Uitspraken

1.

Het gaat in deze zaak om het volgende.

2.

3.

Vogelbescherming heeft geen grief gericht tegen de vonnissen van de rechtbank van 5 oktober en 14 december 2011. Zij kan daarom niet worden ontvangen in haar beroep tegen die vonnissen.

4.

Met haar eerste grief komt Vogelbescherming op tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet als vaststaand heeft aangenomen 1) dat er een negatieve trend is in de kwaliteit van de natuur in de Westerschelde, veroorzaakt door de verdieping van de vaargeul, 2) dat herstelmaatregelen nodig zijn en 3) dat de Staat die in het geheel niet heeft genomen. De grief leidt niet tot resultaat, reeds omdat het hof in de rechtsoverwegingen 1.1 tot en met 1.11 zelf de feiten heeft vastgesteld die het ten grondslag legt aan zijn beslissing. Het heeft voor zover nodig daarbij rekening gehouden met hetgeen Vogelbescherming ter zake heeft opgemerkt. Voorts heeft de rechtbank in rechtsoverweging 5.3.1 overwogen dat partijen het over 1) en 2) eens zijn. Daartegen is niet gegriefd, zodat het hof daarvan ook zal uitgaan. Bij gebreke van een grief tegen deze overweging zijdens [geïntimeerde 2] zal het hof aan zijn betoog op dit punt voorbijgaan.

5.

De tweede, derde, vierde en vijfde grief betreffen de door Vogelbescherming gevraagde verklaring voor recht. Vogelbescherming brengt naar voren dat de rechtbank die vordering ten onrechte heeft afgewezen bij gebrek aan belang. Zij klaagt erover dat de rechtbank die vordering niet zelfstandig heeft beoordeeld, maar in het licht van haar andere vorderingen. Zij voert aan dat zij bij die verklaring een zelfstandig belang heeft, omdat een zodanige verklaring voor recht een aansporing voor de Staat kan vormen om maatregelen te treffen en haar bovendien een basis geeft om bij verdere nalatigheid van de Staat nieuwe vorderingen in te stellen teneinde concrete maatregelen af te dwingen. Vogelbescherming betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten te beoordelen of ingevolge de rechtstreekse werking van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn de gevorderde verklaring voor recht voor toewijzing in aanmerking kwam. Zij stelt zich op het standpunt dat de Staat door, gelet op de zeer ongunstige staat van instandhouding van de Westerschelde, niet de noodzakelijke maatregelen tot verruiming van het estuarium van de Westerschelde te nemen, de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsvrijheid die artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn biedt. De zesde grief keert zich tegen het oordeel van de rechtbank dat een beroep op de rechtstreekse werking van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn niet kan leiden tot toewijzing van de vorderingen van Vogelbescherming tot het treffen van concrete maatregelen. Volgens Vogelbescherming miskent de rechtbank daarbij dat de Staat zich in redelijkheid niet meer op zijn beleidsvrijheid kan beroepen en geen rechtens te respecteren beleidsvrijheid meer heeft, omdat er wetenschappelijke consensus over bestaat dat uitsluitend door ontpolderingen de achteruitgang van de habitats van de Westerschelde kan worden gekeerd. De zevende grief bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat Vogelbescherming geen direct beroep kan doen op het Scheldeverdrag. Vogelbescherming brengt naar voren dat artikel 3 van dat verdrag op zichzelf moet worden bezien, dat in dat artikel helder is bepaald dat de Hedwigepolder moet worden ontpolderd en dat nergens uit blijkt dat partijen zijn overeengekomen aan die bepaling geen rechtstreekse werking toe te kennen. Met haar achtste grief verzet Vogelbescherming zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de Staat het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden, alsmede tegen de daarvoor door de rechtbank gegeven motivering. Vogelbescherming wijst op de samenhang tussen de beslissing van de regering van 9 oktober 2009 tot ontpoldering en de daaraan voorafgaande schorsing van de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het uitdiepen van de vaargeul in de Westerschelde en brengt naar voren dat, als zij haar beroep had doorgezet, de Afdeling in de bodemprocedure naar verwachting zou hebben geoordeeld dat – zonder ontpoldering van de Hedwigepolder – significante negatieve effecten van die verdieping niet waren uitgesloten, hetgeen de Staat in grote problemen zou hebben gebracht. Deze grieven zullen gezamenlijk worden behandeld.

6.

Het hof is met de rechtbank van oordeel dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn de Staat weliswaar de resultaatverplichting oplegt om passende maatregelen te treffen zodat verslechtering van de habitats in de Westerschelde wordt voorkomen, maar dat de Staat de bevoegdheid wordt gelaten te bepalen welke maatregelen passend zijn in het licht van de omstandigheden van het geval. Die bevoegdheid betreft naar het oordeel van het hof niet alleen de inhoud van de te nemen maatregelen, maar in beginsel ook het tijdstip waarop de maatregelen zullen worden getroffen. De grens van de beleidsvrijheid van de Staat komt pas in beeld als in rechte komt van te staan dat verslechtering van de habitats in de Westerschelde dreigt op te treden of is opgetreden ten gevolge van een weigering van de Staat om passende preventieve maatregelen te nemen. Ook als juist is dat er wetenschappelijke consensus over bestaat dat ontpoldering noodzakelijk is voor het voorkomen van verslechtering, dan nog staan de noodzakelijke omvang en de plaats daarvan, alsmede de gewenste of noodzakelijke ingangstijdstippen daarvan niet vast. De Staat en [geïntimeerde 2] betwisten bovendien gemotiveerd dat er geen alternatieven zijn voor de door Vogelbescherming in haar vorderingen aangegeven maatregelen, zodat nog in geschil is of er daarvoor alternatieven zijn. Het hof is van oordeel dat thans nog niet is komen vast te staan dat de Staat bij het beheer van de Westerschelde de grenzen van zijn beleidsvrijheid ingevolge de Habitatrichtlijn heeft overschreden of dreigt te overschrijden.

7.

Ter zake van het beroep van Vogelbescherming op het Scheldeverdrag stelt het hof voorop dat, op grond van artikel 31, eerste lid, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (verder: het Verdrag van Wenen), het Scheldeverdrag te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag. De stelling van Vogelbescherming dat iedere bepaling los van haar context moet worden bezien, gaat daarom niet op. Gelet op de considerans van het Scheldeverdrag hebben partijen zich met het verdrag ten doel gesteld om, in het belang van de optimalisering van de veiligheid, de toegankelijkheid en de natuurlijkheid in het Schelde-estuarium, voortvarend en in samenhang invulling te geven aan door hun regeringen in 2004 en 2005 vastgestelde besluiten van de Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium. Dat die besluiten als zodanig rechtstreeks werken in de zin van artikel 93 van de Grondwet, is gesteld noch gebleken. Verdragspartijen hebben in het Scheldeverdrag die invulling vorm gegeven door afspraken vast te leggen over (onder meer) de voorbereiding, de uitvoering en het onderhoud van de in de ontwikkelingsschets opgenomen projecten en werken, de bestuurlijke en fysieke monitoring daarvan en de kostenverdeling tussen partijen. Artikel 3 van het Scheldeverdrag bevat een omschrijving van de in die besluiten beoogde projecten en werken, zodat duidelijk is waarop de daarna volgende afspraken betrekking hebben. In het licht van het in de considerans van het Scheldeverdrag omschreven doel ervan en gelet op het ontbreken van bronnen (als bedoeld in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen) voor de uitleg van het Scheldeverdrag die tot een andere uitleg leiden, is het hof van oordeel dat aan artikel 3 van het Scheldeverdrag geen rechtstreekse werking toekomt, zodat de omstandigheid dat het Scheldeverdrag (nog) niet (volledig) is geïmplementeerd, er niet toe leidt dat de Staat jegens Vogelbescherming onrechtmatig heeft gehandeld.

8.

Ook het beroep van Vogelbescherming op het vertrouwensbeginsel gaat niet op. Het is inherent aan het politieke besluitvormingsproces in een democratie als de Nederlandse dat het recht er in beginsel niet aan in de weg staat dat de regering terugkomt op eerder genomen beslissingen bij een kabinetswisseling of bij gewijzigde politieke inzichten in de regering of het parlement. Vogelbescherming heeft niet gesteld dat aan haar door een daartoe bevoegd orgaan van de Staat specifieke toezeggingen zijn gedaan met een zodanige inhoud dat het regering en parlement rechtens niet meer vrij stond om anders te besluiten dan de ministerraad op 9 oktober 2009 heeft gedaan. De Staat heeft niet onrechtmatig jegens Vogelbescherming gehandeld door terug te komen op het besluit van 9 oktober 2009. Van schending van het vertrouwensbeginsel is geen sprake.

9.

Hetgeen het hof in de rechtsoverwegingen 6, 7 en 8 heeft overwogen geldt eveneens met betrekking tot de in rechtsoverweging 2, onder b, bedoelde ontpolderingen. De slotsom is dat de Staat jegens Vogelbescherming niet onrechtmatig heeft gehandeld. Bij een verdere behandeling van haar tweede tot en met vijfde grief heeft Vogelbescherming daarom geen belang. De tweede tot en met de achtste grief van Vogelbescherming leiden niet tot resultaat. Haar negende en tiende grief bouwen op deze grieven voort. Zij delen daarom het lot daarvan.

10.

De elfde grief van Vogelbescherming is gericht tegen haar veroordeling door de rechtbank in de proceskosten van [geïntimeerde 2]. Vogelbescherming brengt naar voren dat de belangen van [geïntimeerde 2] uit hoofde van zijn eigendomsrecht niet in het geding waren en dat hij nodeloos proceskosten heeft gemaakt. Het hof volgt dit betoog niet. Het belang van [geïntimeerde 2] was in eerste aanleg in elk geval daarin gelegen dat hij onteigening van zijn percelen in de Hedwigepolder wenst te voorkomen. Daartoe kan dienen dat hij de onderhavige procedure kan voortzetten ook indien de Staat (bij voorbeeld op grond van gewijzigde politieke inzichten) zijn verweren geheel of ten dele zou laten varen of tot een schikking met Vogelbescherming zou overgaan.

11.

Het hof concludeert dat alle grieven van Vogelbescherming falen. Het zal het vonnis van de rechtbank van 3 oktober 2012 bekrachtigen en het in hoger beroep meer of anders gevorderde afwijzen. Daarbij past een veroordeling van Vogelbescherming in de proceskosten van de Staat en [geïntimeerde 2] in hoger beroep als gevorderd.