Uitspraken

Appellante ontvangt sinds jaren bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), per 1 januari 2015 de PW, naar de norm voor een alleenstaande. Vanaf 1 november 2011 is zij over langere perioden ontheven geweest van de sollicitatieverplichtingen. Appellante heeft de afgelopen jaren bij de volgende vier organisaties werkzaamheden verricht:

- [werkgever 1], enkele maanden in 2013;

- [werkgever 2] in de periode van 1 oktober 2013 tot 1 mei 2016;

- [werkgever 3] in de periode van 16 juni 2016 tot en met 13 juli 2018;

- [werkgever 4] vanaf 25 september 2018.

Bij brieven van 14 februari 2019 en 26 april 2019 heeft appellante het dagelijks bestuur verzocht om een vergoeding van € 11.255,- voor haar participeren over de afgelopen vijf jaar. Ter onderbouwing van de aanvraag heeft appellante diverse stukken ingediend. Het gaat onder meer om een ‘Overeenkomst maatschappelijke participatie’ van 14 november 2014 (overeenkomst), een e-mailbericht van een clustermanager van [werkgever 2] van 20 mei 2016, een verklaring van een coördinator van [werkgever 3] van 22 december 2018 en een ‘Vrijwilligersovereenkomst overblijven’ van 25 september 2018 van [werkgever 4].

Het dagelijks bestuur heeft daarna de besluiten genomen die al zijn genoemd onder het procesverloop. Aan het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellante geen participatiepremie kan worden toegekend voor de werkzaamheden bij [werkgever 1], [werkgever 3] en [werkgever 4] omdat het hierbij gaat om vrijwilligerswerk en niet om additionele werkzaamheden als bedoeld in artikel 10a van de PW. Aan het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur ook ten grondslag gelegd dat appellante recht heeft op een participatiepremie van € 555,55 voor de werkzaamheden bij [werkgever 2] omdat in de door appellante overgelegde overeenkomst is vermeld dat het om een participatieplaats gaat. Voor de (berekening van de) hoogte van deze premie is het dagelijks bestuur uitgegaan van een omvang van 8 uur per week. Het dagelijks bestuur heeft aangesloten bij de Reintegratieverordening Wet werk en bijstand 2012 van de gemeente [woonplaats] (Verordening) omdat die gunstiger is voor appellante dan de Re-integratieverordening Participatiewet gemeente [X] 2016.

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.

3. Appellante is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van appellante verzocht om aanhouding van deze zaak. De reden hiervoor is dat appellante alsnog nadere stukken wenst in te dienen ter onderbouwing van de beroepsgrond dat zij geen 8 uur maar 12 uur per week bij [werkgever 2] werkzaam was en dat daarom de hoogte van de participatiepremie onjuist is berekend.

De Raad heeft geen aanleiding gevonden de behandeling van deze zaak aan te houden. Appellante heeft deze beroepsgrond eerst ter zitting aangevoerd, terwijl niet valt in te zien waarom zij de beroepsgrond en de onderbouwing daarvan niet in een eerder stadium naar voren had kunnen brengen. Appellante heeft voldoende gelegenheid gehad al haar argumenten naar voren te brengen en haar standpunt met stukken te onderbouwen.

De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Op grond van artikel 10a van de PW kan het college (hier: dagelijks bestuur) degene voor wie de kans op inschakeling in het arbeidsproces gering is en die daardoor vooralsnog niet bemiddelbaar is op de arbeidsmarkt, onbeloonde additionele werkzaamheden laten verrichten. Additionele werkzaamheden zijn gedefinieerd als primair op de arbeidsinschakeling gerichte werkzaamheden die onder verantwoordelijkheid van het college in het kader van deze wet worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid, en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Aan een belanghebbende wordt een premie voor het verrichten van additionele werkzaamheden toegekend als hij naar het oordeel van het college voldoende heeft meegewerkt aan het vergroten van zijn kans op inschakeling in het arbeidsproces.

Appellante stelt zich op het standpunt dat de door haar verrichte werkzaamheden als additionele werkzaamheden moeten worden aangemerkt. Appellante stelt onder meer dat de rechtbank aan diverse omstandigheden voorbij is gegaan bij haar oordeel dat niet is gebleken dat de werkzaamheden onder verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur zouden zijn verricht.

De beroepsgrond slaagt niet. Alleen al niet omdat nergens uit de stukken blijkt dat de door appellante verrichte werkzaamheden bij de drie organisaties tot 1 januari 2015 onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders van [woonplaats] (rechtsvoorganger) dan wel sinds 1 januari 2016 onder verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur zijn verricht. Uit het e-mailbericht van 6 februari 2013 waarop appellante heeft gewezen, blijkt dit niet. Deze e-mail is namelijk niet afkomstig van een medewerker van (de rechtsvoorganger van) het dagelijks bestuur maar van een registerarbeidsdeskundige en daarin is aan de klantmanager van appellante (slechts) geadviseerd om appellante vrijwilligerswerk aan te bieden. Ervan uitgaande dat appellante, zoals zij ter zitting heeft gezegd, vrijwilligerswerk is gaan verrichten omdat zij door deze registerarbeidsdeskundige onder druk is gezet, betekent niet dat appellante onbeloonde additionele werkzaamheden onder verantwoordelijkheid van (de rechtsvoorganger van) het dagelijks bestuur heeft verricht. Daarnaast volgt, zoals de Raad eerder heeft overwogen,1 uit de geschiedenis van de totstandkoming van de onder 4.5 vermelde bepaling dat het vereiste van additionele werkzaamheden inhoudt dat het een speciaal gecreëerde functie betreft of een reeds bestaande functie die een uitkeringsgerechtigde alleen met speciale begeleiding kan verrichten. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake. Appellante heeft ter zitting verklaard dat er geen sprake was van voor haar speciaal gecreëerde functies en dat zij ook geen speciale begeleiding ontving en dat zij voor de werkzaamheden bij [werkgever 4] een vrijwilligersvergoeding heeft ontvangen. Het dagelijks bestuur heeft appellante dan ook terecht geen participatiepremie toegekend voor de werkzaamheden bij de drie hiervoor vermelde organisaties.

Vaststaat en tussen partijen is niet in geschil dat de werkzaamheden bij [werkgever 2] voldoen aan het bepaalde in artikel 10a, eerste en tweede lid, van de PW. Evenmin is in geschil dat appellante recht heeft op toekenning van een premie op grond van artikel 10a, zesde lid, van de PW. Tussen partijen is alleen de hoogte van de toegekende participatiepremie in geschil.

Het dagelijks bestuur heeft de toekenning van de participatiepremie gebaseerd op de Verordening. De Verordening is, na publicatie daarvan in het huis-aan-huisblad, op 21 mei 2012 in werking getreden en gold op het moment dat appellante de werkzaamheden bij [werkgever 2] ging verrichten. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Verordening bedraagt de premie € 500,- bij een arbeidsduur van 36 uur per week. Het dagelijks bestuur heeft de participatiepremie berekend over vijf termijnen (van zes maanden) en een bedrag van € 111,11 per termijn, welk bedrag is gebaseerd op 8 uur per week (8/36ste van € 500,-). Vastgesteld wordt dat appellante met de toepassing van deze Verordening niet tekort is gedaan omdat in de Reintegratieverordeningen Participatiewet gemeente [woonplaats] van 2015 en 2016 een (lagere) participatiepremie van € 100,- per zes maanden is vastgesteld.

Appellante voert aan dat de toegekende participatiepremie te laag is. De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat het dagelijks bestuur de risico’s van de armoedeval heeft betrokken bij de vaststelling van de hoogte van de premie in de Verordening. Appellante vindt de in de Verordening bepaalde hoogte van de premie in vergelijking met het in artikel 31, tweede lid, onder j, van de PW genoemde bedrag, buitensporig laag.

De onder 4.10 vermelde beroepsgronden richten zich tegen het in artikel 12, eerste lid, van de Verordening vastgestelde bedrag van de premie en daarmee tegen deze verordening zelf. De rechter kan de rechtmatigheid van dit wettelijk voorschrift (in dit geval het bedrag van de premie) als zodanig toetsen. Dit wordt exceptieve toetsing genoemd. De beroepsgronden van appellante moeten zo worden uitgelegd dat zij hiermee een beroep doet op de exceptieve toets; appellante vindt dat artikel 12, eerste lid, van de Verordening wat betreft het bedrag van de premie onverbindend is dan wel in haar geval buiten toepassing moet worden gelaten en dat de premie hoger moet worden vastgesteld.

De Verordening is een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad en de andere hoogste bestuursrechters in recente rechtspraak is uiteengezet.2 De intensiteit van beoordeling kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, minder of meer terughoudend zijn. Zoals uit deze rechtspraak volgt, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen, of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen. Daarbij is nog het volgende van belang.

Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vaststelling van de hoogte van de participatiepremie op een bedrag van € 500,- per zes maanden bij een arbeidsduur van 36 uur per week in strijd is met hogere regelgeving. Anders dan appellante heeft betoogd staan in de PW geen regels over de hoogte van de participatiepremie genoemd. In artikel 31, tweede lid, aanhef en onder j, van de PW staat niet welke hoogte de participatiepremie moet hebben, maar alleen tot welk maximaal bedrag deze niet tot de in aanmerking te nemen middelen wordt gerekend.3

De intensiteit van de toetsing van artikel 12, eerste lid, van de Verordening is terughoudend. Dit is omdat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10a, zesde lid, van de PW volgt dat de wetgever de gemeenteraad uitdrukkelijk veel beslissingsruimte heeft gegeven met betrekking tot de inhoud van de verordening als bedoeld in artikel 8 van de WWB en 8a van de PW en bij de vaststelling van de hoogte van de participatiepremie. Dit blijkt uit het volgende.

Er is – terughoudend toetsend – geen aanleiding om artikel 12, eerste lid, van de Verordening in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel en om deze bepaling om die reden buiten toepassing te laten.

Tot slot slaagt de ter zitting aangevoerde beroepsgrond dat de premie is berekend op basis van een onjuiste urenomvang ook niet. Uit een rapport van 14 november 2014 van een klantmanager van appellante blijkt dat appellante het werk bij [werkgever 2] op dinsdag en vrijdag gedurende twee dagdelen van 10.00 uur tot 14.00 uur verrichtte. Voor het standpunt van appellante dat zij op enig moment haar werkuren zou hebben uitgebreid naar 12 uur per week bieden de stukken geen aanknopingspunten. Appellante heeft dit standpunt ook niet nader onderbouwd.

Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Deze uitkomst betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een participatiepremie voor werkzaamheden bij drie organisaties in stand blijft en de toekenning van een participatiepremie van € 555,55 ook.