Uitspraken

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

[eiser], wonende te [woonplaats],

EISER tot cassatie,

advocaat: mr. R.A.A. Duk,

t e g e n

VERWEERDER in cassatie,

advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers.

1. Het geding in feitelijke instanties

Het eindarrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

3. Beoordeling van het middel

3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van hetgeen is vermeld in punt 1.1 van de conclusie van de Advocaat-Generaal.

3.2 Aan de hiervóór in 1 vermelde vorderingen heeft eiser, voorzover in cassatie van belang, samengevat ten grondslag gelegd dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door in strijd met de aan eiser toegezegde volledige en absolute geheimhouding het bestaan van de in of omstreeks september 1998 tussen eiser en het openbaar ministerie te Amsterdam gesloten overeenkomst in de openbaarheid te brengen en door aan derden inlichtingen te verstrekken over de inhoud van de gesprekken die eiser met de officier van justitie heeft gevoerd. Door de schending van de garantie van volledige en absolute geheimhouding is de veiligheid van eiser zodanig in gevaar gebracht dat zelfs voor zijn leven moet worden gevreesd. Eiser stelt belang te hebben bij het gevorderde verbod omdat iedere verdere mededeling over de inhoud van de tussen eiser en de officier van justitie gevoerde gesprekken de levensbedreigende situatie waarin eiser verkeert, verergert.

3.4 Op het door de Staat tegen het vonnis ingestelde hoger beroep heeft het Hof het vonnis wat betreft het hiervóór in 3.3 vermelde eerste bevel vernietigd, voorzover dit bevel betrekking heeft op het doen van mededelingen als bedoeld in art. 22 lid 1 Wiv alsmede het geven van inlichtingen als bedoeld in art. 68 Gr.w, indien tenminste die inlichtingen geheel vertrouwelijk worden verstrekt; in zoverre wees het Hof de vordering van eiser af. Het tweede bevel wees het Hof met vernietiging van het vonnis in zoverre geheel af.

3.5 Bij de beoordeling van de onderdelen a en b die betrekking hebben op de verenigbaarheid van de in de overeenkomst opgenomen verplichting tot geheimhouding met art. 68 Gr.w wordt het volgende vooropgesteld.

3.5.1 In de eerste plaats moet, nu tegen rov. 3.6 van het Hof in cassatie niet is opgekomen, worden uitgegaan van een ruime uitleg van het begrip "derden" in art. 5 lid 1 van de overeenkomst: de in dat artikellid met het oog op de bescherming van de veiligheid van eiser opgenomen garantie van volledige en absolute geheimhouding ter zake van door hem in het kader van de overeenkomst aan het openbaar ministerie verstrekte informatie houdt in dat de verstrekte informatie niet aan derden met inbegrip van de Tweede Kamer en de BVD ter beschikking mocht worden gesteld.

3.5.2 In de tweede plaats is voor de beantwoording van de vraag of een dergelijke garantie van geheimhouding verenigbaar is met art. 68 Gr.w niet van belang dat die garantie in een overeenkomst is vervat. Ook buiten het kader van een overeenkomst houdt een door de officier van justitie bevoegdelijk gegeven garantie van geheimhouding een toezegging in, die de Staat in beginsel behoort na te komen.

3.5.3 In de derde plaats is niet in geschil dat de overeenkomst waarin de onderhavige toezegging is opgenomen en bij de totstandkoming waarvan volgens de pleitnotities van de Staat voor het Hof zowel het College van procureurs-generaal als het Ministerie van Justitie betrokken waren, bevoegdelijk door het openbaar ministerie is gesloten. Een dergelijke toezegging bindt de Staat en zijn organen, en de burger aan wie een dergelijke toezegging wordt gedaan, heeft in beginsel recht erop dat die toezegging gestand wordt gedaan, zulks in het bijzonder wanneer die toezegging wordt gedaan teneinde de veiligheid van die burger te waarborgen. In cassatie is aan de orde of hierover anders moet worden geoordeeld in verband met het bepaalde in art. 68 Gr.w.

3.5.4 Ten slotte is van belang dat in cassatie niet meer de vraag aan de orde is of de minister, ondanks het bepaalde in art. 7 van de overeenkomst ("Aan deze overeenkomst zal door geen van partijen op welke wijze dan ook enige openbaarheid worden gegeven"), bevoegd is aan de Kamer en de BVD (nadere) inlichtingen te geven over het bestaan en de inhoud van de met eiser gesloten overeenkomst. Het gaat thans alleen over de inhoud van de informatie die eiser in het kader van die overeenkomst heeft verstrekt en ter zake waarvan in art. 5 van de overeenkomst een garantie van "volledige en absolute geheimhouding" is gegeven.

3.6.1 De in art. 68 Gr.w neergelegde verplichting het parlement de door een of meer van zijn leden verlangde inlichtingen te geven, vloeit voort uit de in art. 42 lid 2 Gr.w vervatte regel van ministeriële verantwoordelijkheid, en staat in verband met de ongeschreven vertrouwensregel die, voorzover in dit verband van belang, inhoudt dat de weigering de gevraagde inlichtingen te verschaffen, kan leiden tot het aftreden van de betrokken minister. De bedoelde verplichting en het daartegenover staande recht op de gevraagde inlichtingen stellen het parlement in staat zijn controlefunctie uit te oefenen en zijn daardoor van wezenlijke betekenis voor het functioneren van de parlementaire democratie. Uit de ontstaansgeschiedenis van art. 68 Gr.w blijkt dat het recht van het parlement op inlichtingen als zo fundamenteel wordt gezien dat de minister slechts bij hoge uitzondering en alleen met een toereikende motivering een beroep mag doen op de daarin neergelegde verschoningsgrond voor het geval het verstrekken van de verlangde inlichtingen in strijd is met het belang van de Staat. Bij de grondwetswijziging van 1987 is hierover (opnieuw) opgemerkt (Kamerstukken II 1985/86, 19 014, MvA, nr. 5, blz. 74): "De betekenis van de verschoningsgrond bestaat niet in de laatste plaats hierin, dat de regering erdoor genoopt wordt daarop een uitdrukkelijk beroep te doen en voor dat beroep argumenten aan te voeren."

3.6.2 Niettemin moet, zoals volgt uit hetgeen is vermeld in de punten 2.5 tot en met 2.8 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, de aan "het belang van de staat" ontleende uitzondering niet te eng worden uitgelegd. Als voorbeeld van een geval waarin een weigering inlichtingen te verschaffen op het belang van de staat kan worden gebaseerd, wordt in de parlementaire geschiedenis de bescherming van de persoonlijke levenssfeer genoemd. In de in punt 2.7 van de conclusie vermelde notitie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties inzake de reikwijdte van artikel 68 Gr.w (Kamerstukken II, 2001/02, 28 362, nr. 2) worden verder als gevallen waarin de aard van de gegevens zich tegen (openbare) verstrekking aan het parlement verzet onder meer genoemd vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie en gegevens over lopende of afgesloten strafrechtelijke onderzoeken, waarbij (naast de bescherming van de persoonlijke levenssfeer) het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten kan zijn betrokken, en wordt voorts gewezen op gevallen waarin de gevraagde gegevens vallen onder een wettelijke geheimhoudingsplicht en gevallen waarin afspraken omtrent de behandeling van de gegevens zijn gemaakt met degene van wie de gegevens oorspronkelijk afkomstig zijn. Hoewel de gedachtewisseling over deze notitie nog niet is afgerond, kan daaruit en uit de overige in de conclusie van de Advocaat-Generaal vermelde gegevens worden afgeleid dat geen nauwkeurige afbakening kan worden gegeven van het begrip "het belang van de staat" in de zin van art. 68 Gr.w. Aangenomen moet worden dat het oordeel over de vraag of een daarop gebaseerde weigering inlichtingen - al dan niet vertrouwelijk - te verschaffen gerechtvaardigd is, toekomt aan het parlement.

3.6.3 In het licht van het hiervóór overwogene kan niet worden geoordeeld dat het doen van een toezegging als de onderhavige tot het garanderen van volledige en absolute geheimhouding in het belang van de veiligheid van een persoon die slechts onder deze voorwaarde bereid is gebleken informatie te verschaffen, als zodanig onder alle omstandigheden onverenigbaar is met het bepaalde in art. 68 Gr.w. Daarbij is in aanmerking te nemen dat aan het waarborgen van de veiligheid van een informant ten minste zoveel gewicht toekomt als aan het - in de parlementaire geschiedenis en in de vermelde notitie genoemde - eerbiedigen van de persoonlijke levenssfeer. Nu de Staat (in de pleitnota voor het Hof, blz. 4) te kennen heeft gegeven dat de informatie waarin het openbaar ministerie geïnteresseerd was "bepaalde zaken in het verleden met name betreffende de eventuele corruptie van ambtenaren" betrof, kan een weigering van de minister inlichtingen hierover aan het parlement te verstrekken niet alleen met een beroep op de zojuist vermelde belangen worden gemotiveerd maar ook daarop worden gebaseerd dat gegevens over lopende of afgesloten strafrechtelijke onderzoeken, waarbij het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten is betrokken, zich naar hun aard verzetten tegen openbare bekendmaking aan het parlement. In dit een en ander kan de minister, als hem door het parlement om informatie wordt gevraagd, reden vinden om met een beroep op de in art. 68 Gr.w neergelegde verschoningsgrond deze informatie niet of slechts onder strikte beperkingen aan het parlement bekend te maken.

Uit het hiervoor overwogene volgt dat aan een toezegging tot absolute geheimhouding als de onderhavige in zoverre een beperking is verbonden dat de mogelijkheid bestaat dat de minister in verband met zijn verplichting tot verantwoording aan het parlement desgevraagd (een deel van) de hem verstrekte informatie in enigerlei vorm vertrouwelijk aan het parlement bekend zal moeten maken.

3.6.5 Blijkens het vorenoverwogene heeft het Hof in zijn rov. 4.2 met juistheid geoordeeld dat (i) de Staat zich niet op voorhand kan binden in die zin dat een minister de door het parlement op grond van het bepaalde in art. 68 Gr.w gevraagde informatie zal onthouden en (ii) de betrokken minister een daartoe strekkende beslissing eerst kan nemen als hij over voldoende gegevens beschikt om de vereiste belangenafweging te maken. Dit laat echter op zichzelf onverlet de mogelijkheid dat de Staat onder bepaalde omstandigheden het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat niettemin bepaalde informatie niet aan derden, waaronder begrepen het parlement, zal worden verstrekt omdat deze informatie slechts onder de voorwaarde van absolute geheimhouding door de Staat is verkregen. In cassatie moet, gelet op hetgeen hiervóór is overwogen, ervan worden uitgegaan dat zulks in het onderhavige geval is gebeurd.

3.6.6 Uit het bepaalde in, en de beginselen die ten grondslag liggen aan, de artikelen 3:296 en 6:168 BW blijkt dat ook indien een recht op nakoming van een verplichting bestaat, de rechter een veroordeling tot nakoming van, of een verbod om in strijd te handelen met, deze verplichting mag afwijzen indien en voorzover zulks voortvloeit uit de aard van de verplichting of geboden is op grond van zwaarwegende maatschappelijke belangen. In aanmerking genomen hetgeen hiervoor in 3.6.4 is overwogen met betrekking tot de aan een toezegging als de onderhavige verbonden beperking en de besluitvorming in verband daarmee door de minister, kan, in het licht van de strekking van genoemde wetsartikelen, grond bestaan te aanvaarden dat een algeheel en ongeclausuleerd verbod aan de Staat tot het doen van mededelingen aan het parlement over onder strikte geheimhouding verschafte gegevens door de rechter niet kan worden gegeven. De rechter zal daarbij in aanmerking moeten nemen enerzijds dat degene aan wie door of vanwege de Staat geheimhouding is toegezegd, erop moet kunnen vertrouwen dat met het oog op zijn persoonlijke veiligheid deze geheimhoudingsverplichting wordt nagekomen, en anderzijds dat een dergelijke toezegging op gespannen voet staat met de inlichtingenplicht van de betrokken minister jegens het parlement die voortvloeit uit de aan het parlementaire stelsel inherente verantwoordingsplicht.

3.6.7 Mede in het licht van het hiervóór in 3.6.2 en 3.6.3 overwogene ligt het voor de hand aan te nemen dat het toezeggen van geheimhouding aan en het waarborgen van de veiligheid van eiser redenen voor de minister kunnen zijn, en wellicht ook zullen moeten zijn, zich op de in art. 68 Gr.w neergelegde verschoningsgrond te beroepen. Verder zou de minister tot de afweging kunnen komen dat in de dan geldende omstandigheden alleen informatie in uiterst vertrouwelijke vorm moet worden verstrekt of dat informatie pas kan worden verstrekt nadat de veiligheid van eiser op andere wijze is gewaarborgd. De bedoelde toezegging en veiligheid van eiser kunnen ook voor het parlement reden zijn om niet, of op een terughoudende wijze, gebruik te maken van zijn recht op inlichtingen. Hierbij verdient aantekening dat de President in rov. 3.5 van zijn vonnis heeft overwogen dat de Staat te kennen heeft gegeven dat het niet in de reële lijn der verwachtingen ligt dat kamerleden vragen over de inhoud van de op basis van de overeenkomst gevoerde gesprekken zullen stellen. Tegen deze achtergrond kan niet worden aanvaard dat de rechter thans aan de Staat een verbod oplegt dat de strekking heeft onder alle omstandigheden het belang van eiser te doen prevaleren. Met een dergelijk algemeen en absoluut verbod zou een inbreuk worden gemaakt op een fundamentele regel van parlementaire controle en zou de rechter de aan de minister en het parlement voorbehouden mogelijkheid van afweging op voorhand volledig ontnemen. Onderdeel a dat van een andere rechtsopvatting uitgaat, kan daarom niet tot cassatie leiden.

3.7.1 Op grond van hetgeen omtrent art. 22 lid 1 Wiv in punt 3.1 van de conclusie van de Advocaat-Generaal is vermeld, moet ervan worden uitgegaan dat dit artikellid, anders dan onderdeel c betoogt, voor leden van het openbaar ministerie niet slechts de mogelijkheid opent maar ook de verplichting inhoudt gegevens die zij voor een inlichtingen- of veiligheidsdienst van belang achten aan die dienst door te geven. Niettemin moet met betrekking tot deze verplichting worden aangenomen, dat zij niet blindelings moet worden nageleefd, zonder oog voor onder meer de bescherming van de veiligheid van personen en dat ruimte bestaat voor een afweging van belangen door het openbaar ministerie, waaronder naast het belang van de staatsveiligheid ook het belang informatie te kunnen verkrijgen onder de garantie van volledige en absolute geheimhouding, die zonder een dergelijk beding niet beschikbaar zal komen.

3.7.2 Het Hof is - in cassatie niet in incidenteel beroep bestreden - dan ook terecht ervan uitgegaan dat zwaarder wegende belangen of plichten aanleiding kunnen geven om van het doen van mededelingen aan de BVD af te zien, en heeft vervolgens in zijn rov. 4.4 - eveneens onbestreden - geoordeeld dat het openbaar ministerie, gezien de bijzondere rechtsplicht die de Staat heeft jegens eiser om diens veiligheid te beschermen, gehouden is om met het oog op de doorgeleiding van door eiser verstrekte informatie naar de BVD het belang van de bescherming van diens veiligheid af te wegen tegen het belang dat de BVD heeft bij het doorgeleiden van die informatie, in het bijzonder het belang van de staatsveiligheid.

3.7.3 Het Hof heeft echter geoordeeld dat, nu de inhoud van de door eiser verstrekte en door het openbaar ministerie doorgeleide informatie door partijen buiten de procedure is gehouden, niet ter 's Hofs beoordeling staat of het openbaar ministerie in dezen een juiste afweging heeft gemaakt. Daarbij komt dat door de bijzondere positie van de BVD in ons staatsbestel en de in de Wiv geregelde bijzondere geheimhoudingsverplichting van diens ambtenaren het gevaar voor verdere verspreiding van de door eiser verstrekte informatie in voldoende mate wordt ingedamd, aldus het Hof. (rov. 4.4)

3.7.4 Onderdeel c strekt onder meer ten betoge dat ten aanzien van de uit art. 22 lid 1 Wiv voortvloeiende verplichting tot mededeling van gegevens aan de BVD moet worden aanvaard dat het openbaar ministerie bij voorbaat de hiervóór in 3.7.1 bedoelde afweging van belangen kan maken en dat het openbaar ministerie dat ook heeft gedaan door aan eiser onvoorwaardelijk volledige en absolute geheimhouding óók ten opzichte van de BVD te garanderen.

3.7.5 Het onderdeel treft in zoverre doel. Waar ten aanzien van de uit art. 22 lid 1 Wiv voortvloeiende verplichting tot het doen van mededeling van gegevens aan de BVD sprake is van een verplichting die niet absoluut geldt maar afhankelijk is van de uitkomst van een be-langenafweging zoals hiervóór in 3.7.1 en 3.7.2 bedoeld, moet worden aangenomen dat het openbaar ministerie bevoegd is bij voorbaat die belangenafweging te maken en aan de hand daarvan een bindende toezegging als de onderhavige te doen, welke toezegging naar 's Hofs in cassatie niet bestreden oordeel mede inhield dat de op voorwaarde van volledige en absolute geheimhouding verstrekte informatie niet aan de BVD zal worden doorgeleid. Die toezegging en de overeenkomst waarin deze is opgenomen, zijn derhalve niet wegens strijd met het bepaalde in art. 22 lid 1 Wiv nietig.

3.7.6 Een dergelijke toezegging bindt de Staat en zijn organen, ook indien achteraf zou kunnen worden geoordeeld dat de daarbij verrichte afweging van belangen ook tot een ander resultaat had kunnen of moeten leiden. In zoverre stond de vraag of het openbaar ministerie een juiste afweging heeft gemaakt inderdaad niet ter beoordeling van het Hof, dat zich bij de beoordeling van de vraag of de toezegging geldig was dan ook ten onrechte heeft begeven in de vraag of die afweging wellicht anders zou behoren uit te vallen in verband met de bijzondere geheimhoudingsverplichting van functionarissen van de BVD, die naar 's Hofs oordeel het gevaar voor verdere verspreiding van de door eiser verstrekte informatie in voldoende mate zou indammen.

3.7.7 Niettemin kan zich hier de - door de Staat te stellen en aannemelijk te maken - situatie voordoen dat, gelet op de door de informant verstrekte informatie, in redelijkheid niet kan worden volgehouden dat diens belang bij de toegezegde geheimhouding zich (nog langer) verzet tegen doorgeleiding van die informatie naar de BVD (thans op AIVD). Indien 's Hofs in 3.7.3 weergegeven oordeel op deze gedachtengang berust, is zijn oordeel in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Eiser heeft immers steeds gesteld dat door het verder bekend worden van de verschafte informatie zijn veiligheid zodanig in gevaar wordt gebracht dat zelfs voor zijn leven moet worden gevreesd. 's Hofs oordeel houdt niet in dat zulks, gelet op de door eiser verstrekte informatie, in redelijkheid niet (langer) kan worden volgehouden. De hierop gerichte klacht van onderdeel c treft in zoverre doel evenals de daarop voortbouwende klacht van onderdeel d. Daarmee is tevens de grond ontvallen aan 's Hofs oordeel in rov. 4.5 dat ervan moet worden uitgegaan dat de doorgeleiding door het openbaar ministerie naar de BVD van de van eiser afkomstige informatie overeenkomstig het bepaalde in art. 22 lid 1 Wiv en derhalve rechtmatig is geschied. Ook in zoverre wordt onderdeel d terecht voorgesteld.

4. Beslissing

Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, H.A.M. Aaftink, D.H. Beukenhorst en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 28 maart 2003.