Uitspraken

Op 7 december 2021 heeft NS Reizigers de ondernemingsraad advies gevraagd over het voorgenomen besluit met betrekking tot het laten vervallen van de boa-bevoegdheid binnen de functie van hoofdconducteur. De adviesaanvraag houdt onder meer het volgende in:

Context

Voor NS staat de veiligheid van haar medewerkers en reizigers voorop. In 2000 startte NS met de inzet van de Veiligheid & Service medewerkers op treinen en stations. In de jaren daarna is het aantal Veiligheid & Service medewerkers fors gegroeid naar zo'n 700 medewerkers. Vervolgens zijn tal van initiatieven genomen om de sociale veiligheid verder te verbeteren. In 2011 startte NS cameratoezicht op stations. Nu is dit uitgebreid naar 80 stations. Sinds 2016 is stapsgewijs gestart met de sluiting van de toegangspoortjes op stations. Door de sluiting van deze toegangspoortjes reist op dit moment al ruim 90% van de reizigers bij het in- of uitchecken door een poortje. Hiermee wordt zwartrijden teruggedrongen en neemt overlast af. (…)

De hoofdconducteurs van NS (circa 2800 medewerkers) zijn sinds 1995 bevoegd als buitengewoon opsporingsambtenaar (boa)(…). Voor deze bevoegdheid is een intensieve opleiding nodig en vindt elke vijf jaar hercertificering plaats om de bevoegdheid te verlengen. Dit is voorwaardelijk voor het kunnen uitvoeren van de functie van hoofdconducteur. De hercertificering met bijbehorende consequenties bij niet slagen wordt als forse belasting ervaren. (…) Bovenstaande ontwikkelingen op het gebied van sociale veiligheid in combinatie met de forse belasting van de boa-opleiding en hercertificering, maken het mogelijk en wenselijk om de boa-bevoegdheid binnen de functie van hoofdconducteur te laten vervallen. (…)

Aanleiding en motieven

NS is als gevolg van de coronacrisis enorm geraakt. (…) Op 25 februari jl. is besloten tot een besparing (…). De concrete maatregelen in de verschillende bedrijfsonderdelen zullen worden voorgelegd aan de bevoegde ondernemingsraden, conform de wet op de ondernemingsraden (WOR). Een van deze concrete maatregelen die aan u wordt voorgelegd is het aanpassen van de bedrijfsvoering door het laten vervallen van de boa-bevoegdheid binnen de functie van hoofdconducteur. (…)

Met deze maatregel verandert niets aan het takenpakket en de verantwoordelijkheden; de rol van hoofdconducteur op de trein blijft onverminderd belangrijk. Het heeft dan ook geen gevolgen voor de arbeidsvoorwaarden van de hoofdconducteur. De komende jaren blijft de behoefte aan nieuwe hoofdconducteurs groot omdat veel medewerkers de komende jaren met (vervroegd) pensioen gaan. Het laten vervallen van de boa-bevoegdheid helpt ons bij de invulling van deze behoefte.

Voorgenomen besluit

De directie is voornemens om de boa-bevoegdheid te laten vervallen binnen de functie van hoofdconducteur en als gevolg daarvan 85 fte te reduceren (79 fte hoofdconducteurs en 6 fte indirecte functies) en de functie toegankelijker te maken. De besparing van 79 fte hoofdconducteurs kan worden gerealiseerd omdat de onttrekking voor de boa-opleiding en hercertificering vervalt. Met het voorgenomen besluit wordt€ 5, 7 miljoen per jaar bespaard.

Toelichting op het voorgenomen besluit

Bevoegdheid van toezichthouder en boa

Hoofdconducteurs en medewerkers Veiligheid & Service hebben momenteel de bevoegdheid van toezichthouder1 en de bevoegdheid van boa. Zij gebruiken beide bevoegdheden tijdens de uitvoering van hun werk. De uitkomst van het voorgenomen besluit betekent dat de boa­bevoegdheid van hoofdconducteurs komt te vervallen en dat hoofdconducteurs als toezichthouder hun werkzaamheden verrichten. De hoofdconducteur kan zijn taken blijven uitvoeren vanuit de bevoegdheid van toezichthouder waarbij de invulling van de taken met betrekking tot controle en handhaving wijzigt. Dit wordt in de volgende paragraaf toegelicht.

Taken en verantwoordelijkheden van de hoofdconducteur na vervallen boa-bevoegdheid

De hoofdconducteur behoudt zijn taken van het controleren van vervoerbewijzen, het vaststellen en afhandelen van het reizen zonder geldig vervoerbewijs en het aanspreken op het overtreden van huisregels of verstoren van de orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang. Dit is gelijk aan de werkzaamheden en bevoegdheden van de trainmanagers van NS International.

Controleren van vervoersbewijzen

Een hoofdconducteur gaat als toezichthouder een uitgestelde betaling uitschrijven in plaats van een uitstel van betaling. (…) Het uitschrijven van een uitgestelde betaling is een korter en eenvoudiger proces. Het staande houden ter vaststelling van de identiteit komt te vervallen als de boa-bevoegdheid wegvalt. Een niet-betaalde uitgestelde betaling kan niet leiden tot een strafrechtelijk traject, wel tot een civielrechtelijke procedure. (…)

Reizigers aanspreken op de huisregels en orde, rust, veiligheid

Ook een toezichthouder is bevoegd om reizigers aan te spreken op de huisregels en orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang. Een hoofdconducteur behoudt dus de verantwoordelijkheid om dat te blijven doen. De bevoegdheid om in dit kader een proces-verbaal op te maken (verbaliseren, in een zogenoemde combibon) vervalt voor de hoofdconducteur als hij geen boa meer is. (…) Het aantal uitgeschreven combibonnen door hoofdconducteurs is zeer gering. Dit is minder dan één combibon per hoofdconducteur per jaar (gemiddeld o,1 in 2019). (…) Het handelingsperspectief voor hoofdconducteurs blijft wel gelijk in het geval van lastige situaties op de trein met (dreigende) escalatie of agressie, namelijk het verzoeken tot assistentie van bijvoorbeeld V&S via de Meldkamer NS en het borgen van de eigen veiligheid. (…)

Vervallen boa hercertificering

Hoofdconducteurs moeten momenteel elke vijf jaar de boa-hercertificering doorlopen en slagen voor het boa-examen. Dit is voor velen een spannende en soms stressvolle opgave.

Het succesvol afronden van de hercertificering (en het blijven voldoen aan de strenge boa­eisen met betrekking tot gedrag) is voorwaardelijk voor het mogen blijven uitvoeren van de functie van hoofdconducteur. Deze verplichting zal verdwijnen door het vervallen van de boa-bevoegdheid.

Veilige publieke taak

De hoofdconducteurs blijven onderdeel van het overheidsprogramma Veilige Publieke Taak, net als alle S&O-medewerkers die werkzaam zijn op het station of in de trein. Dit programma heeft als doel agressie tegen mensen met een publieke taak tegen te gaan, waarin onder meer hogere prioritering wordt gegeven aan opvolging, opsporing, vervolging en strafverzwaring. Strafverzwaring bij een veroordeling naar aanleiding van geweld tegen hoofdconducteurs als toezichthouder blijft zodoende van toepassing. De hoofdconducteur kan zonder boa-bevoegdheid geen proces-verbaal van bevindingen meer opmaken (…)

Samenwerking tussen hoofdconducteurs en medewerkers Veiligheid & Service (V&S)

De samenwerking tussen hoofdconducteurs en V&S-medewerkers verandert met dit voorgenomen besluit niet. V&S-teams blijven aanwezig op de back-up stations en flex-teams worden data-gestuurd ingezet. Op basis van het geringe aantal overlastmeldingen uit het verleden (waarbij een hoofdconducteur vanuit de boa-bevoegdheid heeft opgetreden en ervan uitgaande dat dit in het vervolg zonder de boa-bevoegdheid resulteert in een assistentieverzoek) is de verwachting dat het aantal assistentieverzoeken van hoofdconducteurs na het vervallen van de boa-bevoegdheid met 2 tot 4% zal toenemen. Deze toename kan met de huidige populatie V&S worden opgevangen. Uit het verleden blijkt ook dat er flexibiliteit in de capaciteit en prioritering aanwezig is in het V&S-proces om schommelingen in het aantal assistentieverzoeken op te vangen. Assistentieverzoeken gaan bijvoorbeeld altijd voor op een servicetaak of andere geplande taak met minder prioriteit die direct kan worden onderbroken en weer kan worden opgestart na de assistentieverlening.

Sociale veiligheid

De verwachting is dat het grootste deel van de reizigers niets tot weinig zal merken van het vervallen van boa-bevoegdheid bij hoofdconducteur. De hoofdconducteur blijft namelijk op de trein zijn taken van toezicht en controle uitvoeren. De zichtbaarheid en trefkans van een hoofdconducteur zal door de veranderde bevoegdheid niet worden beïnvloed en blijft dus belangrijk. Daarnaast zijn er medewerkers V&S die - wanneer nodig - handhavend kunnen optreden, en wordt assistentie van de politie ingeroepen door de Meldkamer NS als V&S zelf niet ter plaatse kan komen of wanneer de aanleiding van de melding buiten de bevoegdheid van de medewerker V&S ligt. In 2019 heeft de politie aan 99% van de assistentieverzoeken vanuit de Meldkamer NS gevolg kunnen geven. Op deze manier kan dus ook voor de hoofdconducteur zonder boa-bevoegdheid nagenoeg altijd passende opvolging gegeven worden aan lastige situaties.

Verder gaat door de sluiting van toegangspoortjes (BTS) op 80 stations al ruim 90% van de reizigers bij het in- of uitchecken door een poortje. Hiermee. wordt zwartrijden teruggedrongen en neemt overlast af. Er vindt ook steekproefsgewijs in- en uitgangscontrole plaats, en fysiek toezicht bij poortjes om het zgn. tailgaten tegen te gaan. Hierdoor verwacht NS vanuit de onvoorspelbaarheid van de extra controles dat het zwartrijden op de trein zal afnemen en dit bij controle van het vervoerbewijs door de hoofdconducteur op de trein minder aanleiding zal geven voor escalatie of overlast. We zien op dit moment al een verschuiving van het aantal UvB's van de trein naar het station. Dat is in lijn met de beweging dat we zoveel mogelijk incidenten op het station willen afhandelen, onder andere door ingangscontroles.

Om bovenstaande redenen is de verwachting dat de impact van het vervallen van de boa­bevoegdheid op de sociale veiligheidsbeleving van de hoofdconducteurs en medewerkers V&S eveneens beperkt zal zijn. (…)

Personele consequenties

Hoofdconducteur

Het voorgenomen besluit heeft tot gevolg dat minder opleidingscapaciteit nodig is voor hoofdconducteurs omdat de boa-opleiding vervalt. Dit leidt tot een daling in arbeidsplaatsen van 79 fte gedurende de implementatiefase en uiterlijk 9 maanden na (onherroepelijk) ondernemersbesluit. Deze daling is verspreid over alle standplaatsen en wordt volledig opgevangen door natuurlijk verloop. Het voorgenomen besluit heeft geen gevolgen voor de standplaats en voor de arbeidsvoorwaarden, waaronder de salarisgroep, van de hoofdconducteurs. De functie hoofdconducteur is beschreven in de regeling loopbaanbeleid in de cao. Een eventuele wijziging van deze regeling als gevolg van dit voorgenomen besluit is niet aan de orde. (…)

Financiële consequenties

Het voorgenomen besluit levert na implementatie een besparing op van € 5, 7 miljoen per jaar. Het grootste deel (ruim 80%) van de kostenbesparing wordt gerealiseerd door de reductie van 79 fte directe functies (hoofdconducteurs) en 6 fte indirecte functies (teammanager hoofdconducteurs, dienstindelers, secretarieel administratief medewerkers). De besparing van 79 fte hoofdconducteurs kan worden gerealiseerd omdat de onttrekking voor de boa-opleiding en hercertificering vervalt waardoor hoofdconducteurs hiervoor niet meer hoeven te worden vrijgemaakt van dienst (…)

Planning

De directie is voornemens de wijziging door te voeren in een periode van ongeveer negen maanden na (onherroepelijk) ondernemersbesluit. We kiezen hiermee voor een korte implementatieperiode en een eenduidig overgangsmoment. Dit betekent dat na dit moment alle hoofdconducteurs zonder boa­bevoegdheid werken (met uitzondering van een kleine groep hoofdconducteurs die dat al eerder doen, dit wordt verder toegelicht in de paragraaf implementatie). Deze keuze voorkomt onduidelijkheid in de samenwerking van hoofdconducteurs onderling door de verschillende bevoegdheden en bijbehorende handelingsperspectieven en bij reizigers. Daarnaast voorkomt complexiteit in de uitvoering voor een medewerker V&S bij het verlenen van assistentie aan een hoofdconducteur die wel of geen boa-bevoegdheid heeft. Zij moeten immers verschillend handelen bij boa's of toezichthouders.

Implementatie

De implementatie van dit voorgenomen besluit heeft een doorlooptijd van ongeveer negen maanden. (…)

Voor hoofdconducteurs die tijdens de implementatieperiode geen geldige akte (meer) hebben:

Voor een kleine groep hoofdconducteurs die gedurende bovengenoemde implementatieperiode niet over een geldige boa-akte beschikken geldt dat zij na (onherroepelijk) ondernemingsbesluit alvast worden ingezet zonder boa-bevoegdheid. Hiervoor krijgen zij een (her)instructie over het werken als toezichthouder (zonder boa­bevoegdheid) en het werken met aangepaste middelen (…).

De ondernemingsraad heeft op 7 december 2021 zijn advies uitgebracht. Het advies houdt onder meer het volgende in:

De OR Reizigers ziet de BOA­bevoegdheid van de hoofdconducteur als een waardevol instrument om de functie te kunnen vervullen. Of deze functie ook zonder dit instrument met een gelijkwaardige output en risico's te vervullen is, blijkt voor de OR niet uit uw onderbouwing c.q. argumentatie. De OR Reizigers zoekt dan ook naar een objectieve analyse waarmee inzicht wordt verkregen of de gewijzigde uitvoering van de functie hoofdconducteur werkbaar is zonder de BOA­bevoegdheid. De OR Reizigers adviseert een onafhankelijk onderzoek naar de effecten van het vervallen van de BOA-bevoegdheid voor de hoofdconducteur.

De OR Reizigers maakt zich grote zorgen over de sociale veiligheid van de hoofdconducteurs en de reizigers door het vervallen van de BOA-bevoegdheid. Uw verwachting is dat deze wijziging geen impact heeft op de sociale veiligheid op de trein. Maar noch in de adviesaanvraag noch in de antwoorden op de vragen van de OR Reizigers onderbouwt u deze verwachting. (…) Op de vraag van de OR Reizigers of er onderzoek is gedaan naar de preventieve werking van de BOA-bevoegdheid geeft u antwoord dat er niet eerder een onderzoek naar die preventieve werking is geweest. De OR Reizigers vindt het vreemd dat u dan concludeert dat het effect niet groot zal zijn. De OR Reizigers adviseert u onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de effecten van het vervallen van de BOA-bevoegdheid voor de hoofdconducteur op de sociale veiligheid van NS-medewerkers en reizigers. Ook adviseert de OR Reizigers een onafhankelijk onderzoek naar de veiligheidsbeleving bij de hoofdconducteur en de reizigers m.b.t. tot het vervallen van de BOA-bevoegdheid.

In uw voorgenomen besluit maakt u de duidelijke keuze om de BOA-bevoegdheid in zijn geheel bij de hoofdconducteur te laten vervallen. Of een hybride vorm waarbij een gedeelte van de hoofdconducteurs hun BOA-bevoegdheid behoudt werkbaar is, heeft u onderzocht. U geeft aan dat een hybride vorm tot onduidelijkheid zou leiden en daardoor niet werkbaar zou zijn. De OR Reizigers vindt dit een zeer stellige conclusie. (…) De OR Reizigers adviseert u de mogelijkheid te bieden aan de hoofdconducteurs die hun BOA-bevoegdheid willen behouden om deze ook te behouden en samen met de OR te bekijken hoe de eventuele hobbels die de werkbaarheid in de weg zouden kunnen staan weggenomen kunnen worden.

U geeft aan dat de samenwerking tussen hoofdconducteur en medewerkers Veiligheid en Service niet gaat veranderen. (…) Uw verwachting is dat assistentieverzoeken 2% tot 4% zullen toenemen bij het vervallen van de BOA-bevoegdheid. Helaas heeft de OR Reizigers nergens (adviesaanvraag, beantwoording vragen) kunnen lezen waar deze verwachting op is gebaseerd. De OR Reizigers maakt zich zorgen dat Veiligheid en Service het aantal assistentieverzoeken niet altijd kan inwilligen. De OR Reizigers adviseert de formatie bij Veiligheid & Service op te hogen naar minimaal de te verwachten extra werkzaamheden en dit te toetsen aan de werkelijke cijfers die uit het onderzoek bij voorwaarde 3 naar voren komen. Daarnaast is het essentieel dat de hoofdconducteur kan vertrouwen op Veiligheid en Service op voorspelbare locaties om assistentie te krijgen. De OR Reizigers adviseert om het aantal back-up stations Veiligheid & Service uit te breiden. (…)

Het controleren van vervoersbewijzen en controle op de orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang in de trein met een strafrechtelijke vervolging kan alleen gedaan worden door medewerkers met een BOA-bevoegdheid. Het is essentieel dat deze medewerker met BOA-bevoegdheid in de treinen aanwezig zijn. Op dit moment zijn de flexdiensten van Veiligheid en Service geen harde werklijnen. Dit betekent dat deze diensten, die voornamelijk ingevuld worden met controle op treinen, niet altijd gesteld hoeven te worden. De OR Reizigers adviseert u om flexdiensten bij Veiligheid & Service te betitelen als harde werklijnen. (…)

Gezien bovenstaande overwegingen adviseert de OR Reizigers u het voorgenomen besluit niet uit voeren alvorens er voldaan is aan de volgende voorwaarden:

(…)

3. Een onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de effecten van het vervallen van de BOA-bevoegdheid voor de hoofdconducteur.

4. Een onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de effecten op de sociale veiligheid van NS-medewerkers en reizigers van het vervallen van de BOA-bevoegdheid voor hoofdconducteur.

5. Een onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de veiligheidsbeleving bij de hoofdconducteur en de reizigers m.b.t. tot het vervallen van de BOA-bevoegdheid.

(…)

7. De mogelijkheid te bieden aan hoofdconducteurs die hun BOA-bevoegdheid willen behouden om deze ook te behouden en samen met de OR Reizigers te bekijken hoe de eventuele hobbels die de werkbaarheid in de weg kunnen staan weggenomen kunnen worden.

8. De formatie bij Veiligheid & Service op te hogen naar minimaal de te verwachten extra werkzaamheden en dit te toetsen met de werkelijke cijfers die uit het onderzoek bij voorwaarde 3. naar voren komen.

9. Het aantal back-up stations Veiligheid & Service uit te breiden.

10. De flexdiensten bij Veiligheid & Service te betitelen als harde werklijnen. (…)

NS reizigers heeft op 22 maart 2022 besloten tot het laten vervallen van de boa-bevoegdheid binnen de functie van hoofconducteur (hierna: het besluit). Het besluit houdt onder meer het volgende in:

3. (…) NS heeft zorgvuldig gekeken naar en ingeschat wat de effecten van het vervallen van boa­bevoegdheid zullen zijn en ziet daarom geen reden om onafhankelijk onderzoek te (laten) doen naar de effecten van het vervallen van de boa-bevoegdheid. Zoals ook in de adviesaanvraag aangegeven, blijven de werkzaamheden en de taken van de hoofdconducteur gelijk, hierin wijzigt niets. De hoofdconducteur kan zijn functie zonder de boa-bevoegdheid met gelijkwaardige output en risico's blijven vervullen. De controletaken kan de hoofdconducteur uitvoeren vanuit zijn rol als toezichthouder. In de werkwijze wijzigt, als gevolg van het vervallen van de boa-bevoegdheid, concreet dat de hoofdconducteur geen combibon kan uitschrijven of proces verbaal van bevindingen kan opmaken. Dit staat de uitvoering van de functie niet in de weg. Gezien deze uitgangspunten menen wij dat aanvullend onderzoek vooraf weinig zal kunnen toevoegen aan de informatie waarop wij ons besluit nu baseren. Iets anders is dat wij bij de implementatie van ons besluit en daarna, uiteraard goed zullen monitoren of zich (onverwachte) effecten voordoen die reden zijn voor bijsturing. Ook besteden we hier ruim aandacht aan in onderzoeken tijdens de implementatiefase, zodat we informatie op basis van de werkelijkheid c.q. praktijk benutten bij die implementatie (zie ook hierna). (…)

Wij nemen uw adviezen onder 4, 5 en 6 niet over. Zoals ook bij onze reactie op punt 3 aangegeven, heeft NS zorgvuldig gekeken naar wat de effecten van het vervallen van de boa­bevoegdheid naar verwachting zullen zijn. Een onafhankelijk, participatief onderzoek voorafgaand aan het uitvoeren van dit besluit, op basis van verwachtingen van de deelnemers aan dat onderzoek, heeft naar onze inschatting daarom onvoldoende toegevoegde waarde. Wel zien wij het belang van het doen van onderzoek onder collega's en reizigers gedurende en na de implementatieperiode naar de sociale veiligheid, mede in relatie tot het vervallen van de BOA-bevoegdheid. (…)

7 (…) Een hybride model, waarbij de hoofdconducteurs die dat willen hun boa-bevoegdheid kunnen behouden, zorgt voor onnodige complexiteit en risico's op fouten in het operationele en administratieve proces(...). Het is dan, bijv. voor medewerkers van V&S, onduidelijk welke hoofdconducteur welke bevoegdheden heeft, op treinen kunnen hoofdconducteurs werken met verschillende bevoegdheden (onduidelijk voor collega's onder elkaar en voor reizigers) en we behouden twee verschillende (administratieve) afhandelingsprocessen naast elkaar bij eenzelfde overtreding wat complexer en foutgevoeliger is. Ten slotte leidt een hybride model tot extra kosten en fors minder besparingen ten opzichte van het voorgenomen besluit. Wij zien ook geen voordeel van het behoud van de boa-bevoegdheid voor een deel van de hoofdconducteurs; de hoofdconducteur kan immers zijn werkzaamheden zonder boa-bevoegdheid uitoefenen.

8. (…) We hebben onderzocht dat het vervallen van de boa­bevoegdheid kan leiden tot een beperkt aantal extra assistentieverzoeken (150-300 per jaar). Op basis van historische meldingen van incidenten, waarbij de hoofdconducteur vanuit de boa-bevoegdheid heeft opgetreden, en ervan uitgaande dat dit zonder de boa-bevoegdheid zou kunnen resulteren in assistentieverzoek aan V&S en/of politie, komen we tot dit aantal extra assistentieverzoeken van 150-300 per jaar, dit is 2 tot 4 % van het totaal. Dit kan worden opgevangen binnen de huidige werkzaamheden van V&S. Mocht na implementatie blijken dat het aantal assistentieverzoeken significant afwijkt, dan nemen we passende maatregelen. Kortom, we zorgen ervoor dat voldoende V&S capaciteit beschikbaar is voor ondersteuning van de hoofdconducteurs waar nodig.

9. (…) Uit de bevindingen van de afgelopen jaren komt naar voren dat er geen aanleiding is om het aantal back-up stations uit te breiden, omdat deze back-up stations voldoende zijn voor het aantal assistentieverzoeken. Zoals ook bij vraag 8 benoemt, kan het vervallen van de boa-bevoegdheid bij hoofdconducteurs leiden tot een beperkt aantal extra assistentieverzoeken, dat opgevangen wordt binnen de huidige werkzaamheden en bezetting van V&S.

10. (…) Zoals ook bij vraag 8 benoemd, leidt het vervallen van de boa-bevoegdheid bij hoofdconducteurs tot een beperkt aantal extra assistentieverzoeken, dat opgevangen wordt binnen de huidige V&S werkzaamheden.