Uitspraken

CVZ heeft verweer gevoerd. Voor zover in cassatie van belang, houdt het verweer in dat de op 11 april 2000 gemaakte afspraak geen bindende overeenkomst was en bovendien betrekking had op opgebouwde investeringsreserves van de individuele verzorgingshuizen. De hoogte daarvan was toen niet bekend en de verzorgingshuizen zouden dit laten uitzoeken. Daarmee zijn zij pas begonnen in 2002. In 2002 heeft CVZ, dat geen opgaaf van de investeringsreserves had ontvangen, de subsidiebedragen over 1998 en 1999 (en over 2000) voor de individuele verzorgingshuizen vastgesteld zonder daarbij rekening te (kunnen) houden met de bedoelde investeringsreserves. Deze beschikkingen zijn onherroepelijk geworden.

Primair heeft CVZ zich op het standpunt gesteld dat de verzorgingshuizen in hun vordering niet-ontvankelijk zijn omdat de formele rechtskracht van de (hiervoor in 3.1 onder (viii) genoemde) subsidiebesluiten van 2002 over de jaren 1998 en 1999 in de weg staat aan het opnieuw beoordelen van de subsidieaanspraak over de desbetreffende boekjaren. Ook het (hiervoor in 3.1 onder (xviii) genoemde) besluit van CVZ in 2005 om niet terug te komen van deze beschikkingen heeft formele rechtskracht verkregen.

Subsidiair, voor het geval de burgerlijke rechter hierover een oordeel kan geven, heeft CVZ bestreden dat sprake is van een (toerekenbare) tekortkoming van CVZ in de nakoming van een verbintenis uit overeenkomst of van ongerechtvaardigde verrijking.

In de besluiten van CVZ van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 tot vaststelling van de subsidies over 1998 en 1999 is geen melding gemaakt van enige beslissing over de (wijze van) afrekening van de investeringsreserves. Die kwestie was niet betrokken bij de besluitvorming. In deze besluiten heeft slechts op de reguliere wijze subsidievaststelling plaatsgevonden, namelijk bij wijze van afrekening van de als voorschot toegekende bedragen met de door de verzorgingshuizen verantwoorde uitgaven. (rov. 3.3)

Nu de betrokken partijen over de wijze van afrekening van de opgebouwde investeringsreserves gedurende langere tijd afzonderlijk overleg hebben gevoerd, mochten de verzorgingshuizen erop vertrouwen dat dit punt in een separaat traject werd afgehandeld en geen deel uitmaakte van de reguliere subsidieverstrekking aan de afzonderlijke verzorgingshuizen. De afrekening van de investeringsreserves stond in feite ook geheel los van de reguliere subsidieverstrekking. (rov. 3.4)

Doordat in de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 geen kenbare besluitvorming ten aanzien van de afrekening van de investeringsreserves heeft plaatsgevonden, was er voor de verzorgingshuizen geen enkele reden bezwaar te maken tegen deze besluiten (rov. 3.5).

Onder deze omstandigheden kan CVZ de formele rechtskracht van de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 niet aan de verzorgingshuizen tegenwerpen. Voor zover aan deze besluiten al formele rechtskracht zou toekomen ten aanzien van de verdeling van de investeringsreserves, zijn de bezwaren tegen toepassing van de regel dat de rechter van de rechtmatigheid van die besluiten moet uitgaan, zo klemmend dat daarop in de onderhavige omstandigheden een uitzondering moet worden gemaakt. (rov. 3.6)

Uit de besluiten van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005 blijkt dat CVZ de verzoeken van de verzorgingshuizen heeft opgevat als verzoeken om ‘terug te komen’ van de eerdere besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002. CVZ heeft hierop afwijzend beslist op de grond dat geen nieuw gebleken feiten en omstandigheden waren gesteld. Een inhoudelijke besluitvorming ten aanzien van de (wijze van) afrekening van de investeringsbudgetten heeft niet plaatsgevonden. Ook ten aanzien van de afspraak van 11 april 2000 is niets beslist. (rov. 3.8)

Om dezelfde reden als vermeld ten aanzien van de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 moet ook ten aanzien van het besluit van 24 oktober 2005 worden geoordeeld dat er klemmende bezwaren zijn tegen toepassing van de regel van de formele rechtskracht, indien aan de besluiten al formele rechtskracht op dit punt toekomt. Het besluit van 24 oktober 2005 verwijst immers slechts naar eerdere, onherroepelijke besluiten, en stelt dan slechts vast dat er geen gronden zijn om daarvan (dus van het niet beslissen) terug te komen, terwijl vaststaat dat in de eerdere besluiten geen kenbare beslissing is genomen over de onderhavige kwestie. Het hof acht dit in strijd met de redelijkheid, althans met de eisen die aan een behoorlijk en zorgvuldig handelende overheid moeten worden gesteld. Dat de verzorgingshuizen wel (te laat) beroep hebben ingesteld tegen het besluit van 24 oktober 2005 maakt het voorgaande niet anders. (rov. 3.9)

Naar het oordeel van het hof kan aan de verzorgingshuizen niet worden tegengeworpen dat zij bij CVZ geen (nieuw) appellabel besluit hebben gevraagd, nu CVZ zich consequent op het standpunt is blijven stellen dat het reeds besluiten over de investeringsbudgetten heeft genomen en dat die besluiten formele rechtskracht hebben (rov. 3.10).

Met de rechtbank is het hof van oordeel dat op 11 april 2000 een overeenkomst tot stand is gekomen waaraan CVZ is gebonden. Partijen zijn daarbij overeengekomen om de investeringsbudgetten individueel aan de verzorgingshuizen toe te wijzen, en die toewijzing te doen plaatsvinden bij de afrekeningen over de jaren 1998 en 1999. (rov. 3.12)

Het hof volgt niet het standpunt van CVZ, dat het de bevoegdheid behield om van de afspraak van 11 april 2000 af te wijken, althans dat CVZ te dien aanzien beleidsvrijheid toekwam. Het alsnog toewijzen van investeringsbudgetten aan verzorgingshuizen kan ook niet worden aangemerkt als het verlenen van een nieuwe subsidie, maar is te kwalificeren als het uitvoering geven aan een afspraak over de vraag aan wie en wanneer reeds eerder toegekende gelden konden worden uitbetaald. (rov. 3.14).

De overeenkomst van 11 april 2000

Deze klacht treft doel.

Anders dan het hof kennelijk tot uitgangspunt heeft genomen, kan de overeenkomst van 11 april 2000 waarbij partijen hebben afgesproken om de investeringsbudgetten individueel aan de verzorgingshuizen toe te wijzen, niet afdoen aan het uit titel 4.2 van de Awb voortvloeiende vereiste dat subsidieverlening en subsidievaststelling plaatsvinden bij een op een wettelijk voorschrift berustende beschikking. Het hof heeft echter niet vastgesteld dat door een bevoegd orgaan – in dit geval: Gedeputeerde Staten van de provincie (krachtens de WBO, voor de boekjaren tot en met 1996), de Ziekenfondsraad (krachtens de Ov, voor het boekjaar 1997), dan wel CVZ (krachtens de Ov, voor de boekjaren 1998 en 1999) – beschikkingen tot subsidieverlening of subsidievaststelling zijn gegeven waaruit voor de verzorgingshuizen jegens CVZ een aanspraak op uitbetaling ter zake van de opgebouwde investeringsreserves voortvloeit. Niettemin heeft het hof CVZ veroordeeld tot betaling van het door de verzorgingshuizen gevorderde bedrag.

Indien het hof heeft bedoeld dat de tot en met 1998 opgebouwde investeringsreserves moeten worden beschouwd als nog niet uitbetaalde bestanddelen van subsidies die eerder zijn verleend en vastgesteld, en dat de overeenkomst van 11 april 2000 louter ertoe strekt dat CVZ zal zorgdragen voor de uitbetaling van deze investeringsreserves aan de verzorgingshuizen, is dit oordeel zonder nadere motivering onbegrijpelijk. Het hof heeft immers niet vastgesteld in welke besluiten dergelijke subsidies, met inbegrip van de opgebouwde investeringsreserves, zijn verleend en vastgesteld.

Indien het hof heeft bedoeld dat de overeenkomst van 11 april 2000 aldus moet worden uitgelegd dat zij CVZ ertoe verplicht de opgebouwde investeringsreserves te betrekken in de door CVZ krachtens de Ov te geven subsidiebeschikkingen over de boekjaren 1998 en 1999, heeft het miskend dat dan sprake is van een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst. Een bevoegdhedenovereenkomst kan meebrengen dat CVZ ertoe is gehouden om op enig moment (alsnog) een voor de verzorgingshuizen gunstige subsidiebeschikking met betrekking tot de opgebouwde investeringsreserves te geven. Het staat ter beoordeling van de bestuursrechter, die de bevoegde rechter is met betrekking tot subsidiebeschikkingen, of CVZ op grond van de overeenkomst van 11 april 2000 alsnog een subsidiebeschikking moet geven.

De besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002

Bij de beoordeling van deze klachten wordt het volgende vooropgesteld.

Wanneer tegen een beschikking van een bestuursorgaan, zoals CVZ, een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet of tevergeefs is gevolgd, ervan uit te gaan dat de desbetreffende beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft, in overeenstemming is met de relevante wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.

De door CVZ op 1 augustus 2002 en 12 december 2002 genomen besluiten, die hun wettelijke grondslag vinden in de (hiervoor in 3.1 onder (ii)-(iv) genoemde) Ov, hebben formele rechtskracht ten aanzien van de daarin vervatte vaststelling van de subsidie over de boekjaren 1998 en 1999. De verzorgingshuizen hebben deze besluiten immers niet aangevochten in de voor hen openstaande bezwaar- en beroepsprocedure.

De gegrondbevinding van de onderdelen 3.1-3.3 (zie hiervoor in 3.5.3) brengt mee dat ook de onderdelen 1.1 en 1.2 slagen. Indien de overeenkomst van 11 april 2000 aldus moet worden uitgelegd dat zij CVZ ertoe verplicht de opgebouwde investeringsreserves te betrekken in de door CVZ krachtens de Ov te geven subsidiebeschikkingen over de boekjaren 1998 en 1999, laat dit geen andere conclusie toe dan dat aan de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 formele rechtskracht toekomt ten aanzien van de (niet-)toekenning van de opgebouwde investeringsreserves. Vast staat immers dat CVZ in de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 de subsidies voor de verschillende verzorgingshuizen over de jaren 1998 en 1999 heeft vastgesteld (zie hiervoor in 3.1 onder (viii)).

Voor zover het oordeel van het hof berust op de omstandigheid dat in de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 geen melding is gemaakt van enige beslissing over de (wijze van) afrekening van de investeringsreserves van de verzorgingshuizen (rov. 3.3) en dat in deze besluiten geen kenbare besluitvorming ten aanzien van de afrekening van de investeringsreserves heeft plaatsgevonden (rov. 3.5), voert onderdeel 1.1 – bij een uitleg als hiervoor in de eerste alinea vermeld – terecht aan dat de verzorgingshuizen in de voor hen openstaande bezwaar- en beroepsprocedure hadden kunnen aanvoeren dat de besluiten ten aanzien van de investeringsreserves ten onrechte, want in strijd met de overeenkomst van 11 april 2000, geen beslissing bevatten.

Voor zover het oordeel van het hof berust opde omstandigheid dat niet is gebleken dat er aanknopingspunten waren voor de verzorgingshuizen om bedacht te zijn op de mogelijkheid dat de besluiten van 1 augustus 2002 en 12 december 2002 tevens een beslissing inhielden over de toekenning van de investeringsreserves (rov. 3.3), voert onderdeel 1.2 – bij een uitleg als hiervoor in de eerste alinea vermeld – terecht aan dat de verzorgingshuizen en CVZ blijkens hun op 11 april 2000 gesloten overeenkomst, dus geruime tijd vóór de besluiten van 2002, hebben afgesproken dat de toewijzing van de investeringsreserves zou plaatsvinden bij de afrekeningen over 1998 en 1999.

De besluiten van 7 juni 2005 en 24 oktober 2005

Bij de beoordeling van deze klacht dient het volgende tot uitgangspunt.

Het besluit van 7 juni 2005 is door CVZ genomen op het bij brief van 10 mei 2005 gedane verzoek van de verzorgingshuizen. In deze brief (productie 26 bij conclusie van antwoord) verzoeken de verzorgingshuizen om ‘individueel aan hen toe te kennen de door de verzorgingshuizen tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van het investeringsbudget inventarissen’, welk verzoek is gebaseerd ‘op de daarover op 11 april 2000 met uw college gemaakte afspraken’. Het verzoek strekt ertoe dat aan de individuele verzorgingshuizen een bedrag wordt toegekend ‘zoals is weergegeven in de op 10 december 2002 door het Zorgkantoor aan u verzonden lijst (tot een totaal van € 2.258.550,80)’.

Uit het door CVZ genomen besluit van 7 juni 2005 (productie 28 bij conclusie van antwoord) blijkt dat CVZ de brief van de verzorgingshuizen van 10 mei 2005 heeft verstaan als een verzoek om ‘alsnog de tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van het investeringsbudget inventarissen toe te kennen’ aan het budget van ieder van de verzorgingshuizen. Dit verzoek werd door CVZ afgewezen op de hiervoor in 3.1 onder (xviii) vermelde grond.

De verzorgingshuizen hebben bij brief van 8 juli 2005 (productie 29 bij conclusie van antwoord) bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 juni 2005. In het bezwaarschrift is het besluit van 7 juni 2005 aangeduid als een beschikking ‘waarin uw college heeft afgewezen het verzoek van [de verzorgingshuizen] om hen alsnog de tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van het investeringsbudget inventarissen toe te kennen’. Voorts wordt in het bezwaarschrift aangevoerd dat CVZ is gebonden ‘aan de op 11 april 2000 uitgesproken erkenning van de aanspraken van [de verzorgingshuizen]’.

CVZ heeft het bezwaar bij besluit van 24 oktober 2005 (productie 30 bij conclusie van antwoord) ongegrond verklaard. In dit besluit wordt het besluit van 7 juni 2005, waartegen het bezwaar zich richt, wederom verstaan als een beslissing op het verzoek ‘om alsnog de tot en met het jaar 1998 opgebouwde ruimte van investeringsbudget voor inventarissen toe te kennen aan uw budget’. Daarbij heeft CVZ overwogen dat op het moment waarop Zorgkantoor op 10 december 2002 de inventarisatie van de budgetten van de instellingen indiende, de subsidies voor 1998 en 1999 al waren vastgesteld. Aangezien het de verzorgingshuizen duidelijk had kunnen zijn dat het om definitieve vaststellingen ging, hadden zij bezwaar tegen die beschikkingen kunnen maken, indien zij meenden dat er nog aanspraken bestonden, aldus het besluit van 24 oktober 2005.

Resterende klachten