beschikking
___________________________________________________________________
GERECHTSHOF AMSTERDAM
ONDERNEMINGSKAMER
zaaknummer : 200.342.952/01 OK
beschikking van de Ondernemingskamer van 9 december 2024
GEMEENSCHAPPELIJKE ONDERNEMINGSRAAD VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING WERKMAATSCHAPPIJ 8KTD, DE GEMEENTE TYTSJERKTERADIEL EN DE GEMEENTE ACHTKARSPELEN,
gevestigd te Burgum,
VERZOEKER,
advocaten: mr. P.H. Burger en mr. D. Schwartz, beiden kantoorhoudende te Utrecht,
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE ACHTKARSPELEN,
zetelend te Buitenpost,
VERWEERSTER,
advocaat: mr. G.H. Boelens , kantoorhoudende te Zwolle.
2 De feiten
2.1
Na de beëindiging van een samenwerking met de gemeente Tytsjerksteradiel moet de ambtelijke organisatie van de gemeente Achtkarspelen opnieuw worden ingericht. De ondernemingsraad kan zich niet vinden in een deel van de gemaakte keuzes en heeft met name bezwaren tegen de (mogelijke) gevolgen voor de medewerkers van het nieuwe team Groen, Reiniging en Wegen. De gemeente beroept zich op het primaat van de politiek en meent dat de ondernemingsraad in dit geval geen beroepsrecht heeft.
2.2
In 2014 zijn de gemeente Achtkarspelen en de gemeente Tytsjerksteradiel (hierna gezamenlijk: de gemeenten) gaan samenwerken op de beleidsterreinen Wonen en Leven, Zorg en Inkomen en Ondernemen. De gemeentelijke taken die uit deze beleidsterreinen voorvloeien, voeren de gemeenten gezamenlijk via een gemeenschappelijke regeling uit in de werkmaatschappij WM 8KTD. Een ander deel van de gemeentelijke taken is bij de gemeenten zelf gebleven, zoals de afdeling Beheer waar onder andere het team Groen en Reiniging en het team Wegen onder vallen.
2.3
Op 22 juni 2023 hebben de gemeenteraden van beide gemeenten besloten de samenwerking met ingang van 1 januari 2025 te beëindigen. Als gevolg daarvan moet de samenwerking worden ontvlochten en moet een deel van de medewerkers van de werkmaatschappij weer worden ondergebracht in de eigen ambtelijke organisatie van de gemeente.
2.4
De gemeente heeft op 15 februari 2024 een bijeenkomst met leidinggevenden in de ambtelijke organisatie georganiseerd. Bij die bijeenkomst heeft de gemeente onder andere de te maken keuzes voor het definitieve ontwerp en de inrichting van de nieuwe organisatie gepresenteerd.
2.5
De gemeenteraad heeft op 29 februari 2024 een besluit genomen, dat is neergelegd in het document Koersbepaling: Bouwen aan de gemeente Achtkarspelen. Ìn dit document wordt de koers van de gemeente uiteengezet zoals die er na de ontvlechting van de samenwerking met de gemeente Tytsjerksteradiel uit moet komen te zien.
2.6
Vervolgens is door een werkgroep, bestaande uit de clustermanagers, vier teamleiders en een vertegenwoordiger van de ondernemingsraad, de medewerkers, het Bestuurlijk Opbouwteam (BOT) en de Agendacommissie Zelfstandig Achtkarspelen (AZA), gewerkt aan een uitwerking van de Koersbepaling.
2.7
Tijdens een bijeenkomst met leidinggevenden op 20 maart 2024 en medewerkers op 21 maart 2024 is het concept inrichtingsplan voor de ambtelijke organisatie gepresenteerd. Op dat moment bleek dat het de bedoeling van de gemeente is om de afdeling Beheer in zoverre te herzien, dat deze zal komen te bestaan uit twee in plaats van drie teams met één manager per team en één divisiedirecteur.
2.8
Met betrekking tot dit voornemen en de gemaakte beleidskeuzes hebben enkele teamleiders en daarna ook de ondernemingsraad bezwaren geuit. De bezwaren van de teamleiders zagen primair op de teamindeling en de samenvoeging van het team Wegen met het team Groen en Reiniging.
2.9
Bij brief van 27 maart 2024 heeft [A] , Programmaleider Opbouw Achtkarspelen, (hierna: [A] ) een reactie gegeven op de bezwaren van de teamleiders. Zij heeft onder meer laten weten dat het cluster Beheer drie teamleiders kent en dat dit aantal gehandhaafd blijft. De werkzaamheden binnen de onderdelen in de teams blijven ook hetzelfde, tenzij conform de inrichtingsprincipes werkzaamheden centraal worden belegd. Tussen de onderdelen zijn er wel verschuivingen ten opzichte van de huidige teams van Beheer.
2.10
Bij brief van 27 maart 2024 uitte de ondernemingsraad vooral bezwaren in verband met de beoogde toename van de span of attention en de indeling die volgens de ondernemingsraad onlogisch is.
2.11
Op 10 april 2024 heeft de gemeentesecretaris in zijn hoedanigheid van bestuurder in de zin van de Wet op de ondernemingsraden (hierna: WOR) de ondernemingsraad advies gevraagd over de uitwerking van de Koersbepaling, zoals neergelegd in het document met de titel “Koersvertaling: de basis staat”. In de adviesaanvraag staat onder meer:
"De inrichting van Gemeente Achtkarspelen op hoofdlijnen
In de Koersvertaling: de basis staat beschrijven we een platte organisatie met duidelijke aansturingslijnen. Dit is gebaseerd op een directiemodel waarbij twee divisies sturing geven aan drie hoofdprocessen. Divisie Bedrijfsvoering en Sturing houdt zich primair bezig met ondersteunende en sturende processen, terwijl Divisie Uitvoering en Beleid zich bezighoudt met uitvoerende processen. Nieuwe ontwikkelingen of politieke wensen landen eerst bij de divisie Bedrijfsvoering en Sturing, waar, in afstemming met het directieteam, de gevolgen inzichtelijk worden gemaakt voor het bestuur. Op die manier kan het bestuur een afgewogen keuze maken en prioriteren. Niet alles kan, en zeker niet tegelijk.
Elke divisie wordt geleid door een divisiedirecteur. De twee divisiedirecteuren en de algemeen directeur/gemeentesecretaris vormen samen de directie. Elke divisie heeft een aantal teams. De Divisie Bedrijfsvoering & Sturing heeft 4 teams en de Divisie Uitvoering en Beleid heeft 8 teams. De teams worden aangestuurd door een teamleider, die samen met de divisiedirecteur vormgeeft aan de sturing en uitvoering van taken binnen de divisie. Teamleiders dienen tot op zekere hoogte affiniteit te hebben met de inhoud van het team. Ter ondersteuning van de directie is er een kleine staf bestaande uit concern control, toezicht op het privacy beleid en informatiebeveiliging, en de ondersteuning /advisering van het bestuur in de rol van bestuurssecretaris.
Met een evenwichtige span of attention en `lichte’ hulpstructuren in de teams waar nodig (zonder de verantwoordelijkheid van de medewerker te beperken), kunnen zowel de divisiedirecteur als de teamleiders integraal sturing geven aan de organisatie als geheel. Bij het bepalen van de span of attention is rekening gehouden met een fte-omvang van gemiddeld 20 tot 25 FTE. Daar kan op wisselende gronden van afgeweken worden. Deze omvang van teams is gangbaar binnen de gemeentelijke context in Nederland.
Een boeiende en duurzame organisatie voor medewerkers
Koersvertaling: de basis staat beschrijft de weg van Koersbepaling naar het daadwerkelijke ontwerp van de organisatie. Het uitwerken en doorleven hiervan moeten we samen doen, zowel in de aanloop naar als na de start van onze nieuwe organisatie op 1 januari 2025. Hoewel veranderingen zoals deze onzekerheid met zich meebrengen, biedt het ook kansen en mogelijkheden:
• Het werken voor 1 bestuur en gemeente geeft duidelijkheid over onze doelen.
• Door een overzichtelijke organisatie met duidelijke sturingslijnen en professionals die leiderschap en eigenaarschap tonen, ontstaat een beter samenspel tussen bestuur en ambtelijke organisatie.
• Impactvolle ontwikkelingen kunnen sneller worden onderkend en omgezet in acties in onze nieuwe organisatiestructuur.
• Een compactere, slagvaardige organisatie met kortere lijnen en duidelijkheid over wie waar mee bezig is, bevordert de efficiëntie.
• Door het werken op 1 locatie kennen medewerkers elkaar eerder, lopen makkelijker bij elkaar binnen en komen elkaar ook spontaan en zonder afspraak tegen. Dit alles bevordert een snellere afstemming.
• Het samenbrengen van functies in teams langs de lijnen van de hoofdprocessen bevordert integraal werken.
Hoewel schaalverkleining voor sommige medewerkers wellicht minder aantrekkelijk is, biedt de gemeente Achtkarspelen voor andere medewerkers juist een nieuwe uitdaging en mogelijkheid voor verbreding, diepgang en doorgroei.
Wij wensen u veel succes met het voorbereiden van uw advies en zien dit met belangstelling tegemoet."
2.12
In het bijgevoegde document “Koersvertaling: de basis staat” heeft de gemeente de nieuwe inrichting van de organisatie zoals uiteengezet in de adviesaanvraag verder uitgewerkt. Uit deze toelichting blijkt onder andere dat een teamomvang van 20-25 FTE richtinggevend is. Het team Groen, Reiniging en Wegen bestaat uit 27,01 FTE.
2.13
De ondernemingsraad heeft op 18 april 2024 aan de gemeentesecretaris vragen gesteld over de adviesaanvraag. De gemeentesecretaris heeft die vragen beantwoord. Uit de beantwoording blijkt dat er enkele onjuistheden in de adviesaanvraag stonden, met name in het bijgevoegde functieoverzicht. De gemeente heeft die onjuistheden aangepast.
2.14
Bij e-mail van 25 april 2024 heeft [B] , manager Beheer, Sport en Kruidhof (hierna: [B] ), zorgen geuit over de inhoudelijke taken van de teamleiders van de huidige teams Groen en Reiniging en Wegen. Bij medewerkers leeft volgens [B] de zorg dat zij een deel van deze taken in het nieuwe team op zich zullen moeten nemen. [B] stelt voor een seniorfunctie in te stellen. Die medewerker zou een deel van de taken van de huidige teamleiders op zich kunnen nemen.
2.15
In de weken daarna hebben de gemeente en de ondernemingsraad gecorrespondeerd en gesprekken gevoerd over de adviesaanvraag. De ondernemingsraad heeft er daarbij herhaaldelijk op gewezen niet alle benodigde informatie te hebben ontvangen om advies te kunnen geven. Op 16 mei 2014 heeft de ondernemingsraad de gemeentesecretaris laten weten bezig te zijn met de inhoudelijke beoordeling van de adviesaanvraag, maar dat hij niet op 21 mei 2024 met een advies zou kunnen komen als gevolg van de gebrekkige informatieverstrekking.
2.16
Een dag later, op 17 mei 2024, heeft een overlegvergadering plaatsgevonden, waarbij naast leden van de ondernemingsraad ook de gemeentesecretaris en [A] aanwezig waren. Tijdens de overlegvergadering heeft ook de ondernemingsraad voorgesteld bij het nieuwe team Groen, Reiniging en Wegen een seniorfunctie toe te voegen om de teamleider te ondersteunen, aangezien de teams groter worden. De gemeentesecretaris heeft voorgesteld de nieuwe organisatie af te wachten en dan te zien hoe het gaat. Volgens de ondernemingsraad is dit een belangrijk punt, waarover hij mogelijk negatief zou adviseren.
2.17
De gemeentesecretaris heeft op 20 mei 2024 aanvullende documenten met de ondernemingsraad gedeeld, waaronder een aangepaste was/wordt-lijst, een aangepast functieboek en een overzicht met antwoorden op vragen van de ondernemingsraad. Op 22 mei 2024 heeft [A] nog een brief met de laatste antwoorden op vragen van de ondernemingsraad gestuurd. Over de afdeling Beheer schrijft zij kort gezegd dat het instellen van een seniorfunctie niet binnen de kaders past.
2.18
Op 22 mei 2024 heeft opnieuw overleg plaatsgevonden tussen de gemeentesecretaris, [A] en de ondernemingsraad. Uit het gespreksverslag blijkt dat de gemeente het standpunt over het instellen van een seniorfunctie heeft herhaald.
2.19
Op 27 mei 2024 heeft de ondernemingsraad advies uitgebracht. Voor zover van belang, luidt het advies als volgt:
"Beheer
De keuzes met betrekking tot Beheer hebben het nodige stof doen opwaaien. In de eerste berichtgevingen werd duidelijk dat de afdeling Beheer buiten het proces ontvlechting zou blijven. In een later stadium is gebleken dat dit niet het geval was en dat Beheer volledig wordt meegenomen, omdat uit gesprekken met de leiding van Beheer de OR heeft begrepen dat, na de door de bestuurder gegeven uitleg, de span of attention een van de meegegeven kaders is. Dit neemt niet weg dat het team Groen, Reiniging & Wegen (wat een samenvoeging is van het team Groen & Reiniging en het team Wegen) een verdubbeling qua formatieomvang heeft gekregen. Tevens zijn hierdoor drie uiteenlopende disciplines bij elkaar gevoegd. Dit heeft uiteindelijk geleid tot het voorstel vanuit de leiding van Beheer om binnen de bestaande formatieve ruimte van het team Groen, Reiniging & Wegen een seniormedewerker toe te voegen. Dat vindt de OR een passende oplossing voor de gesignaleerde knelpunten die onder andere ontstaan door de veranderende rol van de teamleider.
De nieuwe teamleider zal zich (zo goed als) alleen maar kunnen focussen op het leidinggeven (aandacht voor de medewerkers, sparren en bewaken en sturen op resultaten). De inhoudelijke taken die de huidige teamleiders nu deels vervullen (bijv. vertegenwoordigen gemeente in overleggen met derden zoals Provincie, Rijkswaterstaat, Wetterskip, aannemers, werkgroepen etc.) kan de nieuwe teamleider niet meer vervullen. Deze taken moeten worden opgevangen door de medewerkers binnen het team, waardoor de werkdruk daar zal toenemen. De functie van seniormedewerker komt bovendien ook elders in de te vormen organisatie voor, zodat van een nieuwe functie geen sprake is. De OR adviseert u nadrukkelijk om deze constructie direct per 1 januari 2025 in te voeren en na verloop van tijd te evalueren in hoeverre deze gecontinueerd moet worden, in plaats van invoering of te laten hangen van de uitkomst van die evaluatie."
2.20
In het besluit van de gemeente van 30 mei 2024 is het volgende opgenomen over de afdeling Beheer:
"Beheer
Deze adviesaanvraag heeft betrekking op het ontwerp en de inrichting van de ambtelijke organisatie Achtkarspelen. Het is altijd duidelijk geweest dat Beheer hiervan deel uitmaakt. Het gaat immers om één organisatie. Het voorstel van het huidige cluster Beheer om in team Groen, Reiniging en Wegen een functie te laten vervallen en een nieuwe seniorfunctie toe te voegen past niet binnen de kaders die zijn vastgesteld voor het inrichten van de nieuwe ambtelijke organisatie. Ook hier geldt dat het vanuit de ontvlechting aangeleverde formatieoverzicht WM8KTD (bronbestand/ist-lijst) inclusief het formatieoverzicht 8K/Beheer leidend is. Vanuit HR is nadrukkelijk de instructie gegeven om in dit stadium geen nieuwe functies toe te voegen of functies te wijzigen (wijzigen taken) die niet in het formatieoverzicht WM8KTD inclusief het formatieoverzicht 8K/Beheer of in het Functieboek 8KTD en Achtkarspelen zijn beschreven. Dit maakt deel uit van de kaders die vanuit raad en college zijn meegegeven. Verzoeken van andere (grote) teams om maatregelen om de teamleider te ontlasten zijn ook niet gehonoreerd. De voorgestelde seniorfunctie zou inhoudelijke taken moeten overnemen die bij de huidige teamleider(s) van Beheer zijn belegd, zoals het deelnemen aan gesprekken met externe partijen. Een dergelijke functie is naar onze mening niet te vergelijken met de seniorfuncties waaraan door de OR gerefereerd wordt. Uw advies nemen we niet over."
2.21
De ondernemingsraad heeft in een overleg met de gemeentesecretaris, de burgemeester en [A] onder meer zijn zorgen geuit en vragen gesteld over de situatie bij de afdeling Beheer. De gemeentesecretaris heeft het standpunt van de gemeente herhaald.
2.22
Bij brief van 7 juni 2024 heeft de ondernemingsraad op het besluit gereageerd. De ondernemingsraad betreurt het dat de gemeente met een beroep op het politieke primaat van de gemeente geen verder overleg wenst te voeren en spreekt de wens uit om samen in overleg te gaan over de personele gevolgen van het besluit. Verder doet de ondernemingsraad een beroep op de opschorting van de uitvoering van het besluit als bedoeld in artikel 25 lid 6 Wet op de ondernemingsraden , voor zover met het besluit het advies van de ondernemingsraad niet is gevolgd. De ondernemingsraad verzoekt om overleg om tot een oplossing te komen
2.23
Het overleg met het college van B&W waar de ondernemingsraad om had verzocht, heeft plaatsgevonden op 17 juni 2024. Tijdens dit overleg zijn ten aanzien van het team Groen, Reiniging en Wegen de standpunten van de gemeente en de ondernemingsraad herhaald. Van de zijde van de ondernemingsraad is een voorstel gedaan voor het instellen van een senior functie voor twee of drie jaar. Dat voorstel heeft niet tot overeenstemming geleid. Op andere onderdelen zijn partijen wel tot elkaar gekomen.
2.24
Na het eindigen van de gesprekken is het overleg op verzoek van het college van B&W heropend. Het college van B&W heeft toen voorgesteld dat er een seniorfunctie wordt ingesteld voor de duur van een jaar. De ondernemingsraad heeft daarmee ingestemd.
2.25
Kort na het overleg heeft de burgemeester een WhatsApp-bericht naar de voorzitter van de ondernemingsraad gestuurd, waarin hij schrijft:
“Sa'n dei moatte wy net alle dagen ha, mar bliid dat wy der id binne. Tank!!' (“Zo'n dag moeten we niet alle dagen hebben, maar blij dat we er uit zijn. Dank!!')
2.26
Enkele uren later, om 19:38, heeft de burgemeester de voorzitter van de ondernemingsraad gebeld en hem medegedeeld dat het voorstel voor het instellen van een senior functie waarmee de ondernemingsraad had ingestemd alsnog wordt ingetrokken.
2.27
Vervolgens zijn tussen de ondernemingsraad en de gemeente nog enkele brieven gewisseld, waarin de ondernemingsraad op nakoming van de gemaakte afspraak aandrong en het college van B&W heeft gezegd dat het de gang van zaken betreurde maar vasthield aan het besluit. De ondernemingsraad heeft daarna aangekondigd beroep bij de Ondernemingskamer te zullen instellen.
3 De gronden van de beslissing
De standpunten van partijen
3.1
De ondernemingsraad heeft aan zijn verzoek ten grondslag gelegd dat de gemeente bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 30 mei 2024 met betrekking tot de inrichting van de ambtelijke organisatie. Hij heeft daartoe aangevoerd dat de gemeente op een aantal punten onvoldoende gemotiveerd is afgeweken van het advies van de ondernemingsraad, te weten:
-
Door niet op alle beweegredenen in het advies van de ondernemingsraad gemotiveerd te reageren;
-
Door voor het intrekken van de op 17 juni 2024 gemaakte afspraak over het toevoegen van een seniorfunctie andere argumenten te gebruiken dan de argumenten die de gemeente gebruikte om van het advies af te wijken;
-
Dat de argumenten die de gemeente heeft gebruikt om van het advies af te wijken het besluit niet kunnen dragen.
3.2
De gemeente heeft verweer gevoerd. Primair heeft de gemeente zich op het standpunt gesteld dat het besluit valt onder het primaat van de politiek en dat de ondernemingsraad daarom geen beroep kan instellen van het besluit van 30 mei 2024 en het beroep ook overigens moet worden afgewezen.
Het primaat van de politiek
3.3
Artikel 46d, aanhef en onder b, WOR houdt in dat voor de toepassing van artikel 23 lid 2 WOR onder de aangelegenheden de onderneming betreffende niet begrepen zijn de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan, noch het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen. Uit het stelsel van de WOR volgt dat besluiten over die aangelegenheden in zoverre niet alleen zijn uitgezonderd van de verplichting tot overleg met de ondernemingsraad, maar ook van het in artikel 25 WOR neergelegde adviesrecht van de ondernemingsraad en van het in artikel 26 WOR opgenomen recht van beroep bij de Ondernemingskamer (HR 22 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:397). Deze bepaling beoogt besluiten van democratisch gecontroleerde organen die een politieke afweging vergen van de daaraan verbonden voor- en nadelen, te onttrekken aan het adviesrecht van de ondernemingsraad. Deze beperking van het medezeggenschapsrecht van de ondernemingsraad wordt ook wel aangeduid met de term ‘het primaat van de politiek’.
3.4
Op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder c, Gemeentewet is het college van B&W bevoegd regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de organisatie van de griffie. Het ligt voor de hand dat de wijze waarop de ambtelijke organisatie is ingericht en vormgegeven en daaraan leiding wordt gegeven, van wezenlijk belang is voor de mate waarin het college van B&W zijn beleidsdoelstellingen kan realiseren. Uit de hiervoor onder 2 weergegeven feiten blijkt dat in het onderhavige geval het college van B&W zich ook actief heeft bemoeid met de nieuwe inrichting van de ambtelijke organisatie waartoe het besluit strekt. De gekozen inrichting van het team Groen, Reiniging en Wegen is onderdeel van de nieuwe inrichting van de ambtelijke organisatie en het besluit daarover vergt onmiskenbaar een politieke afweging van de daaraan verbonden voor- en nadelen. Het besluit valt daarmee onder de reikwijdte van het primaat van de politiek en is op grond van de WOR van medezeggenschap uitgezonderd, behoudens voor zover het de personele gevolgen van het besluit betreft.
3.5
Ter zake van de toepassing van de in artikel 46d, aanhef en letter b, opgenomen uitzondering voor besluiten die personele gevolgen regelen, geldt dat ook voor besluiten waaraan personele gevolgen inherent zijn, maar die niet in het bijzonder strekken tot regeling van die gevolgen, de ondernemingsraad geen advies en beroepsrecht toekomt (HR 26 januari 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA4735; HR 1 maart 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD9856). In dit geval is sprake van een dergelijk besluit. Weliswaar is aannemelijk dat het besluit van 30 mei 2024 gevolgen heeft voor de werkzaamheden van de binnen de gemeente in het team Groen, Reiniging en Wegen werkzame personen, maar het besluit is niet in het bijzonder gericht op het regelen van die gevolgen. Het besluit strekt immers tot het (anders) inrichten van de ambtelijke organisatie van de gemeente en niet specifiek tot het regelen van de gevolgen van die inrichting voor de werkzaamheden van de binnen de gemeente werkzame personen. De aan het slot van art. 46d, aanhef en letter b, bedoelde uitzondering op het primaat van de politiek doet zich hier daarom niet voor.
3.6
De Ondernemingskamer overweegt tot slot dat ook het feit dat aan de ondernemingsraad ongeclausuleerd is gevraagd te adviseren over de beoogde inrichting van de ambtelijke organisatie (waaronder de samenvoeging van de teams Groen en Reiniging en Wegen), niet betekent dat de ondernemingsraad op grond daarvan het beroepsrecht van artikel 26 WOR toekomt ((HR 22 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:397).
3.7
De slotsom luidt dat voor de ondernemingsraad geen beroep open staat tegen het besluit van de gemeente van 30 mei 2024. De Ondernemingskamer komt daarom niet toe aan de beoordeling van de vraag of de gemeente in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Het verzoek zal worden afgewezen.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
