele relativiteitsvereiste ook worden aangemerkt als belanghebbende (congruentievereiste).

Anderen hebben een (forse) nuancering van de leer van afgeleid belang bepleit. De meest prominente auteur in dit verband is ongetwijfeld De Waard (punt 7.8). Al in 1992 bepleitte hij dat een individu, ondanks dat zijn belang via een contractuele relatie is afgeleid van dat van de eerstbetrokkene, zou moeten worden aangemerkt als belanghebbende als aannemelijk is dat zijn belang feitelijk groter is dan dat van die eerste. In 2010 bouwt hij deze regel verder uit tot de regel dat de afgeleid belanghebbende toegang moeten hebben tot de bestuursrechter ‘als deze een zodanig sterk belang heeft dat dit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt’. Als aanwijzing hiervoor geldt dat betrokkene zich met kans op succes tot de burgerlijke rechter zou kunnen wenden als hij geen toegang krijgt bij de bestuursrechter. Bovendien bestaat voor toepassing van de regel des te meer aanleiding als er omstandigheden zijn die kunnen verklaren waarom de eerstbetrokkene geen grote behoefte heeft om op te komen tegen het betreffende besluit.. Verder bepleit De Waard in plaats van de door de Afdeling toegepaste verwevenheidscorrectie de introductie van de mogelijkheid om een onjuiste partijstelling mogelijk te maken (‘deformalisering’).

Ten slotte heb ik nog melding gemaakt van de observatie van Vermeer, Tolsma en Schreuder-Vlasblom (punt 7.9), dat de leer van afgeleid belang niet aan de orde is (of zou moeten zijn) als de derde, die zijn belang via een contractuele relatie ontleent aan dat van de eerstbetrokkene, beschikt over een eigen zelfstandig belang, In dat geval is hij bij een correcte toepassing van het belanghebbendebegrip ‘gewoon belanghebbende’ en maakt het niet uit dat hij in een andere hoedanigheid mogelijk een afgeleid belang heeft.

Met de huidige in veel opzichten genuanceerde toepassing van het leerstuk van afgeleid belang heb ik geen principiële problemen, ook al zal ik in het vervolg wel enige verruiming voorstellen. Op hoofdlijnen is de rechtspraak volgens mij echter op de juiste weg. Deze opvatting wordt, ook al heeft men op onderdelen nog wel kritiek, gedeeld door Schlössels (punt 7.7) en De Waard (punt 7.8). Problematisch is wel dat de hoogste bestuursrechters nog niet op één lijn zitten, dat de toegepaste nuanceringen ook binnen de colleges niet altijd even consistent en voorspelbaar worden toegepast en dat de gehanteerde terminologie nog niet strak is.

Om aan deze problemen wat te doen, formuleer ik hierna een aantal vuistregels, die wat mij betreft voor de rechtspraak richtinggevend zouden moeten zijn bij de toepassing van het leerstuk in de toekomst. Daarbij adresseer ik ook de bedoelde terminologische kwesties. Die vuistregels worden voorafgegaan door twee normatieve ankerpunten, die ieder afzonderlijk bij de invulling van het belanghebbendebegrip en dus ook van het leerstuk van afgeleid belang in elk geval moeten worden gerealiseerd. Die ankerpunten hebben het karakter van een minimumvereiste of ondergrens en als zodanig zijn zij (mede) bepalend voor de vuistregels. Die vuistregels vloeien echter niet voor 100% uit die ankerpunten voort.

Mijn keuze om de ‘oplossing’ van de problematiek van de leer van afgeleid belang te zoeken in het formuleren van vuistregels die de lijnen die in de rechtspraak al zichtbaar zijn nader structureren, verhelderen en hier en daar verruimen, betekent dat ik geen fundamenteel andere benadering van het leerstuk voorsta. De ‘oplossing’ van de nog bestaande problemen zoek ik daarom dus niet in de hantering van een bepaalde causaliteitstheorie. Zoals in punt 7.5 vermeld, heeft De Poorter - overigens in 2003, dus ik weet niet zeker of hij hierover nu nog hetzelfde denkt - een pleidooi hiervoor gehouden, waarbij de bestuursrechters de toen volgens hem toegepaste causa proxima-leer zouden moeten vervangen door de leer van de adequate veroorzaking. Vijftien jaar later kan worden vastgesteld dat de Afdeling en het CBb de causa proxima-leer niet meer over de hele linie toepassen, maar ook dat de nieuwe genuanceerdere benadering niet (expliciet) wordt gebaseerd op de leer van adequate veroorzaking. Om het leerstuk thans alsnog te herdefiniëren in termen van die leer impliceert een heroriëntatie van de rechtspraak, die de komende jaren tot veel onduidelijkheid en rechtsonzekerheid zou leiden. Bovendien zal men bij de nadere invulling van die leer in de context van het bestuursrecht vermoedelijk tegen dezelfde grenssituaties aanlopen die thans ook bestaan. Overigens betekent het voorgaande niet dat ik van oordeel ben dat de eis van rechtstreekse betrokkenheid niets te maken heeft met causaliteit (punt 5.2) en evenmin dat ik de leer van adequate veroorzaking principieel afwijs. Wel stel ik vast dat de bestuursrechters de oplossing van de ‘problemen’ van het leerstuk van afgeleid belang niet hebben gezocht in de hantering van een bepaalde causaliteitsleer, maar in het toepassen van nuanceringen. Bij deze stand van zaken is het volgens mij vruchtbaarder om de al ingezette lijn te ‘perfectioneren’ dan om te kiezen voor een fundamenteel andere benadering.

Dat perfectioneren geschiedt, als gezegd, door het formuleren van een aantal vuistregels voor de toekomstige toepassing van het leerstuk van afgeleid belang, waarbij twee ankerpunten als minimumvereiste gelden.

Twee normatieve ankerpunten

Het eerste ankerpunt betreft het congruentievereiste, op grond waarvan een derde door de bestuursrechter als belanghebbende bij een besluit moet worden aangemerkt - en dus niet als ‘afgeleid belanghebbende’ buiten de deur moet worden gehouden - als dat besluit in beginsel jegens hem onrechtmatig kan zijn in de zin van artikel 6:162 BW en derhalve aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW wordt voldaan.

Dit ankerpunt heeft te maken met de - ook in de vraag van de president genoemde - rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter en beoogt te voorkomen dat, zoals aan de orde in het arrest van de Hoge Raad in de zaak SFR (punt 5.5), een te strikte hantering van de leer van afgeleid belang door de bestuursrechter ertoe leidt dat de derde voor een doeltreffende rechtsbescherming tegen het besluit moet en kan uitwijken naar de burgerlijke rechter. Dit kan leiden tot tegenstrijdige rechtspraak tussen de bestuursrechter en civiele rechter over hetzelfde besluit en is bovendien in strijd met de gedachte dat de bestuursrechter speciaal is ingesteld om de rechtmatigheid van besluiten te beoordelen.

De vordering bij de burgerlijke rechter wordt gebaseerd op schending van artikel 6:162 BW en dat betekent onder meer dat het omstreden besluit jegens betrokkene onrechtmatig moet zijn. Daartoe zal de geschonden norm moeten voldoen aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW en moet zij strekken tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Wil men voorkomen dat de derde moet en kan uitwijken naar de burgerlijke rechter, dan moet er - zoals ook wordt gesteld door Scheltema & Scheltema (punt 7.10) - congruentie bestaan tussen het begrip belanghebbende en de civiele relativiteitseis. Dit congruentievereiste biedt een ondergrens. Over het algemeen is de personele reikwijdte van het begrip belanghebbende immers beduidend ruimer dan die van de civiele relativiteitseis.

De vraag wanneer precies volgens de Hoge Raad aan het civiele relativiteitsvereiste is voldaan, heb ik vrij uitvoerig besproken in mijn conclusie in de zaak Blaloweg (Praxis).148 Daaruit blijkt, voor zover voor deze conclusie relevant, dat bij de beantwoording van de vraag of voldaan is aan artikel 6:163 BW aan de hand van ‘het doel en de strekking van de geschonden norm’, moet worden onderzocht ‘tot welke personen’ de ‘daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt’.149 Daarbij wordt de persoonlijke beschermingsomvang van de norm door de Hoge Raad veelal generiek vastgesteld, een beoordeling die meestal negatief uitvalt voor de burger. In andere zaken beoordeelt de Hoge Raad de persoonlijke beschermingsomvang in de concrete omstandigheden van de zaak. In die categorie ziet men nu en dan uitspraken die in verband met de congruentie tussen relativiteit en belanghebbendheid relevant kunnen zijn.

In de eerste plaats is dat de zaak Barneveld/Gasunie,150 waarin de Hoge Raad over een in een bestemmingsplan opgenomen bouwverbod bij aardgasleidingen oordeelt dat het strekt tot bescherming van omwonenden en gebruikers, maar dat Gasunie ‘een daarvan afgeleid belang heeft dat daarmee zo samenhangt dat het onder deze bescherming moet worden begrepen’.

In de tweede plaats wijs ik op de zaak Staat-Fabricom,151 waarin de Hoge Raad oordeelt dat de Staat door de onrechtmatige mededeling dat het op een bepaald tijdstip zinloos was om een aanvraag voor een ESF-subsidie in te dienen, ‘jegens Fabricom’ de zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW heeft geschonden. Dat Fabricom zelf niet gerechtigd was om een aanvraag in te dienen, maar dat via OTIB moest doen, doet hier niet aan af, omdat primair het belang van Fabricom bij de aanvraag betrokken is. Qua onderwerp en strekking vertoont dit arrest gelijkenis met de zaak SFR (punt 5.5).

In situaties als deze moet de bestuursrechter met het oog op het congruentievereiste tussen het belanghebbendebegrip en het civiele relativiteitsvereiste de derde (Gasunie, Fabricom, SFR) mijns inziens als belanghebbende aanmerken en moet zij dus geen toepassing geven aan het leerstuk van afgeleid belang.

Als tweede normatief ankerpunt geldt dat een particulier - in de context van afgeleid belang: de derde - toegang moet hebben tot de bestuursrechter en dus als belanghebbende moet worden aangemerkt als hij door een besluit wordt geraakt in een recht of rechtens beschermd belang.152 Dit standpunt wordt onder meer ingenomen door Schlössels (punt 7.7) en Schreuder-Vlasblom (punt 7.9) en heeft ook een basis in het EVRM en Unierecht. Om misverstanden te vermijden wijs ik erop dat het geraakt worden in een recht of rechtens beschermd belang een voldoende maar geen noodzakelijke voorwaarde is om als belanghebbende te worden aangemerkt. Daarvoor is feitelijk (rechtstreeks) belang bij het besluit immers al voldoende. Ook dit ankerpunt betreft derhalve een minimumvereiste.

Wat betreft de basis in het EVRM zijn twee bepalingen van belang, namelijk artikel 6 en 13 EVRM. Hierna maak ik over de betekenis van beide bepalingen voor het recht op toegang tot de bestuursrechter van de derde een aantal opmerkingen, waarbij ik uiteraard niet uitputtend kan zijn. Zoals hiervoor - bij de bespreking van het standpunt van Schlössels (punt 7.7) - al is gesteld,153 heeft een particulier op grond van artikel 6 EVRM toegang tot de rechter als een besluit ‘directly decisive’ is voor de ‘determination’ (vaststelling) van een ‘right’ dat ‘civil’ van aard is.154Om te worden aangemerkt als ‘right’ moet het een recht betreffen ‘which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law’. Het begrip ‘civil’ wordt in de rechtspraak van het EHRM ruim uitgelegd.155 Het omvat bijvoorbeeld ook het recht om economische activiteiten te verrichten, het recht op sociale zekerheids- of pensioenuitkeringen en diverse Verdragsrechten, zoals het recht op respect voor iemands reputatie (dat ook wordt beschermd door artikel 8 EVRM).156 De betekenis van artikel 6 EVRM voor derden is wel beperkt, omdat het EHRM de eis stelt dat het besluit in kwestie ‘directly decisive’ moet zijn voor zijn ‘civil right’. Zoals Schlössels terecht opmerkt moet daartoe ‘een vrij sterk causaal verband tussen besluit en belangpositie’ bestaan en mogen de ‘causale ketens tussen besluit en het recht niet te lang zijn’. Bovendien mogen de gevolgen van het besluit voor de belangpositie van de derde niet onzeker zijn. Dit neemt niet weg dat het EHRM in sommige zaken - zoals in de meergenoemde zaak Coorplan-Jenni GmbH en Hasic tegen Oostenrijk (punt 6.21) - bepaalt dat een derde (in die zaak een buitenlandse werknemer) toegang moet hebben tot de rechter, omdat hij een van het eerstbetrokken bedrijf afgeleid ‘right on adjudication on his request for an employment permit’ had.157

Op grond van artikel 13 EVRM heeft een ieder van wie rechten of vrijheden van het EVRM zijn geschonden recht op een effectief rechtsmiddel. Over de betekenis van dit recht in relatie tot artikel 2 en 8 EVRM heb ik in de al genoemde conclusie in de zaak Blaloweg diverse opmerkingen gemaakt.158 Kort en goed komt het erop neer dat particulieren op grond van artikel 13 EVRM, dan wel op grond van de uit die verdragsrechten afgeleide positieve verplichtingen, de bescherming die deze rechten verlenen in rechte moeten kunnen afdwingen, maar ook dat zij daartoe wel een ‘arguable claim’ moeten hebben dat het besluit hen in die rechten raakt. Bovendien moeten zij natuurlijk door die rechten worden beschermd. Voor andere door het EVRM of een van de Protocollen gegarandeerde fundamentele rechten geldt mutatis mutandis hetzelfde. Over de vraag wanneer een derde op grond van artikel 13 EVRM (of een positieve verplichting) een besluit in rechte moet kunnen aanvechten, valt in algemene zin niets zinnigs te zeggen. Dat hangt immers af van de beschermingsomvang van het recht in kwestie (of de sub-rechten die onder dat recht vallen) en van de vraag of die derde een ‘arguable claim’ heeft dat hij door een besluit in die (sub)rechten wordt geraakt. Niettemin, als dat het geval is, dan dient die derde toegang te hebben tot de bestuursrechter en dient zijn beroep niet af te stuiten op afgeleid belang.

Wat betreft het Unierecht geldt dat particulieren op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming, zoals dat is gecodificeerd in artikel 47, eerste lid, Handvest, toegang moeten hebben tot de rechter ter uitoefening van de rechten die het EU-recht hen toekent. Die garantie betreft dus niet alleen de fundamentele rechten die in het Handvest zijn opgenomen, maar alle rechten die het Unierecht hen toekent. De mogelijke betekenis hiervan voor derden heb ik ook al besproken in de conclusie in de zaak Blaloweg.159 Zoals in die conclusie vermeld, is voor de vraag aan wie een EU-regeling rechten toekent de personele beschermingsomvang van de regeling bepalend, waarbij die omvang moet worden vastgesteld op basis van de inhoud en doelstelling van de regeling. Afhankelijk daarvan kan de groep van particulieren waaraan rechten worden toegekend heel beperkt zijn en vallen derden er zonder twijfel buiten,160 maar kan die groep ook veel ruimer zijn. In dat laatste geval, dat bijvoorbeeld aan de orde is bij diverse milieurichtlijnen,161 kunnen derden binnen de beschermingsomvang vallen.162

Kom ik tot een afronding. Als tweede ankerpunt geldt dat een derde in elk geval toegang moet hebben tot de bestuursrechter - en dus als belanghebbende moet worden aangemerkt - als hij door een besluit wordt geraakt in een recht of rechtens beschermd belang. Dit recht wordt binnen hun respectievelijke reikwijdten ook gegarandeerd door artikel 6 en 13 EVRM en artikel 47 Handvest.

Vuistregels

Vuistregel 1: afgeleid belang is niet aan de orde als de derde (daarnaast) een eigen zelfstandig belang bij het besluit heeft. Dat eigen belang kan bestaan in een andere hoedanigheid, vanwege de reële mogelijkheid van schending van zijn aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang en mogelijk ook in andere gevallen

Eigen belang vanwege reële mogelijkheid dat de derde wordt geschaad in zijn aan een zakelijk recht ontleend belang: deze situatie is - zoals blijkt uit de rechtspraak vermeld in punt 6.16 t/m 6.18 - regelmatig aan de orde in de rechtspraak van de Afdeling, waarbij zij wel wisselende formuleringen hanteert. Om redenen van rechtszekerheid en voorspelbaarheid is dat minder wenselijk. Uit de rechtspraak van het CBb - meer in het bijzonder de zaken Casino (punt 6.27) en V.O.F.C. (punt 6.29) - kan worden afgeleid dat ook het College van oordeel is dat een derde in deze situatie een eigen belang kan hebben, ook al oordeelde het College in die zaken dat de betrokken derden geen eigen belang konden ontlenen aan een zakelijk recht. In de rechtspraak van de CRvB is deze situatie niet aan de orde geweest, maar dat heeft vermoedelijk ook te maken met de inhoud van de CRvB-zaken. Zakelijke rechten spelen daarin doorgaans geen rol.

Dat in de aan de orde zijnde situatie in de rechtspraak wordt erkend dat een derde een eigen belang heeft, is in de literatuur niet omstreden. De lijn kan ook worden gebaseerd op de hiervoor genoemde ankerpunten. Wat betreft het eerste ankerpunt, congruentie van het belanghebbendebegrip met de civiele relativiteit, omdat een schending van zijn zakelijk recht ongetwijfeld onrechtmatig is jegens de derde. Wat betreft mijn tweede ankerpunt, omdat het belang dat de derde kan ontlenen aan een zakelijk recht een rechtens beschermd belang is op grond waarvan hij toegang moet hebben tot de rechter. Zakelijke rechten zijn bovendien burgerlijke rechten in de zin van artikel 6 EVRM, zodat ook op grond van deze bepaling toegang tot de rechter voor de derde is aangewezen als de reële mogelijkheid bestaat dat deze rechten door een besluit worden geschaad. Wat betreft eigendom (in ruime zin) geldt hetzelfde op grond van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM juncto artikel 13 EVRM.

Tot nu toe heeft de Afdeling alleen over het eigendomsrecht (art. 5:1 t/m 5:3 BW) en het hypotheekrecht (art. 3:260 t/m 3:275 BW) bepaald dat de reële mogelijkheid van schending ervan door een besluit voor de derde een eigen belang oplevert op grond waarvan hij belanghebbende is bij dat besluit. Daarnaast erkent het BW nog vijf andere zakelijke rechten ten aanzien van (ook) onroerende zaken, het recht van erfdienstbaarheid (art. 5:70 t/m 5:84 BW), het recht van erfpacht (art. 5:85 t/m 5:100 BW), het recht van opstal (art. 5:101 t/m 5:105 BW), het appartementsrecht (art. 5:106 t/m 5:147 BW) en het recht van vruchtgebruik (art. 3:201 t/m 3:226 BW).163 Het ligt in de rede dat ook voor deze zakelijke rechten geldt dat de reële mogelijkheid van schending ervan een eigen belang oplevert voor de derde.

Ten slotte merk ik nog op dat het eigendomsrecht op onroerende zaken bekend is uit openbare registers en het kadaster en dat eigendom wordt geleverd door middel van een notariële akte (art. 3:84, eerste lid, juncto art. 3:89 BW). Erfpacht, erfdienstbaarheid, opstal, vruchtgebruik en hypotheekrecht op onroerende zaken moeten worden gevestigd, waarvoor eveneens een notariële akte nodig is (art. 3:84, eerste lid, juncto art. 3:89, juncto art. 3:98 BW). Over het bestaan van deze rechten bestaat dus geen onduidelijkheid.

Eigen belang vanwege reële mogelijkheid dat de derde wordt geschaad in zijn aan een fundamenteel recht ontleend belang: deze situatie is aan de orde in de - in punt 6.20 t/m 6.22 vermelde rechtspraak van de Afdeling, waarbij zij wel wisselende formuleringen gebruikt. De CRvB en het CBb hebben de reële mogelijkheid van schending van een fundamenteel recht nog niet met zoveel woorden als eigen belang van een derde erkend. Materieel zou men overigens het oordeel van het CBb in de zaak van de kredietinstelling X (vermeld in punt 6.31) als een toepassing van deze vuistregel avant la lettre kunnen beschouwen, omdat in die zaak het recht op arbeid van de werknemer door een tot de kredietinstelling gerichte aanwijzing duidelijk werd geschaad (hij werd ontslagen op staande voet). In die zaak - die dateert uit 2000, dus ruim 6 jaar voordat de Afdeling de reële mogelijkheid van schending van dat recht als eigen belang erkende - nam het College echter een eigen belang aan, omdat de werknemer een groter belang had bij de aanwijzing dan de kredietinstelling.

De erkenning door de Afdeling van de reële mogelijkheid van schending van een fundamenteel recht van derde als eigen belang wordt in de literatuur positief gewaardeerd. Zij past ook uitstekend bij de hiervoor genoemde ankerpunten. Wat betreft het congruentievereiste, omdat de schending van een fundamenteel recht van de derde onrechtmatig is jegens die derde. De derde valt dan immers binnen de personele beschermingsomvang van het fundamentele recht.164 Wat betreft het tweede ankerpunt, omdat een derde op grond daarvan belanghebbende is als hij in een recht of een rechtens beschermd belang wordt geraakt en fundamentele rechten in dit verband bij uitstek relevante rechten zijn. De erkenning sluit ook goed aan bij artikel 13 EVRM op grond waarvan een derde toegang moet hebben tot de rechter als hij een ‘arguable claim’ heeft dat een besluit hem in zijn verdragsrechten raakt. Eenzelfde garantie vloeit voor wat betreft het Unierecht voort uit artikel 47, eerste lid, Handvest. Gelet daarop zouden ook de CRvB en het CBb de Afdelingslijn op dit punt moeten volgen.

Om vanwege de reële mogelijkheid van schending van een fundamenteel recht een eigen belang te hebben, moet de derde natuurlijk wel worden beschermd door het fundamentele recht in kwestie en zal het besluit het fundamentele recht van de derde op een of andere wijze moeten raken. De standaard die in verband met dat ‘raken’ door de bestuursrechters zou moeten worden gehanteerd is, zoals hiervoor al blijkt, ‘de reële mogelijkheid dat de derde in het fundamentele recht wordt geschaad’. Die schending hoeft dus niet 100% vast te staan.165 Deze wat ruimere standaard voorkomt dat de bestuursrechters in het kader van de belanghebbendheid een te gedetailleerde analyse moeten maken van de vraag of het fundamentele recht daadwerkelijk wordt geschonden. Bovendien past de ruimere standaard beter bij de ‘arguable claim’-standaard die het EHRM hanteert in verband met de garantie van een effectief rechtsmiddel van artikel 13 EVRM.

Vanwege de afstemming op artikel 13 EVRM en artikel 47, eerste lid, Handvest kan de reële mogelijkheid van schending van alle fundamentele rechten die door het EVRM en de Protocollen bij het EVRM of het Handvest worden gegarandeerd, in beginsel een eigen belang opleveren op grond waarvan de derde belanghebbende bij een besluit is. In de rechtspraak van de Afdeling is dit al uitgemaakt over het recht op leven (art. 2 EVRM, art. 2 Handvest), het recht op een woning (onderdeel van art. 8 EVRM en art. 7 Handvest), het recht op bescherming van iemands reputatie/eer en goede naam (eveneens onderdeel van art. 8 EVRM/art. 7 Handvest), de vrijheid van meningsuiting (art. 10 EVRM, art. 11 Handvest) en het recht op arbeid (punt 6.25).

Van dit rijtje is het recht op arbeid - dat in de rechtspraak van de Afdeling het vaakst wordt toegepast - wellicht het meest opmerkelijk. 166 Het betreft anders dan de andere hiervoor vermelde rechten primair een sociaal grondrecht, dat niet is opgenomen in het EVRM en dat slechts in beperkte mate wordt bestreken door artikel 19 Grondwet.167 Wel wordt het recht en/of diverse elementen ervan beschermd door internationale verdragen, zoals artikel 23 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, artikel 1 Europees Sociaal Handvest en artikel 6 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten.168 Ook het Handvest bevat bepalingen die als een uitwerking van het recht kunnen worden beschouwd, meer in het bijzonder de vrijheid van beroep en het recht te werken (art. 15 Handvest) en de solidariteitsrechten van artikel 27 t/m 32 Handvest. Kortom, voor de erkenning van het recht op arbeid als fundamenteel recht bestaat wel een juridische basis. Tegelijkertijd merk ik op dat, afgaande op de door mij geraadpleegde literatuur, het internationale of EU-rechtelijke recht op arbeid zeker niet zover gaat dat alle werknemers elk besluit dat op enigerlei wijze gevolgen kan hebben voor hun recht op arbeid moeten kunnen aanvechten.169 Een dergelijk ruim beroepsrecht zou wat mij betreft ook te ver gaan, omdat heel veel besluiten die tot een werkgever zijn gericht indirect gevolgen kunnen hebben voor de arbeid van werknemers. Denk bijvoorbeeld aan de volledig subsidie-intrekking van een instelling die zonder twijfel zal leiden tot ontslag van alle werknemers. Daarom zouden de rechters vanwege de reële mogelijkheid van schending van het recht op arbeid (ter bescherming waarvan zij toegang tot de rechter moeten hebben) een eigen belang alleen moeten aannemen als het besluit het recht op arbeid van een (of meer) concrete werknemer(s) raakt,170 dan wel het besluit gelet op de specifiek ‘arbeidsrechtelijke’ inhoud van het toepasselijke wettelijke kader de werknemers in hun arbeidsrechtelijke positie raakt.171 Deze beperking is in elk geval niet in strijd met het internationale of Unierecht.

Vuistregel 2: afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als zijn belang bij een besluit materieel niet parallel loopt met dat van eerstbetrokkene

Op grond van de tweede vuistregel moet het beroep van de derde niet afstuiten op afgeleid belang als zijn belang materieel niet parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene. Deze vuistregel betreft dus niet alleen de beoogde uitkomst van de zaak, maar ook de materiële belangpositie. Van niet parallelliteit is natuurlijk sprake bij tegenstrijdige belangen, maar wat mij betreft ook al als de belangen van de derde materieel sterker bij het besluit zijn betrokken dan die van de eerstbetrokkene. In dat laatste geval gaat het vaak om besluiten, die via een tot de eerstbetrokkene gericht besluit de belangpositie van de derde direct raakt. Deze vuistregel wordt deels toegepast door de Afdeling in haar rechtspraak vermeld in punt 6.13 en 6.14, en ziet men ook in de CBb-uitspraken, vermeld in punt 6.31, alsmede, maar dan in negatieve zin, de uitspraak van het CBb van 12 oktober 2017,172 vermeld in punt 6.28. Zij wordt ondersteund in de literatuur, vooral door De Waard (punt 7.8), en is vanuit de vooronderstelling van de leer van afgeleid belang dat de eerstbetrokkene kan opkomen voor de belangen van de derde (punt 7.3), ook logisch. Bij niet parallelle belangen is het immers tenminste onzeker of de direct-belanghebbende beroep zal instellen ter behartiging van de belangen van de derde.

Verder past enige aandacht voor de terminologie. De Afdeling hanteert in verband met deze regel in sommige zaken de term ‘tegenstrijdige belangen’ (punt 6.13), een term die men ook tegenkomt in de hiervoor vermelde uitspraak van het CBb van 12 oktober 2017, maar in andere de term ‘niet soortgelijke belangen’. In het conclusieverzoek van de president wordt in dit verband gesproken van ‘afwijkend belangen’. Wat mij betreft zou de term ‘tegenstrijdige belangen’ niet langer moeten worden gebruikt omdat deze term de lat voor de toepassing van de regel hoger legt dan ik voorsta. Het is immers goed denkbaar dat het belang van de derde materieel niet parallel loopt aan of soortgelijk is als het belang van de direct-belanghebbende, terwijl beider belangen niet zo uiteenlopen dat zij tegenstrijdig zijn. Ook in dat geval zou deze vuistregel van toepassing moeten zijn. Om dezelfde reden heeft de term ‘afwijkende’ belangen evenmin mijn voorkeur. Of de rechters kiezen voor de term ‘niet parallel’ (zoals ik hiervoor heb gedaan) of ‘niet soortgelijk’ (Afdeling) kan mij niet heel veel schelen, omdat die termen volgens mij hetzelfde betekenen. Omdat de term ‘(niet) parallel’ is ingeburgerd in de literatuur, kies ik ook voor die term.

Vuistregel 3: afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt

Op grond van deze derde vuistregel moet het beroep van een derde niet afstuiten op afgeleid belang als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Dit is het geval als zijn rechtspositie direct wordt beïnvloed door het besluit en/of als zijn handelwijze de aanleiding vormt voor het besluit. In beide situaties heeft de derde er belang bij om zelf zijn rechten en belangen in rechte te kunnen verdedigen. Dat processuele belang kan zijn gelegen in de juiste vaststelling van de feiten en de toepasselijke wettelijke voorschriften en in de juiste toepassing van die voorschriften op zijn situatie. De regel heb ik ontleend aan De Waard (punt 7.8). Hij overlapt in veel gevallen met vuistregel 2, maar heeft een eigen rechtsbeschermingsratio die aparte vermelding rechtvaardigt. Vanwege die eigen ratio is het voor de toepassing van de regel irrelevant of de belangen van de derde (mogelijk) volledig parallel lopen aan die van de eerstbetrokkene. De vuistregel is ook ingegeven door het eerste normatieve ankerpunt (congruentie), omdat, zoals ik hierna nader zal onderbouwen, een mogelijke inbreuk op de rechtspositie van de derde door het besluit, als onrechtmatig jegens die derde in de zin van artikel 6:162 BW zou kunnen worden aangemerkt.

Een toepassing van de vuistregel is aan de orde in de - in punt 6.1 vermelde – uitspraak van het CBb in de zaak NUON. In die zaak werd Essent aangemerkt als belanghebbende bij de tot NUON gerichte vergunning, omdat in die vergunning Essent werd uitgesloten van deelname aan de door de NMa aan NUON voorgeschreven veiling. Aldus bepaalt dat besluit onmiddellijk de rechtspositie van Essent en heeft hij als rechtstreeks belanghebbende een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming. Daarnaast - en wellicht belangrijker - beoogt deze vuistregel ook de volgende, deels overlappende situaties te adresseren.

In de situatie onder c) staat vast dat de burgerlijke rechter subsidiebegunstigden aanvullende rechtsbescherming verleent, omdat de gebreken in het subsidiebesluit door de Hoge Raad als onrechtmatig jegens hen worden aangemerkt (punt 8.3) en vloeit de vuistregel ook voort uit het vereiste van congruentie als eerste ankerpunt. Voor de andere situaties is dat minder zeker, maar sluit ik eenzelfde oordeel van de civiele rechter niet uit, omdat de regels in kwestie de rechtspositie van de betrokken derden specifiek bepalen.173 Los daarvan is in alle situaties het rechtsbeschermingsbelang van de derde zodanig sterk bij het besluit betrokken dat hij dat zelf bij de bestuursrechter moet kunnen verdedigen.

Vuistregel 4: afgeleid belang kan aan de derde worden tegengeworpen als zijn belang parallel loopt aan dat van de eerstbetrokkene en zijn belang uitsluitend via een contractuele relatie met die eerstbetrokene bij dat besluit betrokken is

Uit het voorgaande krijgt men wellicht de indruk dat het leerstuk van afgeleid belang naar mijn opvatting nauwelijks nog toepassing zou moeten vinden. Die indruk klopt niet. Artikel 1:2, eerste lid, Awb eist dat de belangen van de derde rechtstreeks bij het besluit betrokken zijn en in de vele situaties waarin de belangen van derde parallel lopen met die van de geadresseerde en zij uitsluitend via een contractuele relatie met die laatste worden geraakt, wordt aan deze eis niet voldaan en vindt de leer van afgeleid belang nog steeds toepassing. Daaronder valt bijvoorbeeld de standaardsituatie van de intrekking van een subsidie van een instelling, waarbij de werknemers van de instelling in de regel geen belanghebbende zijn. Dit ligt alleen anders als die intrekking betrekking heeft op een specifieke functie die door bepaalde werknemers wordt vervuld, omdat die werknemers in dat geval een eigen belang hebben vanwege de reële kans dat hun recht op arbeid wordt geschaad (vuistregel 1). Zij hebben dan een eigen belang dat zij niet uitsluitend via een contractuele relatie aan de geadresseerde instelling ontlenen. De situatie dat een werkgever wordt aangemerkt als (rechtstreeks) belanghebbende bij een besluit, omdat zijn belang niet voortvloeit uit de contractuele relatie met de werknemer, maar uit wettelijke voorschriften, ziet men ook in - in punt 6.4 vermelde - rechtspraak van de CRvB. In die zaken was overigens ook geen sprake van parallelle belangen.

Het voorgaande betekent ook dat de leer van afgeleid belang wat mij betreft blijft gelden in situaties als aan de orde in de zaken als Boerderij ’t Lindeke, Haegens Bouw en Taxateur Soest (punt 6.10). Daarin loopt het belang van de verkoper/aannemer/taxateur materieel volledig parallel met dat van de eerstbetrokkene en ontlenen deze derden dat parallelle belang uitsluitend via een contract aan dat van de geadresseerde. Ware dat contract er niet geweest, dan zou hun belang op geen enkele wijze bij de besluiten in kwestie betrokken zijn geweest. Los van dat contract heeft de weigering van de sloopvergunning (Boerderij ‘Lindeke), de intrekking van de subsidie (Haegens Bouw) en de last onder dwangsom ter realisering van de bestemming van het pand (Taxateur Soest) voor hen immers geen enkele betekenis. Evenmin hebben zij bij deze besluiten als zodanig (los van het contract) een belang- of rechtspositie die een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming zou rechtvaardigen.174 Bij mijn standpunt speelt bovendien een rol, dat ik het problematisch acht dat het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb door middel van een contract kan worden uitgebreid. Het betreft immers een bepaling van openbare orde, die niet ‘ter vrije beschikking van partijen’ staat en die de rechter ‘los van de wil en kennis van partijen’ ambtshalve bewaakt.175 Daarover kan volgens mij dus niet worden gecontracteerd.

Ik ben mij er overigens van bewust dat de verkoper/aannemer/taxateur door het contract een vermogensrechtelijk belang bij de besluiten hebben gecreëerd. Dat belang loopt echter via het contract en het besluit raakt hen dus niet rechtstreeks in een recht of rechtens beschermd belang. Vanwege dat contract is het besluit evenmin ‘directly decisive’ voor de vaststelling van een burgerlijk recht in de zin van artikel 6 EVRM. Uit mijn tweede ankerpunt vloeit daarom geen recht op toegang tot de bestuursrechter voort. Dit recht volgt evenmin voort uit het eerste ankerpunt (congruentievereiste) omdat de derden in kwestie niet vallen onder de personele beschermingsomvang van de mogelijk geschonden normen betreffende de sloopvergunning (Boerderij ’t Lindeke), de woningsubsidie (Haegens Bouw) en het bestemmingsplan (Taxateur Soest). Ten slotte merk ik op dat - zoals ook gesuggereerd door Verheij (punt 6.10), Koetser en Embregts (punt 7.2) - in situaties als aan de orde in Boerderij ’t Lindeke en Haegens Bouw in het contract kan worden bepaald dat de direct-belanghebbende eigenaren de verkoper/aannemer machtigen om namens hen de Awb-rechtsmiddelen aan te wenden. Aldus kunnen zij hun belangen behartigen op een wijze die wel past binnen het stelsel van de Awb. In de situatie van Taxateur Soest kunnen eventuele problemen worden voorkomen, doordat de taxateur aangeeft op welke informatie van de gemeente de taxatie is gebaseerd.

Vuistregel 5: in plaats van de verwevenheidscorrectie die de Afdeling thans soms toepast om de bestuurder/enig aandeelhouder als belanghebbende aan te merken als alleen hij en niet de vennootschap zelf beroep tegen het besluit heeft ingesteld, moet zij dat beroep toerekenen aan de vennootschap

Slot

Hiervoor heb ik mede in het licht van twee normatieve ankerpunten vijf vuistregels geformuleerd die richtinggevend zouden moeten zijn bij een genuanceerde toepassing van de leer van afgeleid belang. In paragraaf 10 vat ik het voorgaande kort samen. De argumenten vóór een (strikte) toepassing van de leer van afgeleid belang (punt 7.2) zijn in het betoog niet systematisch betrokken. Aan het slot van dit onderdeel doe ik dat alsnog.

Het argument van de diffuse of onzekere causaliteit tussen het besluit en het belang van de derde heb ik niet expliciet maar wel impliciet geadresseerd. Gelet op de vuistregels is afgeleid belang niet aan de orde, casu quo mag afgeleid belang niet worden tegengeworpen aan de derde als de derde, al dan niet in een bepaalde hoedanigheid, een eigen belang heeft dat bij het besluit betrokken is (vuistregel 1), als hij een belang heeft dat materieel niet parallel loopt met dat van de geadresseerde (vuistregel 2) en als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt (vuistregel 3). In al die situaties is de causaliteit tussen het besluit en dat belang per definitie niet onzeker.

Het argument van de bescherming tegen bemoeizucht en van de rechtszekerheid van de geadresseerde acht ik maar in beperkte mate relevant. Hoe dan ook moeten deze belangen van de geadresseerde wijken als een van de hiervoor genoemde vuistregels van toepassing is, omdat in die situaties het belang van de derde om wel toegang te hebben tot de bestuursrechter prevaleert. De redenen daarvoor zijn bij de diverse regels vermeld.

De wens dat de kring van belanghebbenden beperkt moet blijven acht ik geen heel sterk argument voor de strikte toepassing van de leer van afgeleid belang. Bovendien breiden de door mij geformuleerde vuistregels die kring maar in beperkte mate uit, omdat zij voortbouwen op bestaande rechtspraak. Alleen vuistregel 3 betekent mogelijk een uitbreiding.

Ten slotte merk ik op dat de alternatieven voor de derde met afgeleid belang ook volgens mij een rol kunnen spelen bij vuistregel 4. Voor het overige zijn die alternatieven niet nodig.

Zaak 1 (appellante 1)

In deze zaak wenst appellante 1 als belanghebbende te worden aangemerkt bij een door het Drechtstedenbestuur genomen pgb-besluit, gericht tot een van de cliënten van appellante 1, waarin is bepaald dat deze cliënte het verleende pgb niet meer mag gebruiken om zorg bij appellante 1 in te kopen, omdat deze zorg volgens het bestuur van onvoldoende kwaliteit is. De Wmo biedt het bestuur in de context van pgb-besluiten niet de mogelijkheid om ten aanzien van appellante 1 zelf maatregelen te nemen in verband met die gebrekkige kwaliteit.177 Een tot de instelling gericht besluit, waartegen zij de Awb-rechtsmiddelen zou kunnen aanwenden, wordt dus niet genomen. Het oordeel over haar kwaliteit en de motivering ervan is uitsluitend te vinden in het tot de cliënte gerichte besluit. Dezelfde situatie doet zich voor bij pgb-besluiten die zijn gebaseerd op de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Wet langdurige zorg.

Hoewel appellante 1 haar belang mede ontleent aan de contractuele relatie met de cliënt in kwestie, zijn er diverse redenen om haar beroep niet te laten afstuiten op afgeleid belang. In de eerste plaats - en wat mij betreft al voldoende reden - omdat de reële mogelijkheid bestaat dat zij wordt geschaad in het door artikel 8 EVRM verleende recht op bescherming van haar reputatie en eer en goede naam.178 Gelet op vuistregel 1 heeft zij aldus een eigen belang dat bij het besluit is betrokken.179 Voor zover men op dit punt twijfel heeft, leidt mijns inziens in elk geval vuistregel 3 ertoe dat het beroep van appellante 1 niet zou moeten afstuiten op afgeleid belang.180 In casu is haar handelen immers aanleiding voor het besluit en heeft zij overduidelijk een eigen rechtsbeschermingsbelang om haar belang- en rechtspositie in rechte te kunnen verdedigen. De feiten die aan het kwaliteitsoordeel ten grondslag liggen betreffen immers het handelen van appellante 1. In dit verband wijs ik er ten overvloede op dat ook het eerste normatieve ankerpunt (congruentievereiste), dat mede aan de basis ligt van vuistregel 3, in het geding kan zijn. Naar ik vermoed zal, als de bestuursrechter appellante 1 geen toegang biedt, de burgerlijke rechter de instelling (aanvullende) rechtsbescherming verlenen, omdat een mogelijk incorrect oordeel over de kwaliteit van appellante 1 onrechtmatig jegens haar is in de zin van artikel 6:162 BW. De kwaliteitsregels in kwestie betreffen immers de instelling, zodat zij volgens mij binnen de personele beschermingsomvang van die regels valt als bedoeld in artikel 6:163 BW. Om te voorkomen dat in een zaak als aan de orde, waarin ook de cliënte zelf tegen het pgb-besluit beroep op de bestuursrechter heeft ingesteld omdat zij het kwaliteitsoordeel van het bestuur over appellante 1 onrechtmatig acht, tegenstrijdige uitspraken kunnen worden gedaan door de burgerlijke en de bestuursrechter, dient appellante 1 door de bestuursrechter als belanghebbende te worden aangemerkt.

Ik ben mij ervan bewust dat het aanmerken als belanghebbende van een instelling als appellante 1 bij een tot een cliënt gericht pgb-besluit ook bezwaren heeft, zeker als die cliënt met de aan het besluit verbonden voorwaarde dat de zorg niet mag worden ingekocht bij een bepaalde instelling (en het kwaliteitsoordeel dat daaraan ten grondslag ligt) geen problemen heeft. Dan zou men het beroep van appellante 1 kunnen aanmerken als ‘bemoeizucht’ en komen op het eerste gezicht zelfs de rechtszekerheidsbelangen van de cliënt in het geding (punt 7.2). Dat laatste is volgens mij echter niet het geval, omdat de cliënt hangende het beroep bij de rechter op basis van het pgb-besluit zijn zorg kan inkopen bij een andere instelling en de beroepszaak bij de bestuursrechter niet zal leiden tot vernietiging van het pgb-besluit als zodanig, maar alleen van de gewraakte voorwaarde. Van ‘bemoeizucht’ is mogelijk wel sprake, maar vanwege vuistregel 1 en - voor zover nog relevant - vuistregel 3 prevaleert wat mij betreft het recht van de instelling op toegang tot de bestuursrechter. Wil men dergelijke ‘bemoeizucht’ voorkomen, dan zal in de Wmo 2015 een grondslag moeten worden gecreëerd voor het vanwege onvoldoende kwaliteit nemen van maatregelen tegen instellingen waarbij een pgb-houder zorg mag inkopen. In dat geval kan de instelling als geadresseerde van de maatregel beroep instellen bij de bestuursrechter en hoeft dat niet via de band van het pgb-besluit. Dat zou wat mij betreft de voorkeur hebben.

Ten slotte realiseer ik me ook dat de vernietiging van de voorwaarde dat de pgb-houder zijn zorg niet mag inkopen bij een bepaalde instelling niet zonder meer ertoe leidt dat de pgb-houder alsnog die zorg bij de instelling zal inkopen. Het staat de pgb-houder immers vrij om die zorg elders in te kopen. Dat neemt niet weg dat de instelling om de hiervoor genoemde redenen volgens mij belanghebbende is bij het besluit en dat de vernietiging van de voorwaarde sowieso de basis kan vormen voor een schadevergoedingsverzoek (titel 8.4 Awb).

Zaak 2 (appellante 2)

In deze zaak wenst appellante 2 als belanghebbende te worden aangemerkt bij het besluit van het Uwv van 13 mei 2013, waarbij is bepaald dat een werkneemster van de op 5 februari 2013 failliet verklaarde werkgever, met terugwerkende kracht in aanmerking komt voor een WGA-loonaanvullingsuitkering en niet, zoals appellante 2 wenst, voor een IVA-uitkering. Volgens appellante 2 is haar belang erin gelegen, dat de WGA-loonaanvullingsuitkering door het Uwv op haar, als garantsteller van de failliete werkgever (een zogenaamde eigen risico drager), zal worden verhaald. Voor de beantwoording van de vraag of appellante 2 moet worden aangemerkt als belanghebbende, is het wettelijk kader van groot belang.

Uit artikel 84, tweede lid, Wet WIA, zoals die bepaling destijds luidde (punt 2.8), volgt dat zodra een werkgever in staat van faillissement is verklaard (dan wel indien hij ophoudt werkgever te zijn), het Uwv de WGA-uitkering aan de verzekerde betaalt en deze uitkering verhaalt op de bank of de verzekeraar. Uit deze bepaling volgt dat de werkgever vanaf het moment van het faillissement geen betalingsverplichting meer heeft jegens de arbeidsongeschikte (voormalige) werknemer, maar dat die verplichting komt te berusten bij het Uwv, die de uit te keren gelden verhaalt op de bank of verzekeraar.181

Dit blijkt ook uit de toelichting bij de voorganger van artikel 84, tweede lid, Wet WIA, het in essentie gelijkluidende artikel 75b WAO, waarnaar de toelichting op artikel 83, tweede lid, Wet WIA verwijst:182 “Het voorgaande betekent dat bij het eindigen van het eigen risicodragen en terugkeer van de werkgever als omslaglid, de werkgever verantwoordelijk blijft voor de hiervoor omschreven uitkeringslasten. Indien het eigen risicodragen eindigt omdat de werkgever failleert of zijn onderneming staakt, wordt de garant door de bedrijfsvereniging aangesproken. Ditzelfde geldt voor de situatie waarin de werkgever failleert of zijn onderneming staakt ná het eindigen van het eigen risicodragen” (cursivering toegevoegd, RW).

Uit het voorgaande blijkt klip en klaar dat vanaf het moment van het faillissement van de werkgever op 5 februari 2013, de werkgever en de curator geen enkel belang meer hebben bij het uitkeringsbesluit en dat dit besluit - via het verhaalsbesluit van het Uwv - alleen betalingsverplichtingen schept voor de garantsteller, appellante 2. In dat geval is het belang van appellante 2 volgens mij niet afgeleid van dat van de failliete werkgever (of de curator) - want die is (zijn) als gevolg van artikel 84, tweede lid, Wet WIA als het ware uit de keten ‘geschrapt’ - maar is zij (naast de uitkeringsgerechtigde en het Uwv) de enige die vanwege het dreigende verhaalsbesluit belang heeft bij de juistheid van het uitkeringsbesluit. Dit belang vloeit niet uitsluitend voort uit de contractuele relatie tussen de werkgever en appellante 2, maar ook uit het wettelijke stelsel van de Wet WIA (en voorheen de WAO). Volgens mij is dat een eigen belang als bedoeld in vuistregel 1, ter bescherming waarvan appellante 2 toegang tot de bestuursrechter niet mag worden onthouden.

Dit belang kan - en daarmee adresseer ik de problematiek van ketenbesluitvorming die door de president in zijn conclusieverzoek wordt genoemd - door appellante 2 volgens mij niet effectief worden verdedigd in de beroepszaak die zij kan aanspannen tegen het door het Uwv te nemen verhaalsbesluit. In die procedure (waarin de uitkeringsgerechtigde geen partij is) staat de rechtmatigheid van het uitkeringsbesluit immers niet meer ter discussie en is het niet-aangevochten uitkeringsbesluit in beginsel onaantastbaar. Dit, terwijl het uitkeringsbesluit in rechte niet is/kan worden getoetst, omdat de failliete werkgever (of curator) als gevolg van artikel 84, tweede lid, Wet WIA bij dat besluit geen belanghebbende is. Dat lijkt mij niet aanvaardbaar en zou bovendien in strijd kunnen zijn met de op grond van artikel 6 EVRM geldende eis dat een particulier als appellante 2 bij een besluit (het verhaalsbesluit), dat ‘directly decisive’ is voor de vaststelling van een burgerlijke recht of plicht (de betalingsverplichting) recht heeft op een rechter met full jurisdiction. Op grond daarvan mag voor een niet in rechte getoetst bestuurlijk oordeel (het uitkeringsrecht) geen ‘onweerlegbaar vermoeden van rechtmatigheid’ gelden.183 Ook om deze mogelijke strijd met artikel 6 EVRM te voorkomen, dient appellante 2 als belanghebbende te worden aangemerkt bij het uitkeringsbesluit. Ten slotte wijs ik nog op de algemene regel die de CRvB in het geval van ketenbesluitvorming, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling, heeft geformuleerd in een uitspraak van 4 december 2013:184

“Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak heeft overwogen in haar uitspraak van 27 mei 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI4973) geldt als regel dat beroep tegen een eerder besluit uit de besluitvormingsketen mogelijk dient te zijn wanneer zo’n besluit naar zijn strekking leidt tot de mogelijkheid dat een persoon door het nadere besluit in zijn belang zal worden geschaad.”

Deze regel lijkt mij qua uitgangspunt verstandig en staat in deze conclusie sowieso niet ter discussie (punt 4.4). Toegepast op de situatie van de onderhavige zaak impliceert ook deze regel dat appellante 2 als belanghebbende moet worden aangemerkt bij het uitkeringsbesluit.

In zijn verweer heeft het Uwv erop gewezen dat als appellante 2 als belanghebbende bij het uitkeringsbesluit wordt aangemerkt een vierde partij, die geen enkele band heeft met werkneemster, inzage in en invloed op het besluit over de uitkering krijgt. Dit is een belangrijke inbreuk op de privacy van werkneemster. Ter zitting is door de grote kamer al opgemerkt dat met die privacybelangen rekening kan worden gehouden door toepassing van artikel 7:4, zesde en achtste lid, en van artikel 8:32 Awb. Die laatste bepaling wordt door de CRvB ook thans al toegepast in zaken waarin de categoraal belanghebbende werkgever tegen het uitkeringsbesluit beroep heeft ingesteld op de bestuursrechter en voor de beoordeling van de zaak medische gegevens van de uitkeringsgerechtigde van belang zijn.185 Kort en goed komt de CRvB-lijn erop neer dat bestuursrechter in ieder individueel geval ambtshalve of op verzoek van partijen het recht op privacy van de werknemer afweegt tegen het recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces van de werkgever. Leidt deze afweging ertoe dat het privacybelang van de werknemer prevaleert, dan bepaalt de rechter dat kennisname van medische stukken (of delen daarvan) is voorbehouden aan de gemachtigde die advocaat of arts is dan wel daarvoor van de bestuursrechter bijzondere toestemming heeft gekregen. Onder die laatste categorie kunnen professionele rechtshulpverleners (die geen advocaat zijn) vallen.186 Met deze regeling wordt, aldus de CRvB, voldaan aan de vereisten van artikel 6 EVRM. Deze regeling kan ook worden toegepast op een beroep tegen het uitkeringsbesluit van de garantsteller.

In de fase van bezwaar geldt in zaken waarin ook de werkgever bezwaar heeft gemaakt de medische besluitenregeling van artikel 103 t/m 107 Wet WIA. Die regeling heeft niet betrekking op de garantsteller. Artikel 7:4, zesde en achtste lid, Awb biedt echter voldoende ruimte om in het geval van gewichtige privacybelangen van de uitkeringsgerechtigde de inzage in medische stukken ook in die fase voor te behouden aan een gemachtigde die advocaat, arts of professionele rechtshulpverlener is.

Conform het conclusieverzoek ga ik ten slotte nog in op de situatie dat de werkgever ten tijde van de besluitvorming over de uitkering of financiële verstrekking nog niet in staat van faillissement is verklaard of nog niet is opgehouden werkgever te zijn. In dat geval geldt naar mijn opvatting het volgende. Een besluit over de mate van arbeidsongeschiktheid ziet altijd op de toestand op de datum van vaststelling. De toestand daarna en daarvoor is strikt genomen niet van belang. Een werkgever/eigen risicodrager die op het vaststellingsmoment nog niet in staat van faillissement is verklaard kan tegen dat besluit bezwaar maken en, zo nodig, daarna beroep instellen op de rechter. Gaat hij in de loop van de procedure failliet, dan houdt hij (of de curator) belang bij de procedure, omdat hij de uitkering tot de datum van faillissement moet betalen.187 De garantsteller heeft op het moment van vaststelling van het besluit geen eigen belang op grond van vuistregel 1, omdat artikel 84, tweede lid, Wet WIA niet geldt. Evenmin is op dat moment sprake van de situatie in vuistregel 2 of 3, waarin hem afgeleid belang niet zou mogen worden tegengeworpen. Immers, zijn belang loopt materieel parallel met dat van de werkgever en hij heeft evenmin een bijzonder rechtsbeschermingsbelang. In dit geval is mijns inziens sprake van de situatie in vuistregel 4 en dus van afgeleid belang. Het belang van garantsteller loopt parallel aan dat van de werkgever en is uitsluitend via de contractuele relatie met de werkgever bij het besluit betrokken. Dat de werkgever op enig moment failliet gaat, maakt dit niet anders.

Het voorgaande betekent dat de garantsteller, als de werkgever op het moment van de vaststelling van het uitkeringsbesluit niet in staat van faillissement is verklaard, voor wat betreft het maken van bezwaar en eventueel instellen van beroep op de rechter, afhankelijk is van de werkgever. Slaagt het bezwaar/beroep van de werkgever tegen het uitkeringsbesluit, dan profiteert de garantsteller daar ook van. Stelt de werkgever tegen dat besluit geen rechtsmiddelen in of zet hij ze niet door, dan heeft de garantsteller ‘pech’. Om dat laatste te voorkomen zou de garantsteller in de garantstellingsovereenkomst kunnen opnemen dat een werkgever uitkeringsbesluiten altijd tijdig aan hem moet voorleggen en hem eventueel moet machtigen op te komen tegen deze besluiten. Daarmee voorkomt de garantsteller dat hij voor een voldongen feit wordt geplaatst zonder dat hij daarop invloed heeft gehad.