Uitspraken

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de aanvragen geweigerd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat alle locaties zijn gelegen binnen het bestemmingsplan ‘Legmeerpolder Zuid’ (het bestemmingsplan) en de bestemming Agrarisch/tuinbouw hebben. Verweerder heeft het gevraagde aangemerkt als zelfstandige parkeervoorzieningen en geconcludeerd dat dit gebruik in strijd is met de bestemmingsplanvoorschriften. Volgens verweerder biedt het bestemmingsplan geen mogelijkheden om af te wijken voor Schipholparkeren.

Vervolgens heeft verweerder onderzocht of er mogelijkheden waren om mee te werken aan het verlenen van omgevingsvergunningen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo. Volgens verweerder valt het gebruik van gronden voor Schipholparkeren niet onder de ‘kruimelgevallenlijst’ van artikel 4 van bijlage II bij het Bor, omdat artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor hieraan in de weg staat. Schipholparkeren valt volgens verweerder onder de activiteit ‘stedelijke ontwikkeling’ als bedoeld in kolom 1 van onderdeel D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Voor de definitie van een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ sluit verweerder aan bij de definitiebepaling van artikel 3.1.6. en 1.1.1. onder i van het Bro. Hierdoor is de ‘kruimelgevallenlijst’ niet van toepassing. Dat houdt in dat geen omgevingsvergunningen kunnen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo, aldus verweerder.

Verweerder heeft daarom onderzocht of de omgevingsvergunningen konden worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo. Op deze procedure is op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Verweerder heeft de besluiten voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan de hand van een ruimtelijke onderbouwing geconcludeerd dat geen medewerking verleend kan worden aan de plannen om de gronden te gebruiken voor Schipholparkeren.

Eisers voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte de uitgebreide procedure van toepassing heeft verklaard op de aanvragen. De gevraagde omgevingsvergunningen voor Schipholparkeren zijn daarom van rechtswege verleend op grond van artikel 3.9, derde lid van de Wabo. Eisers voeren hiertoe aan dat bij de beoordeling of een activiteit valt onder onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer niet alleen getoetst moet worden aan de kolom 1 van die onderdelen, maar ook aan kolom 2. Eisers onderbouwen dit standpunt met een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:BY8002) en een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord‑Nederland van 26 april 2016 (ECLI:NL:RBNNE:2016:2041). Er is volgens eisers pas sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject als ook is voldaan aan de drempelwaarden van kolom 2 bij onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het besluit mer. De oppervlakten van de gevraagde activiteiten vallen ruimschoots onder deze drempelwaarden. Bovendien is van de ‘bouw’ van een parkeerterrein geen sprake. Het gaat slechts om een gebruikswijziging. Van een mer-beoordelingsplicht of mer‑plicht is dus geen sprake. De artikelen 3.6.1. en 1.1.1, onder i, van het Bro zijn niet van toepassing in deze situatie. Deze artikelen hebben betrekking op de ‘ladder van duurzame verstedelijking’. Uit niets blijkt dat het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 3.6.1. van het Bro dezelfde betekenis heeft als stedelijk ontwikkelingsproject in kolom 1 van D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. In artikel 1.1.1. van het Bro wordt volgens eisers zelfs nadrukkelijk bepaald dat de definities genoemd in dit artikel uitsluitend betrekking hebben op het Bro. De manier waarop verweerder artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor uitlegt, is niet in lijn met de doelstelling van de wetgever, aldus eisers. Ter zitting hebben eisers nog naar voren gebracht dat in de brief van verweerder van 15 april 2015, in reactie op de aanvraag van Sanvast B.V., staat dat de reguliere procedure van toepassing was op de aanvraag.

Verweerder verwijst in het verweerschrift naar de Nota van Toelichting bij artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor. Hierin staat dat de drempelwaarden die in kolom 2 van onderdeel D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer worden genoemd niet van belang zijn voor de toepassing van artikel 5, zesde lid, van Bijlage II bij het Bor. De uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 april 2016 waar eisers naar verwijzen, gaat dus voorbij aan de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever zoals die staat in de Nota van Toelichting.

Niet in geschil is dat Schipholparkeren in strijd is met het bestemmingsplan en dat het bestemmingsplan zelf geen mogelijkheden biedt om van de planvoorschriften af te wijken voor Schipholparkeren.

De rechtbank stelt voorop dat de beslissing om aan een activiteit die afwijkt van het bestemmingsplan, al dan niet medewerking te verlenen een bevoegdheid is van verweerder, waarbij hij beleidsvrijheid heeft en dat de rechtbank die beslissing terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank zich op dit punt moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om al dan niet omgevingsvergunning te verlenen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7700).

De rechtbank begrijpt uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor dat de drempelwaarden die in kolom 2 worden genoemd, voor de toepassing van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor niet relevant zijn. Dit betekent dat de activiteiten die worden genoemd in kolom 1 van onderdeel D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer niet vallen onder het toepassingsbereik van artikel 4, onderdelen 9 en 11 van bijlage II van het Bor. De activiteiten van kolom 1 van D11.2 vallen dus niet onder de kruimelgevallenregeling.

Voor de uitleg van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ heeft verweerder aansluiting kunnen zoeken bij de begripsbepalingen van artikel 1.1.1. van het Bro. Niet is gebleken dat deze begripsbepalingen alleen van toepassing zijn in situaties waarin aan de ‘ladder van duurzame verstedelijking’ getoetst wordt. Zowel het Bor als het Bro bevat regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening en omgevingsrecht en regelt dus soortgelijke materie. Het zou in strijd zijn met de rechtszekerheid en rechtseenheid als het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ in deze twee regelingen verschillend zou worden uitgelegd. Anders dan de gemachtigde van eisers ter zitting heeft betoogd, betekent aansluiting bij deze begripsbepaling niet dat de jurisprudentie van de Afdeling over de ‘ladder van duurzame verstedelijking’ van analoge toepassing is op alle situaties waarbij artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor van toepassing is.

Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank mogen concluderen dat Schipholparkeren zoals dat door eisers is aangevraagd, valt onder de activiteit ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ als bedoeld in kolom 1 van onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het besluit mer. Artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor is daarom van toepassing en dit betekent dat Schipholparkeren zoals door eisers is aangevraagd, niet valt onder de kruimelgevallenregeling. Daarom kon verweerder geen omgevingsvergunning verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo en is verweerder terecht overgegaan tot de beoordeling of medewerking aan het plan kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo. Tegen de uitkomst daarvan zijn overigens geen gronden gericht.

De rechtbank concludeert dat op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing was op de aanvragen. De aangevraagde omgevingsvergunningen zijn om die reden niet van rechtswege verleend. Dat verweerder in de brief van 15 april 2015 heeft vermeld dat de reguliere procedure van toepassing was, doet daar niet aan af. In deze brief staat namelijk ook vermeld dat ‘tijdens de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag kan blijken dat een andere procedure gevolgd moet worden of dat door bijzondere omstandigheden de beslisdatum wijzigt’. Het betoog slaagt niet.