4.1
Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn – kort gezegd – aan de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.
4.2
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen. Voor het onderhavige belastingjaar komt aan artikel 229b van de Gemeentewet in dit verband geen betekenis (meer) toe. Dit laat onverlet dat de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig kan worden toegepast (vergelijk Hoge Raad 25 mei 2014, nummer 13/02955, ECLI:NL:HR:2014:1192). Daarbij verdient opmerking dat de gewijzigde wettelijke opzet van de rioolheffing met zich brengt dat tot de zogenoemde “lasten ter zake” meer kosten kunnen worden gerekend dan onder de voormalige heffing van rioolrechten het geval was. Tot die kosten behoren thans immers ook de kosten van het inzamelen van afvloeiend hemelwater en de verwerking daarvan, alsmede van het treffen van maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.
4.3
Tussen partijen is niet in geschil dat – op zichzelf – tot de lasten ter zake kunnen worden gerekend bijdragen aan spaarfondsen en voorzieningen voor noodzakelijke toekomstige vervangingen van delen van het bestaande rioleringssysteem. Voor dat doel kende de gemeente Overbetuwe de zo genoemde BR riolering op welke rekening ook overschotten van het rioolrecht en de rioolheffing werden verantwoord. Het staat vast dat, doordat de opbrengsten van het rioolrecht en de rioolheffing de lasten ter zake in een groot aantal jaren voorafgaand aan 2013 aanzienlijk overschreden, de reserve in 2012 was aangegroeid tot een bedrag van meer dan € 14 miljoen. Deze overschrijdingen werden niet alleen veroorzaakt door hogere opbrengsten dan geraamd en door een gunstiger inschrijving op de uit te voeren werken dan geraamd, maar vooral doordat investeringen in zeer grote mate achterbleven bij de jaarlijkse ramingen en doordat kosten, mede door technische ontwikkelingen, aanzienlijk bij de ramingen achterbleven. Hoewel dit patroon zich al jaren voordeed werden de ramingen niet aangepast.
4.4
Naar het oordeel van het Hof is het aanvaardbaar dat een gemeente een reserve of een voorziening vormt voor de egalisatie van toekomstige uitgaven aan het bestaande rioleringsstelsel en ter voorkoming van grote schommelingen van de tarieven van het rioolrecht dan wel de rioolheffing, ook wel schommelfonds genoemd, een en ander voor zover de gemeente daarbij blijft binnen de begrotings- en verantwoordingsregels die haar ter zake zijn gesteld (vgl. Hoge Raad 16 januari 2015 nr. 13/04173, ECLI:NL:HR:2015:67). De bedragen die bestemd zijn voor de opbouw van een dergelijke reserve of voorziening kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake.
4.6
Ingevolge artikel 186 van de Gemeentewet worden de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van een gemeente ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003, Stb. 2003, 27 (hierna: het BBV). Het BBV luidt, voor zover hier van belang:
“Artikel 35
1. In de balans worden onder de materiële vaste activa afzonderlijk opgenomen:
(…)
b. investeringen met een economisch nut, waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden geheven;
1. In de balans worden de reserves onderscheiden naar:
a. de algemene reserve;
b. de bestemmingsreserves.
2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan provinciale staten respectievelijk de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven.
1. Voorzieningen worden gevormd wegens:
(…)
c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;
d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b.
2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b.
1. Er is een commissie voor het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.
2. De commissie draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van dit besluit, en voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen en provincies. De commissie draagt daartoe ten minste zorg voor:
a. een document dat de eenduidige interpretatie van dit besluit bevordert;
b. het onderhouden van de Kadernota rechtmatigheid voor het geven van een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring;
c. de beantwoording van vragen.
(…)”
4.7
In de, tot de gedingstukken behorende, notitie van de Commissie BBV van November 2014 is – onder meer – het volgende opgenomen:
(pag. 12) “De systematiek blijft dus verslaggevingstechnisch wel eenzelfde: de heffing zal moeten aansluiten op de gemeentelijke begroting en is net als het oude rioolrecht maximaal kostendekkend. Het blijft mogelijk om zowel een egalisatiebijdrage voor toekomstig groot onderhoud in de heffing mee te nemen als een spaarbijdrage voor toekomstige vervangingsinvesteringen. (…)
(pagina 14) Normaal gesproken moet een onvoldoende onderbouwde voorziening vrijvallen en wordt deze doorgaans omgezet in een reserve. Via de rioolheffing geïnd geld moet echter altijd voor het rioleringsdoel worden aangewend en blijft in een voorziening (artikel 44, lid 1c BBV wordt dan omgezet in een artikel 44, lid 2 BBV voorziening). Deze voorziening kan worden samengevoegd met die van artikel 44 lid 1d BBV. Dit om duidelijk te maken dat het om gelden gaat die ook bij de burger zijn opgehaald voor de taak riolering. Uitzondering op deze regel betreffen efficiency- en aanbestedingsvoordelen, welke wel aan een bestemmingsreserve kunnen worden toegevoegd (zie paragraaf 3.4). De geplande toevoegingen voor het egaliseren van groot onderhoud moeten ook voor dat bedrag in de rekening worden verwerkt.”
4.8
Gelet op het voorgaande is het Hof van oordeel dat hetgeen de gemeente ontvangt aan rioolrecht of rioolheffing, met uitzondering van de genoemde efficiency- en aanbestedingsvoordelen, slechts mag worden aangewend voor de bestrijding van de ‘kosten ter zake’ van het jaar zelf of van toekomstige jaren. Dit geldt ook indien, naast expliciete ramingen ten behoeve van een schommel- of spaarfonds, zoals in het onderhavige geval overschotten worden gerealiseerd door onjuiste of onvolledige ramingen (zie het citaat uit het verslag van de Rekenkamer in 2.4 hiervoor): “De grote verschillen tussen geraamde en gerealiseerde cijfers konden ontstaan, doordat de gemeente consequent de geraamde investeringen en kapitaallasten volgens het GRP 2008-2012 in de begroting heeft opgenomen. Na het eerste jaar van uitvoering was echter al bekend dat het daadwerkelijke investeringsvolume zou achterblijven bij de ramingen volgens het GRP. De gemeente heeft deze ‘lagere verwachting’ echter niet door vertaald in de daarop volgende begrotingen door lagere investeringen en kapitaallasten op te voeren. Uit de begroting (‘Productenraming’) kan ook worden opgemaakt dat in enig jaar niet gerealiseerde kapitaallasten in het daarop volgende jaar weer terugkomen onder de noemer ‘financiële ruimte kapitaallasten’. (…)”. Daarbij is naar het oordeel van het Hof niet van belang of die overschotten in de balans van de gemeente als een voorziening of als een (bestemmings) reserve zijn verantwoord. Het blijft immers gaan om geoormerkte gelden die bij de burger zijn opgehaald voor de taak riolering, welke gelden blijkens het BBV en de toelichting daarop altijd voor het rioleringsdoel moeten worden aangewend. Dit karakter van de gelden is belangrijker dan de naamgeving aan de in de balans opgenomen bedragen. In zoverre onderscheiden winsten (andere dan efficiency- en aanbestedingsvoordelen) die worden gemaakt met een rioolheffing zich ook van winsten die worden gerealiseerd door hogere legesopbrengsten dan vooraf in redelijkheid zijn geraamd. In die gevallen gaat het niet om bestemmingsheffingen maar om betalingen voor diensten met een individualiseerbaar belang die door de gemeente worden verricht. Die winsten kunnen door de gemeenteraad vrijelijk aan een bestemmingsreserve voor een ander doel of aan de algemene reserve worden toegevoegd. Ook de gemeenteraad en de heffingsambtenaar gaan uit van dat andere karakter van de rioolheffing en de daarmee gerealiseerde overschotten. In zijn verweerschrift in eerste aanleg heeft de heffingsambtenaar immers opgemerkt: “Overschotten of tekorten worden gestort in of onttrokken aan de bestemmingsreserve riolering.” (zie ook de vastgestelde feiten onder 2.5). Tot slot blijkt dit ook uit de rapportage van de Rekenkamer en uit de reactie daarop van het college van burgemeester en wethouders in zijn brief van 11 maart 2014:
“(…) De regelgeving voor de verantwoording van de kosten en baten rondom de rioolheffing is een uitermate complexe aangelegenheid. (…) De rekenkamer stelt dat de gemeente geen bestemmingsreserve riolering mag vormen om de tarieven voor rioolheffing te egaliseren, maar dat hiervoor een voorziening gevormd moet worden. (…) Wij hebben een andere interpretatie van het normenkader dan u toegepast en deze op een transparante wijze in de besluitvorming bij het GRP en jaarlijks in de begrotingen en in de jaarrekeningen gehanteerd.
(…)
Over uw conclusie over de systematiek en de kostendekking merken wij het volgende op. (…) Deze verantwoordingswijze is op zich vrij transparant en legt het budgetrecht van de rioolheffingen bij de raad neer omdat zij kunnen beslissen over de bestemmingsreserve riolering.
Tot en met de jaarrekening 2012 zijn nagenoeg alle mutaties in de bestemmingsreserve riolering verbonden aan de exploitatie van de rioolheffing.”
4.9
Uit het voorgaande volgt dat een onttrekking in 2013 aan de BR riolering verantwoord had moeten worden in de ramingen van de rioolheffing en de lasten ter zake. Dat is echter niet gebeurd. Uit de stukken blijkt dat het overgrote deel van de BR riolering niet is ontstaan door hogere opbrengsten dan geraamd en door een gunstiger inschrijving op de uit te voeren werken dan geraamd, maar vooral doordat kapitaallasten en de kosten achterbleven bij de jaarlijkse ramingen. Het lijdt geen twijfel dat, bij het in aanmerking nemen van een groot gedeelte van de onttrekking van € 6,8 miljoen aan de BR riolering, de baten van de rioolheffing de lasten ter zake met meer dan 10 percent zullen overschrijden. Dit leidt tot de gevolgtrekking dat de Verordening ten aanzien van belanghebbende in haar geheel onverbindend moet worden verklaard.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
