Uitspraken

Artikel 15 van de Staatsregeling luidt:

1. Een ieder heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom, behoudens bij of krachtens landsverordening in het algemeen belang te stellen beperkingen.

2. Niemand kan zijn eigendom worden ontnomen, dan nadat bij landsverordening verklaard is, dat het algemeen nut de onteigening vordert, en tegen vooraf genoten of vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens landsverordening te stellen voorschriften.

3. Wanneer in geval van nood onverwijld onteigening geboden is, vervalt de in het vorige lid gestelde eis, dat vooraf bij landsverordening verklaard wordt dat het algemeen nut de onteigening vordert en behoeft evenmin de schadeloosstelling vooraf genoten of vooraf verzekerd te zijn.

4. In de gevallen bij landsverordening bepaald bestaat recht op schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt.

Deze bepaling correspondeert met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, in Nederlandse vertaling:

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Beperkingen van het in artikel 15, eerste lid, van de Staatsregeling gewaarborgde recht dienen op grond van artikel 31, eerste lid, van de Staatsregeling noodzakelijk en proportioneel te zijn. Voor de toepassing van dit noodzaak- en proportionaliteitsvereiste is de jurisprudentie van het EHRM inzake de uitleg van artikel 1 Protocol 1 EVRM, vanwege de EVRM-conforme interpretatie die het Constitutioneel Hof hanteert (zie hiervoor, paragraaf 4), van groot belang.

Vanwege de parallellie met deze zaak is in dit verband met name de niet-ontvankelijkheids-beslissing van het EHRM van 7 mei 2013 in de gevoegde zaken Koufaki en ADEDY tegen Griekenland7 instructief. In die zaken was, zoals thans in Sint Maarten het geval vanwege de COVID-19-pandemie, sprake van een ernstige financiële crisis (‘an exceptional crisis without precedent in recent Greek history’). Ook werd de Griekse regering (vergelijkbaar met thans de regering van Sint Maarten) geconfronteerd met extern aan steun gestelde voorwaarden vanuit de eurolanden, de Centrale Europese Bank en het Internationale Monetaire Fonds. Maatregelen die de Griekse regering onder meer trof waren kortingen op het loon en pensioen van overheidspersoneel met 20%, met daarnaast kortingen op aanvullende toelagen (§ 43). Het EHRM overwoog8 over de klachten dat deze kortingen in strijd zouden zijn met artikel 1 Protocol 1 onder meer:

31. The Court reiterates that the States Parties to the Convention enjoy quite a wide margin of appreciation in regulating their social policy. As the decision to enact laws to balance State expenditure and revenue will commonly involve consideration of political, economic and social issues, the Court considers that the national authorities are in principle better placed than the international judge to choose the most appropriate means of achieving this and will respect their judgment unless it is manifestly without reasonable foundation (…). This margin is even wider when the issues involve an assessment of the priorities as to the allocation of limited State resources (…).

32. According to the Court’s well-established case-law, the principles which apply generally in cases concerning Article 1 of Protocol No. 1 are equally relevant when it comes to salaries or welfare benefits (…). The first and most important requirement of Article 1 of Protocol No. 1 is that any interference by a public authority with the peaceful enjoyment of possessions should be lawful and that it should pursue a legitimate aim “in the public interest”. Any interference must also be reasonably proportionate to the aim sought to be realised. In other words, a fair balance must be struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights. The requisite balance will not be found if the person or persons concerned have had to bear an individual and excessive burden (…).

33. Furthermore, Article 1 of Protocol No. 1 cannot be interpreted as giving an individual a right to a pension of a particular amount (…) or to a salary of a particular amount (…).

34. The Court considers that the restrictions introduced by the impugned legislation should not be considered as a “deprivation of possessions” as the applicants claim, but rather as interference with the right to the peaceful enjoyment of possessions for the purposes of the first sentence of the first paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 (…).

35. The Court notes that the interference was provided for by law, namely Laws nos. 3833/2010 and 3845/2010.

36. In assessing the public interest of the measures in question, the Court attaches particular weight to the report accompanying Law no. 3833/2010 and to the reasoning of judgment no. 668/2012 of the Supreme Administrative Court.

37. The Court notes first of all that the adoption of the impugned measures was justified by the existence of an exceptional crisis without precedent in recent Greek history. As stressed by the report accompanying Law no. 3833/2010, this was “the worst crisis in the public finances for decades”, which “[had] undermined the country’s credibility, thwarted efforts to meet the country’s lending needs and pose[d] a serious threat to the national economy”. The report stated that finding a way out of the crisis represented “a historic responsibility and a national duty” and that Greece had undertaken to “achieve fiscal consolidation on the basis of precise targets and a precise timetable”... .

38. The Supreme Administrative Court further noted, in judgment no. 668/2012, that the reduction in the salaries, allowances, bonuses and retirement pensions of persons working in the public service, as a result of the above-mentioned laws, formed part of a wider programme of public finance adjustment and structural reform of the Greek economy which, taken as a whole, was designed to meet the country’s pressing financing needs and to improve its future economic and financial prospects. Those aims were in the general interest and also coincided with those of the euro area Member States, in view of the requirement under European Union legislation to ensure budgetary discipline and preserve the stability of the euro area. By their very nature, the measures in question therefore contributed to an immediate reduction in public spending ... .

39. In that connection the Court reiterates that the notion of “public interest” is necessarily extensive. As it has already noted, the decision to enact laws to balance State expenditure and revenue will commonly involve consideration of political, economic and social issues, and the margin of appreciation available to the legislature in implementing social and economic policies is a wide one. The Court will thus respect the legislature’s judgment as to what is “in the public interest” unless that judgment is manifestly without reasonable foundation (…). In matters of general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ widely, the role of the domestic policy-maker should be given special weight (…).

40. The Court also notes that, in addition to the salary-related measures laid down in Laws nos. 3833/2010 and 3845/2010, other measures had been introduced under different legislation aimed, among other things, at restoring tax equity and tackling tax evasion, reforming the social-security system and the public servants’ retirement scheme, reviewing the procedures for checking and auditing the public finances, opening up certain closed occupations and placing State-owned companies on a sounder footing.

41. In view of the above considerations, the Court has no reason to doubt that, in deciding to cut public servants’ wages and pensions, the legislature was acting in the public interest.

42. It remains to be determined whether a fair balance was struck in the instant case between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the fundamental rights of the first applicant and the second applicant’s members.

43. The Court observes that Law no. 3833/2010 reduced by 12% the wages and pensions of all persons who worked or had worked in the public service. Law no. 3845/2010, enacted two months later, reduced wages and pensions by another 8%, cut the Christmas, Easter and holiday allowances to EUR 500, EUR 250 and EUR 250 respectively and further stipulated that the overall monthly payments should not exceed EUR 3,000. The measures provided for by Law no. 3845/2010 were deemed necessary by the legislature in view of the fact that those adopted previously under Law no. 3833/2010 had proved insufficient to tackle the country’s stricken economic situation.

44. The Court attaches particular weight to the reasons given by the Supreme Administrative Court which, in its judgment of 20 February 2012, dismissed several arguments to the effect that the measures in question had breached the proportionality principle. More specifically, the Supreme Administrative Court held that the fact that the cuts in wages and pensions were not merely temporary was justified, since the legislature’s aim had been not only to remedy the acute budgetary crisis at that time but also to consolidate the State’s finances on a lasting basis. It also referred to the Court’s case-law concerning cuts in wages and pensions of the kind made by a number of States in the same overall context of economic crisis. It further observed that the applicants before it had not claimed specifically that their situation had worsened to the extent that they risked falling below the subsistence threshold.

45. (…).

46. The Court considers that the extent of the reduction in the first applicant’s salary was not such as to place her at risk of having insufficient means to live on and thus to constitute a breach of Article 1 of Protocol No. 1. In view of the foregoing and of the particular context of crisis in which the interference in question occurred, the latter could not be said to have imposed an excessive burden on the applicant.

47. As to the proportionality of the impugned measures with regard to the wages and pensions of the public servants affiliated to the second applicant, the Court would simply refer to the text of the memorandum of understanding itself. According to the memorandum, the abolition of the thirteenth and fourteenth pension payments was compensated for (…). Furthermore, while the thirteenth and fourteenth salary payments were abolished across the board, an annual bonus (…) was introduced, funded by the reduction in the allowances previously payable to higher earners. This bonus was introduced with the aim of protecting those in the lowest income segments (…).

48. As regards alternative solutions, their possible existence does not in itself render the contested legislation unjustified. Provided that the legislature remains within the bounds of its margin of appreciation, it is not for the Court to say whether the legislation represented the best solution for dealing with the problem or whether the legislature’s discretion should have been exercised in another way (…).

Uit Koufaki kunnen een aantal gezichtspunten inzake de uitleg van artikel 1 Protocol 1 EVRM worden afgeleid, die het Constitutioneel Hof bij de toetsing aan artikel 15 van de Staatsregeling in acht zal nemen.

(1) Bij het vormgeven van sociaal-economisch beleid dat ingrijpt in de eigendom van burgers (salarissen en andere arbeidsvoorwaarden) laat het EHRM de nationale staat een ruime beoordelingsmarge (margin of appreciation), waarbij de keuzes van de staat gerespecteerd worden tenzij deze evident zonder redelijke grond zijn; deze marge is nog ruimer wanneer het gaat om verdeling van schaarse middelen (§§ 31, 39).

(2) Bij maatregelen die in een situatie van crisis (§ 37) ingrijpen in salarissen en pensioenen is met het oog op de rechtvaardiging ervan relevant dat dat ingrijpen onderdeel vormt van een breder programma, gericht op hervorming van de overheidsfinanciën en de structurele hervorming van de economie (§ 38). Dergelijke maatregelen kunnen mogelijk een permanent karakter hebben (§ 44).

(3) Dat er mogelijk alternatieve oplossingen zijn maakt de tot stand gebrachte wetgeving niet ongerechtvaardigd: het is niet aan het EHRM om te bepalen wat de beste oplossing zou zijn (§ 48).

(4) Artikel 1 Protocol 1 EVRM geeft geen recht op een specifiek niveau van het salaris of pensioen (§ 33).

(5) Kortingen op salaris of pensioen zijn geen ontneming van eigendom, maar vormen – slechts – een beperking van eigendom (§ 34).

(6) Kortingen die uitsluitend betrekking hebben op de publieke sector kunnen gerechtvaardigd zijn (§§ 43-47).

(7) Er is geen sprake van een redelijke proportionaliteit van dergelijk ingrijpen als de burger een individuele, excessieve last opgelegd wordt (§ 32), hetgeen met name het geval is wanneer hij daardoor onder het bestaansminimum komt en niet meer in zijn eigen levensonderhoud kan voorzien (§§ 44 en 46).

De lijnen in Koufaki zijn bevestigd in andere relevante niet-ontvankelijkheidsbeslissingen, zoals die van 8 oktober 2013 in de gevoegde zaken van António Augusto Da Conceição Mateus en Lino Jesus Santos Januário tegen Portugal9 (§§ 19-29) en die van 1 september 2015 in de zaak van Maria Alfredina Da Silva Carvalho Rico tegen Portugal 10(§§ 33-46). Het in 5.1 geschetste uitgangspunt dat bij het nemen van ingrijpende maatregelen in een majeure economische crisis aan de staten een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten moet worden is daarin bevestigd, en vervolgens door de Grote Kamer van het EHRM, verwijzend naar onder meer deze beslissingen, onderschreven in het arrest van 13 december 2016 in de zaak Béláné Nagy tegen Hongarije (§§ 113-114).11

Deze ‘margin of appreciation’ heeft betrekking op de extern-internationale verhouding tussen het EHRM en de lidstaten, en is als zodanig derhalve niet op de intern-nationale verhouding tussen een nationale rechter – zoals het Constitutionele Hof – en de nationale wetgever van toepassing, welke verhouding bepaald wordt door de principes van de trias politica zoals deze in het nationale constitutionele recht is vormgegeven. Het Constitutioneel Hof is evenwel van oordeel dat op grond van zijn positie in de trias in een zaak als de onderhavige aan de wetgever van Sint Maarten – analoog aan de EHRM-jurisprudentie – grote beoordelingsruimte gelaten moet worden.

Het Constitutioneel Hof heeft in dit verband in zijn reeds genoemde uitspraak van 8 november 2013 de volgende algemene uitgangspunten voorop gesteld:

Niet bestreden is dat het in het onderhavige geval gaat om ‘eigendom’ en ‘possessions’ in de autonome zin van onderscheidenlijk artikel 15 Staatsregeling en artikel 1 Protocol 1 EVRM. Kortingen op salarissen vormen een inmenging in het recht op het ongestoord genot van de eigendom, bestreken door de eerste volzin van artikel 1 Protocol 1 EVRM. Het gaat derhalve niet om de tweede volzin van het eerste lid (ontneming van de eigendom) (Koufaki § 34) of om het tweede lid (regulering van het gebruik van eigendom). Zie in deze zin het arrest van de Grote Kamer van het EHRM in de zaak Fábián tegen Hongarije van 5 september 2017, § 64.12

Toegesneden op artikel 15 van de Staatsregeling betreft het hier derhalve het ‘recht op het ongestoord genot van zijn eigendom’, dat aan ‘bij of krachtens landsverordening in het algemeen belang te stellen beperkingen’ onderworpen kan worden (eerste lid), en niet om ontneming van de eigendom (tweede lid), onteigening (derde lid) of vernietiging of onbruikbaar maken van de eigendom (vierde lid).

De drie landsverordeningen vormen een voldoende wettelijke basis voor de maatregelen. Dat de landsverordeningen voorzien in terugwerkende kracht doet daaraan niet af. De Staatsregeling bevat behoudens het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel in artikel 28, eerste lid, geen absoluut verbod van terugwerkende kracht. Anders dan de Ombudsman in de pleitnota (4.21 en 4.22) heeft betoogd is voor terugwerkende kracht in casu voldoende grond. De betreffende voorwaarden voor de tweede en volgende tranches van de liquiditeitssteun zijn geaccordeerd in de Rijksministerraad van 15 mei 2020, waarbij implementatie per 1 juli 2020 werd voorgeschreven. Met het oog daarop zijn de kortingen13 voorlopig vanaf 1 juli 2020 reeds toegepast. Aan die toepassing zal – indien het Hof het verzoek van de Ombudsman afwijst – met inwerkingtreding van de drie landsverordeningen en de terugwerkende kracht daarvan alsnog een wettelijke grondslag verleend worden. De totstandbrenging van landsverordeningen zoals de onderhavige vergde de noodzakelijke tijd, ten behoeve van nader overleg met Nederland, in de Rijksministerraad en met het College financieel toezicht, alsmede voor het overleg met de vakbonden en vanzelfsprekend voor de advisering van de Raad van Advies en de beraadslaging en besluitvorming in de Staten. En uiteraard schort deze huidige procedure voor het Constitutioneel Hof de inwerkingtreding van de landsverordeningen op ingevolge artikel 127, vierde lid, van de Staatsregeling.

Zoals door de Regering is erkend dient uitermate terughoudend gebruik te worden gemaakt van terugwerkende kracht, zeker indien daardoor arbeidsvoorwaarden nadelig worden beïnvloed.14 Met de Regering is het Constitutioneel Hof evenwel van oordeel dat in dit geval voldoende grond voor terugwerkende kracht is, vanwege het grote belang van onverkorte voortzetting van de liquiditeitssteun.15 Dat belang zal nader aan de orde komen in 5.5.

In de conclusie van repliek heeft de Ombudsman aangevoerd dat de landsverordeningen op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. Zo wordt aangevoerd dat de Regering ten onrechte heeft geweigerd om advies aan de Sociaal Economische Raad (SER) van Sint Maarten te vragen (3.4). Het is evenwel niet (grond)wettelijk voorgeschreven om de SER te raadplegen, anders dan de Raad van Advies, die wel is gehoord. Het Hof ziet geen grond voor onrechtmatigheid van de verordeningen vanwege het niet horen van de SER.

In de conclusie van repliek (3.15) verwijt de Ombudsman de Regering tevens dat het overleg met de vakbonden niets heeft opgeleverd.16 De Regering was evenwel bevoegd in het algemeen belang af te wijken van het vereiste van instemming van de betreffende Commissie ex hoofdstuk Xa van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (LMA). Artikel 112f, eerste lid, van de LMA bepaalt in dit verband: ‘Indien de stemmen staken of bij tijdelijke inactiviteit van de Commissie alsook bij het afwijken van het instemmingsvereiste, genoemd in artikel 112h, eerste lid, ontleend aan het algemeen belang, beslist de minister.’ Naar het oordeel van het Hof rechtvaardigt het algemeen belang in casu dat van dit vereiste is afgeweken.

De Grote Kamer van het EHRM overwoog in de in 5.2 al genoemde zaak Béláné Nagy ten aanzien van aantasting van (sociale) verzekerings- en pensioenrechten:

113. Moreover, any interference by a public authority with the peaceful enjoyment of possessions can only be justified if it serves a legitimate public (or general) interest. Because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to decide what is “in the public interest”. Under the system of protection established by the Convention, it is thus for the national authorities to make the initial assessment as to the existence of a problem of public concern warranting measures interfering with the peaceful enjoyment of possessions. The notion of “public interest” is necessarily extensive. In particular, the decision to enact laws concerning social-insurance benefits will commonly involve consideration of economic and social issues. The Court finds it natural that the margin of appreciation available to the legislature in implementing social and economic policies should be a wide one and will respect the legislature’s judgment as to what is “in the public interest” unless that judgment is manifestly without reasonable foundation (…).

114. This is particularly so, for instance, when passing laws in the context of a change of political and economic regime (…); the adoption of policies to protect the public purse (…); or to reallocate funds (…); or of austerity measures prompted by a major economic crisis (… Koufaki … da Conceição Mateus and Santos Januário … da Silva Carvalho Rico v. Portugal …).

In genoemde paragraaf is reeds uiteengezet dat het Constitutioneel Hof de wetgever van Sint Maarten (hierna: de wetgever) hier een vergelijkbare extra ruime beoordelingsruimte dient te laten. Dat de wetgever het voldoen aan de Nederlandse voorwaarden ter verkrijging van de hoognodige liquiditeitssteun noodzakelijk heeft geacht in het algemeen belang is ook niet van een redelijke grond ontbloot. Met die steun kon het Land immers blijven voldoen aan zijn financiële verplichtingen (onder meer jegens zijn overheidsdienaren), financiële steun verlenen aan het bedrijfsleven en werknemers die als gevolg van de pandemie werkloos werden en voedselhulp verstrekken aan hen die daaraan behoefte hadden. In de indringende woorden van de Regering:

Sint Maarten dient de negatieve gevolgen van COVID-19 op haar ingezetenen zoveel als mogelijk te beperken en heeft hiervoor geld nodig. Zeker ook nu na de orkanen zowel de financiële bodem van de overheid als van de bedrijven en particulieren zichtbaar zijn geworden. Oftewel, het Land balanceert aan de rand van de financiële afgrond, en voorkomen moet worden dat de bedrijven omvallen, werknemers massaal worden ontslagen, de bevolking honger lijdt en COVID-19 oncontroleerbaar wordt.17

De Ombudsman heeft er op gewezen (verzoekschrift, 5.7 en 5.11 en repliek, 3.10), dat een belangrijk element in de beoordeling van het EHRM of opgelegde bezuinigingsmaatregelen aanvaardbaar zijn is, of deze maatregelen onderdeel uitmaken van een breder hervormingsprogramma (‘wider programme’), dat maatregelen omvat die genomen zijn om de gevolgen van de crisis op te vangen en de economie en overheidsfinanciën te versterken (zie Koufaki § 38). Voor zover dat al een beslissende voorwaarde zou zijn wordt daaraan voldaan. Uiteraard heeft het ontwikkelen van een dergelijke programma tijd en overleg nodig. De door Nederland als voorwaarde voor liquiditeitssteun gestelde kortingen worden begeleid door een omvangrijk hervormingsprogramma, waarvoor Nederland een deel van de financiering zal dragen. Bij rijkswet18 zal daartoe een Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (COHO) worden opgericht. Op dit moment fungeert er – anticiperend op de Rijkswet – al een COHO ad interim, en zijn in dit kader reeds afspraken gemaakt (in de vorm van een landspakket en een uitvoeringsagenda) waaraan uitvoering wordt gegeven. De doelstellingen van het hervormingsprogramma zijn door de Regering in dupliek (12-16) uiteengezet en het Landspakket Sint Maarten is door haar overgelegd (productie 1 bij dupliek). Het doel is in Aruba, Curaçao en Sint Maarten te bevorderen dat hervormingen van bestuurlijke aard worden doorgevoerd, duurzaam houdbare overheidsfinanciën worden gerealiseerd en de weerbaarheid van de economie wordt versterkt, met inbegrip van de rechtstatelijke inbedding daarvan. Tussen de onderhavige kortingen en dit hervormingsprogramma bestaat een nauw verband.

Dat omvangrijke liquiditeitssteun sinds het uitbreken van de coronacrisis absoluut noodzakelijk was en is, wordt door de Ombudsman niet bestreden. Dat een qua omvang en tempo vergelijkbare liquiditeitssteun, zonder voorwaarden of met lichtere voorwaarden en op eenzelfde korte termijn, kon worden verkregen van bijvoorbeeld instanties als het Internationaal Monetair Fonds of de Wereldbank dan wel op de internationale kapitaalmarkt, is door de Ombudsman niet aannemelijk gemaakt. Bovendien is het, zoals hiervoor reeds uiteengezet (5.1-5.2), niet aan het Constitutioneel Hof om te bepalen wat hier de beste oplossing zou zijn. Derhalve kan geconcludeerd worden dat de verordeningen, die noodzakelijke voorwaarde zijn voor de steunverlening, geacht moeten worden het algemeen belang te dienen.

De bestreden landsverordeningen brengen geen ontneming van eigendom, maar een beperking van het eigendomsrecht (5.3). Deze landsverordeningen zullen terugwerkende kracht krijgen en worden thans voorlopig toegepast, maar dat is in dit bijzondere geval – een financieel-economische crisissituatie van buitengewone proporties – te rechtvaardigen (5.4). Zij dienen een groot algemeen belang (voortzetting van de liquiditeitssteun), zijn uitvloeisel van de voorwaarden voor die steun, waarvoor geen andere bron beschikbaar lijkt te zijn (5.5). En er wordt voldaan aan het proportionaliteitsvereiste (5.6). In dit stadium kan, in de terminologie van het EHRM, immers niet worden gesteld dat een ‘fair balance between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights’ ontbreekt, of dat sprake is van een zodanige excessieve zware last als direct gevolg van de maatregelen dat daarmee de grondwettigheid van de verordeningen op de tocht komt te staan. Slotsom is, dat de verordeningen, gegeven de mate van rechterlijke terughoudendheid die het Hof in een zaak als deze heeft te betrachten (5.1-5.2), niet in strijd zijn met het eigendomsrecht zoals vervat in artikel 15 van de Staatsregeling, uitgelegd conform de jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 1 Protocol 1 EVRM.

Artikel 16 van de Staatsregeling luidt:

Allen die zich in Sint Maarten bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, huidskleur, geslacht, taal, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, of op welke grond dan ook is niet toegestaan.

Zoals het Constitutioneel Hof hiervoor heeft uiteengezet, legt het de artikelen in de Staatsregeling waarmee bepalingen uit het EVRM corresponderen in beginsel in het licht van die EVRM-bepalingen uit. Artikel 16 van de Staatsregeling correspondeert met artikel 14 EVRM, in de Nederlandse vertaling:

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Artikel 14 EVRM is een accessoir recht, in de zin dat de daarin vervatte norm alleen betrekking heeft op discriminatie ten aanzien van het genot van de specifieke rechten en vrijheden onder het Verdrag. Artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM heeft deze begrenzing echter opgeheven, zodat thans elke vorm van discriminatie ter zake van ‘een uit de wet voortvloeiend recht’ onder de verbodsnorm valt.

In de reeds genoemde zaak Fábián overwoog de Grote Kamer van het EHRM ten aanzien van artikel 14 EVRM:

113. In order for an issue to arise under Article 14 there must be a difference in the treatment of persons in analogous, or relevantly similar, situations (…). In other words, the requirement to demonstrate an analogous position does not require that the comparator groups be identical. An applicant must demonstrate that, having regard to the particular nature of his or her complaint, he or she was in a relevantly similar situation to others treated differently (…). However, not every difference in treatment will amount to a violation of Article 14. Firstly, the Court has established in its case-law that only differences in treatment based on an identifiable characteristic, or “status”, are capable of amounting to discrimination within the meaning of Article 14 (…). Secondly, a difference of treatment is discriminatory if it has no objective and reasonable justification; in other words, if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised (…).

114. The Contracting States enjoy a certain margin of appreciation in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a different treatment. The scope of the margin will vary according to the circumstances, the subject-matter and the background (…).

115. A wide margin is usually allowed to the State under the Convention when it comes to general measures of economic or social strategy (…). Because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to appreciate what is in the public interest on social or economic grounds, and the Court will generally respect the legislature’s policy choice unless it is “manifestly without reasonable foundation” (…). Any measures taken on such grounds, including the reduction of the amount of pension normally payable to the qualifying population, must nevertheless be implemented in a non-discriminatory manner and comply with the requirements of proportionality (…). In any case, irrespective of the scope of the State’s margin of appreciation, the final decision as to the observance of the Convention’s requirements rests with the Court (…).

116. Lastly, as regards the burden of proof in relation to Article 14 of the Convention, the Court has held that once the applicant has shown a difference in treatment, it is for the Government to show that it was justified (…).

117. In cases, such as the present one, concerning a complaint under Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1 that the applicant has been denied all or part of a particular benefit on a discriminatory ground covered by Article 14, the relevant test is whether, but for the condition of entitlement about which the applicant complains, he or she would have had a right, enforceable under domestic law, to receive the benefit in question. Although Protocol No. 1 does not include the right to receive a social-security payment of any kind, if a State does decide to create a benefits scheme, it must do so in a manner which is compatible with Article 14 (…).

(ii) Existence of an analogous or relevantly similar situation

119. As already indicated in paragraph 113 above, the first issue to be examined is whether the applicant (…) was in an analogous or relevantly similar situation compared with a person (…).

(α) General considerations

121. The Court reiterates that a difference in treatment may raise an issue from the point of view of the prohibition of discrimination as provided for in Article 14 of the Convention only if the persons subjected to different treatment are in a relevantly similar situation, taking into account the elements that characterise their circumstances in the particular context. The Court notes that the elements which characterise different situations, and determine their comparability, must be assessed in the light of the subject-matter and purpose of the measure which makes the distinction in question.

122. As a general starting-point the Court considers, firstly, that the Contracting Parties, by necessity, enjoy wide latitude in organising State functions and public services (…), in the context of their obligations under the Convention.

Gelet op de overwegingen in dit arrest, die het Constitutioneel Hof volgt, dient de Ombudsman aan te tonen dat de bestreden landsverordeningen betrekking hebben op (categorieën van) personen ‘in a relevantly similar situation to others treated differently’ (§ 113). Er moet met andere woorden sprake zijn van – op relevante punten – gelijke gevallen die niettemin ongelijk behandeld worden. Eerst wanneer daarvan sprake is en voor die ongelijke behandeling geen rechtvaardiging gegeven kan worden zal sprake zijn van discriminatie in de zin van artikel 14 EVRM en artikel 1 Protocol 12 EVRM en dus in de zin van artikel 16 van de Staatsregeling. Ook hierbij heeft de wetgever een ruime beoordelingsmarge, daar het gaat om vraagstukken van sociaal economische politiek (§ 115) en het organiseren van publieke functies (§ 122). Deze marge is nog groter nu het om een situatie van crisis gaat, waarin met grote spoed moest worden gehandeld (zie hiervoor, 5.1-5.2).

De Ombudsman voert aan dat een aantal in de verordeningen gemaakte onderscheidingen zien op in relevante zin gelijke gevallen, niet gerechtvaardigd zijn en dus in strijd zijn met artikel 16 van de Staatsregeling.

Ten eerste betoogt de Ombudsman dat ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt wordt nu (het personeel van) de Gouverneur, het Openbaar Ministerie, het Gemeenschappelijk Hof van Justitie en de Kustwacht niet door de verordeningen bestreken worden en derhalve niet met de kortingsmaatregelen geconfronteerd worden. Naar het oordeel van het Constitutioneel Hof gaat dit niet op, alleen al omdat geen sprake is van (op de relevante punten) gelijke gevallen. Zoals de Regering stelt en de Ombudsman erkent, worden de betreffende overheidsorganisaties bij Rijkswet geregeld en (grotendeels) door Nederland bekostigd, en is Sint Maarten niet bevoegd om de rechtspositie van de overheidsdienaren binnen deze organisaties te regelen. Dit is een relevant verschil, en er is derhalve geen sprake van gelijke gevallen. Dit zelfde geldt ook ten aanzien van de vergelijking met het (semi) overheidspersoneel van het Land Aruba of Curaçao; ook dan betreft het personeel dat niet onder de bevoegdheid van Sint Maarten valt. Alleen al omdat het niet gaat om gelijke gevallen komt het Hof niet toe aan een toetsing aan artikel 16 van de Staatsregeling.

De Ombudsman vraagt daarnaast in het kader van het beroep op artikel 16 van de Staatsregeling – terecht – aandacht voor de onvolkomen toepassing die is gegeven aan de Tijdelijke Landsverordening normering topinkomens en aanpassing arbeidsvoorwaarden bij (semi) publieke sector entiteiten. Artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van deze verordening bevat de criteria op grond waarvan een organisatie als (semi) publieke sector entiteit kwalificeert. Daarvan is sprake bij:

1° een bij of krachtens landsverordening ingestelde rechtspersoon als bedoeld in bijlage 1 bij deze landsverordening;

2° een instelling die voor meer dan vijftig procent rechtstreeks door het land Sint Maarten wordt gesubsidieerd of bekostigd als bedoeld in bijlage 2 bij deze landsverordening;

3° een krachtens het tweede boek van het Burgerlijk Wetboek opgerichte vennootschap waarin het land Sint Maarten direct of indirect een aandeel heeft van meer dan vijftig procent als bedoeld in bijlage 3 bij deze landsverordening.

Welke entiteiten daadwerkelijk onder een van deze categorieën vallen en dus als (semi) publieke entiteit kwalificeren wordt in de bijlagen 1-3 gespecificeerd. Terecht heeft de Ombudsman er op gewezen dat er sprake is van omissies, daar sommige organisaties ten onrechte niet in de bijlagen zijn opgenomen. Ter zitting heeft de Regering met betrekking tot de door de Ombudsman genoemde Integriteitskamer, Kamer van Koophandel en Nijverheid en Sint Maarten Housing Foundation erkend dat deze over het hoofd zijn gezien: niet zijn opgenomen als gevolg van ‘oversight’. In zoverre is derhalve sprake van incorrecte uitvoering in de bijlagen, die strijdig is met artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de verordening en daarmee ook met artikel 16 van de Staatsregeling. De Regering heeft ter zitting toegezegd dat de omissies zullen worden hersteld. De geconstateerde ongerechtvaardigde ongelijke behandeling zal dus opgeheven worden. Het Hof is ingevolge artikel 127, vierde lid, van de Staatsregeling en artikel 35 van de Landsverordening Constitutioneel Hof bevoegd, maar niet verplicht om een verordening of een onderdeel daarvan in geval van strijd met een bepaling van de Staatsregeling te vernietigen. Nu deze strijdigheid opgeheven zal worden ziet het Hof geen grond voor vernietiging.

De ombudsman heeft in dit verband eveneens terecht gewezen op artikel 6, eerste lid, van de Tijdelijke Landsverordening Covid-19 bezuinigingen arbeidsvoorwaarden overheidsdienaren, luidend:

In afwijking van het bepaalde in een wettelijke regeling, een reglement, een overeenkomst dan wel een besluit waarbij een overheidsdienaar in aanmerking komt voor een verhoging van diens bezoldiging op enige grond, blijft die verhoging achterwege vanaf het kalenderjaar 2021. Tevens vindt vanaf dit tijdstip geen indexering plaats.

De memorie van toelichting, p. 12 vermeldt bij deze bepaling:

Hierbij wordt opgemerkt dat het hier niet de bedoeling is dat geen overplaatsingen meer kunnen plaatsvinden als gevolg van benoeming in een functie die hoger gewaardeerd is. Dit betreft doorgaans een benoeming als gevolg van een interne sollicitatie of als gevolg van het voldoen aan de voorwaarden gesteld in een 'groei-traject' naar een functie op een hoger niveau binnen dezelfde dienst of afdeling. Dergelijke benoemingen zullen echter niet langer gepaard gaan met salarisverhogingen. In afwijking van de normale regels inzake bevordering en bezoldiging, behoudt men het oude salaris. De hogere bezoldiging als gevolg van dergelijke bevorderingen zal pas kunnen worden toegekend vanaf het moment dat de werking van dit artikel wordt opgeheven.

In het verweerschrift (63) en ter zitting heeft de gemachtigde van de Regering gesteld dat de Regering niet langer vasthoudt aan het standpunt dat bij een reële bevordering naar een hogere functie geen bijbehorend hoger loon (dan het loon dat men voorheen had) mogelijk is. Dat eerdere standpunt staat op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel.

Naar het oordeel van het Constitutioneel Hof laat de wettekst een uitleg toe op grond waarvan bij een dergelijke bevordering wel een hoger loon mogelijk is. Zo een uitleg is ook zonder meer redelijk en in overeenstemming met common sense. De memorie van toelichting is daarmee in strijd, maar kan niet doorslaggevend zijn. Soortgelijke overwegingen gelden overigens met betrekking tot artikel 6 van de Tijdelijke Landsverordening normering topinkomens en aanpassingen arbeidsvoorwaarden bij (semi) publieke sector entiteiten, dat een vergelijkbare tekst bevat.

Het Constitutioneel Hof gaat er gezien de uitlatingen van de Regering van uit dat de Sint Maartense overheid de gegeven redelijke uitleg zal volgen. Het Hof gaat daarvan uit en ziet geen reden om onder deze omstandigheden de betreffende bepaling te vernietigen.19

De Ombudsman heeft zich ter zitting ten slotte afgevraagd waarom, nu de ratio van de maatregelen is gelegen in de solidariteit met de werknemers buiten de publieke sector20, terwijl de private sector geheel buiten schot is gebleven en financiële steun heeft ontvangen om de gevolgen van de economische crisis te verzachten. Het Constitutioneel Hof wijst er op dat de liquiditeitssteun niet alleen is aangewend om ondernemers en werknemers in de private sector te steunen, maar ook om de salarissen van de werknemers in de publieke sectoren door te kunnen betalen. Bovendien dient in het oog te worden gehouden dat er in de publieke sector geen ontslagen vanwege de crisis zijn gevallen, terwijl dat in de private sector wel veelvuldig heeft plaatsgevonden (5.6.2).

Wat betreft het onderscheid tussen de sectoren wijst het Constitutioneel Hof op de uitspraak in de eerdergenoemde zaak Fábián, waarin het EHRM onder verwijzing naar vaste jurisprudentie oordeelde dat werknemers in de (semi) publieke sector (‘a member of the civil service whose employment, remuneration and social benefits were dependent on the State budget’) zich niet in een ‘analogous or relevantly similar situation’ bevinden ten opzichte van werknemers in de private sector. De Grote Kamer overwoog meer in het bijzonder:

(α) General considerations

122. As a general starting point the Court considers firstly, that the Contracting Parties, by necessity, enjoy wide latitude in organising State functions and public services, including such matters as regulating access to employment in the public sector and the terms and conditions governing such employment, in the context of their obligations under the Convention.

Secondly, for institutional and functional reasons, employment in the public sector and in the private sector may typically be subject to substantial legal and factual differences, not least in fields involving the exercise of sovereign State power and the provision of essential public services. Civil servants, unlike persons employed in the private sector, may be engaged in the exercise of the State’s sovereign power, and therefore their functions as well as the duty of loyalty owed to their employer may be of a different nature, although the extent to which this is the case may depend on the specific functions they have to perform.

Thirdly, as a result of the above, it cannot be assumed that the terms and conditions of employment, including the financial ones, or the eligibility for social benefits linked to employment, will be similar in the civil service and in the private sector, nor can it therefore be presumed that these categories of employees will be in relevantly similar situations in this regard. Another important difference in this context is that the salaries as well as the employment-linked social benefits of State employees, unlike those of private-sector employees, are paid by the State.

123. Each of the three kinds of considerations mentioned above is widely reflected in various ways in a long-standing line of case-law recognising a distinction between civil servants and private employees as two categories that are not comparable.

(…)

(iii) Conclusion

133. Taking all these aspects of the present case into account, the Court finds that the applicant has not demonstrated that, as a member of the civil service whose employment, remuneration and social benefits were dependent on the State budget, he was in a relevantly similar situation to pensioners employed in the private sector.

Het Constitutioneel Hof sluit zich bij deze overwegingen aan. Nu werknemers in de publieke sector (en de semipublieke sector zoals gedefinieerd in de betreffende landsverordening) ten opzichte van werknemers in de private sector niet zijn aan te merken als ‘gelijke gevallen’, wordt niet toegekomen aan (de noodzaak van) een eventuele rechtvaardiging van een mogelijke ongelijke behandeling.

Het Constitutioneel Hof gaat er van uit dat de Regering en de Staten overeenkomstig de overwegingen in 6.3 en 6.4 zullen handelen. Wat betreft het onderscheid dat samenhangt met de vraag of Sint Maarten al dan niet regelingsbevoegd is (6.2) en het onderscheid tussen de (semi)publieke en private sector (6.5) oordeelt het Hof dat geen sprake is van gelijke gevallen. Het Hof komt derhalve niet toe aan de vraag of de bestreden landsverordeningen ongerechtvaardigd onderscheid maken, en er is dus geen sprake van dat deze verordeningen onverenigbaar zijn met artikel 16 Staatsregeling, zoals uitgelegd in het licht van artikel 14 EVRM en artikel 1 Protocol 12 EVRM.

7. De klacht inzake strijd met artikel 19, eerste lid, van de Staatsregeling (bestaanszekerheid en spreiding van welvaart)

In repliek (3.9) heeft de Ombudsman tevens een beroep gedaan op artikel 19, eerste lid, van de Staatsregeling, luidende:

De bestaanszekerheid van de bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van aanhoudende zorg van de overheid.

De inhoud van deze bepaling behoort tot de zogenaamde ‘sociale grondrechten’. Zij correspondeert met het nagenoeg gelijkluidende artikel 20, eerste lid, van de Nederlandse Grondwet.

In zijn reeds genoemde beslissing van 8 november 2013, ECLI:NL:OCHM:2013:2 overwoog het Constitutioneel Hof (onder 2.3.5: concordantie) als uitgangspunt te hanteren dat het:

bij de interpretatie van bepalingen in de Staatsregeling voor zover die ontleend zijn aan de Nederlandse Grondwet, de uitleg van die Grondwet als een inspiratiebron zal hanteren.

Ter zitting heeft de Regering gesteld dat deze bepaling zich niet leent voor toetsing door het Constitutioneel Hof, onder verwijzing naar de tweede zin van artikel 127, tweede lid, Staatsregeling, luidend:

Het Hof heeft tot taak de verenigbaarheid van een bekrachtigde, maar niet in werking getreden wettelijke regeling als bedoeld in artikel 81, onder g, met uitzondering van eenvormige landsverordeningen, h, i en j, met de Staatsregeling te beoordelen. Toetsing blijft achterwege indien de bepaling uit de Staatsregeling zich niet voor toetsing leent.

In de uitspraak van 8 november 2013 overwoog het Constitutioneel Hof (onder 2.3.2):

Het Constitutioneel Hof mag slechts aan die bepalingen in de Staatsregeling toetsen die “zich daarvoor lenen” (artikel 127, tweede lid, Str). Het ligt voor de hand dat het Hof zich in overeenstemming met de Memorie van Toelichting bij het toepassen van deze maatstaf mede laat inspireren door de criteria die gehanteerd worden om vast te stellen of verdragsbepalingen “een ieder verbindend” zijn in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Nederlandse Grondwet.[met noot 3: MvT, p. 73-74 en 80, verwijzend naar Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 september 2004, LJN: AR2181, gepubliceerd in JB 2004, 358, AB 2005,12 en Gst. 2005, 39.] Daarbij dient overigens wel recht gedaan te worden aan de Memorie van Toelichting, die her en der een minder stringente uitleg van de te hanteren maatstaf voor rechterlijke toetsing lijkt voor te staan.

Het antwoord op de vraag of de ingeroepen bepaling zich voor toetsing door het Constitutioneel Hof leent kan echter in het midden blijven. In het kader van het beroep op artikel 15 Staatsregeling (bescherming van eigendom) heeft het Hof immers al onderzocht of door de maatregelen getroffen personen als direct gevolg van die maatregelen mogelijk onder de ‘armoedegrens’ kwamen te verkeren, en geconcludeerd dat dat niet het geval is. Bovendien hebben de bestreden verordeningen, zoals de Regering in dupliek (10) naar voren heeft gebracht, geen invloed op het bestaande socialezekerheidsstelsel van Sint Maarten. Ten slotte overweegt het Constitutioneel Hof dat het de stelling van de Regering ter zitting, dat de bestaanszekerheid van de bevolking en spreiding van welvaart juist zijn gediend door het voldoen aan de voorwaarden voor verkrijging van liquiditeitssteun, niet zonder meer onredelijk acht. Mede gegeven de ruimte die aan de wetgever gelaten moet worden bij het invulling geven aan de zorgplicht in artikel 19, eerste lid, van de Staatsregeling, dient geconcludeerd te worden dat er geen sprake is van strijd met deze bepaling, ook indien er vanuit zou worden gegaan dat deze bepaling zich voor toetsing leent.

8. De klacht inzake strijd met artikel 61, derde lid, jo. artikel 44 van de Staatsregeling (stemmen zonder last)

In repliek (5.1-5.4) is door de Ombudsman tevens beroep gedaan op artikel 61, derde lid, in verbinding met artikel 44 van de Staatsregeling. Artikel 61, derde lid, van de Staatsregeling, dat ziet op de besluitvorming door de leden van de Staten, luidt:

3. De leden stemmen zonder last.

Artikel 44 van de Staatsregeling luidt:

De Staten vertegenwoordigen het gehele volk van Sint Maarten.

Artikel 61, derde lid, en artikel 44 van de Staatsregeling corresponderen met artikel 67, derde lid, en artikel 50 van de Nederlandse Grondwet. Het Constitutioneel Hof herhaalt dat het bij de interpretatie van bepalingen in de Staatsregeling, voor zover die ontleend zijn aan de Nederlandse Grondwet, de uitleg van die Grondwet waar aangewezen en passend als een inspiratiebron zal hanteren.

De Nederlandse grondwetsbepaling, inhoudend dat de leden zonder last stemmen, heeft in samenhang met artikel 50 Grondwet (‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk’) een bijzondere historische betekenis.21 In de tijd van de Republiek der Verenigde Nederlanden – een volkenrechtelijk samenwerkingsverband van zeven soevereine Staten der Verenigde Provinciën – waren de Staten-Generaal niet meer dan een vergadering van afgevaardigden van de soevereine provincies. Bij de vorming van het Koninkrijk der Nederlanden in 1814 verloren de provincies hun soevereiniteit. Niet langer vertegenwoordigden de leden Staten-Generaal de provincies, maar het gehele Nederlandse volk. Met het begrip ‘vertegenwoordigen van het gehele Nederlandse volk’ is dus beoogd te waarborgen dat de Staten-Generaal niet de provinciale, maar de algemene of nationale belangen behartigen. In samenhang hiermee waarborgt het verbod van last in artikel 67, derde lid, van de Grondwet de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van de leden der Staten-Generaal. De kamers en hun leden beslissen zelfstandig, en worden geacht vrij, naar eigen inzicht en overtuiging, te stemmen met het oog op het algemeen belang van het Nederlandse volk.

Bij de grondwetsherziening van 1983 is de betekenis van het gebod van stemmen zonder last nader gepreciseerd. Een parlementslid kan niet gebonden worden aan instructies van anderen, kan dus niet in een mandaatsverhouding staan waarin hij met inachtneming van de instructies van de mandaatgever zou moeten optreden. Weliswaar kan sprake zijn van politieke binding, maar niet van een juridische binding die in de weg staat aan de vrijheid om in afwijking daarvan te kunnen optreden.22

De Ombudsman voert aan dat de Staten geen andere keus hadden dan het goedkeuren van de landsverordeningen, nu Nederland externe druk heeft uitgeoefend door het stellen van de voorwaarden aan de liquiditeitssteunverlening, welke voorwaarden in deze verordeningen zijn geïmplementeerd. Daardoor waren de leden niet meer in staat om vrijelijk naar eigen inzicht en overtuiging te stemmen. Derhalve zijn de landsverordeningen in strijd met artikel 61, derde lid, in verbinding met artikel 44 van de Staatsregeling tot stand gekomen en dienen zij vernietigd te worden.

Het Constitutioneel Hof erkent, met de Regering, dat de Statenleden voor een moeilijke keus stonden, nu zij moesten kiezen tussen enerzijds het tot stand brengen van verordeningen die ingrijpende gevolgen hebben voor de werknemers in de publieke sector en anderzijds afzien van de liquiditeitssteun van Nederland. Het moeten beslissen onder aanzienlijke maatschappelijke en economisch-politieke druk brengt echter niet met zich dat sprake is van een gebondenheid – in de vorm van een ‘naar staatsrecht bindend mandaat’, in de woorden van de Ombudsman – welke in strijd is met artikel 61, derde lid, van de Staatsregeling. Er is geen hiërarchische relatie met Nederland op grond waarvan een dergelijk juridisch bindend mandaat zou kunnen bestaan.

Het behoort juist bij uitstek tot de taak van de volksvertegenwoordiging om in moeilijke omstandigheden lastige keuzes als de onderhavige te maken. Het zou mede daarom een vergaande inconstitutionele inbreuk op de autonomie van de Staten zijn als een rechterlijke instantie dergelijke keuzes – op grond van een verondersteld juridisch bindend mandaat en daaruit voortvloeiend gebrek aan onafhankelijkheid van de betrokken volksvertegenwoordigers – zou doorkruisen door wetgeving die het resultaat is van zulke keuzes onverbindend te verklaren.

Uit het voorgaande volgt dat de drie landsverordeningen niet onverenigbaar zijn met artikel 61, derde lid, in samenhang met artikel 44 van de Staatsregeling.