Uitspraken

Deze zaak gaat over de effecten van de per 1 januari 2014 doorgevoerde verhoging van de accijns op diesel en LPG voor de tankstationondernemers voor wie eiseressen stellen op te komen. Eiseressen hebben onweersproken toegelicht dat de accijns op brandstof (tezamen met de COVA-heffing) één van de vier elementen is die de brandstofprijs aan de pomp bepaalt, naast de productieprijs, ‘het margetraject’ (opgebouwd uit de groothandelsmarge voor oliemaatschappijen en de kleinhandelsmarge voor de tankstationondernemers) en de btw. Eiseressen hebben voorts onweersproken toegelicht dat de tankstationondernemers in de regel naast inkomsten uit de verkoop van brandstoffen (de ‘primaire exploitatie’), inkomsten genereren uit de exploitatie van bijvoorbeeld een ‘shop’ bij de pomp of een wasstraat en uit dienstverlening zoals de verhuur van auto’s of aanhangwagens (de ‘secondaire exploitatie’).

De tankstationondernemers zijn niet de afdrachtplichtigen voor de accijns. Dat zijn de depothouders, die de brandstof leveren aan de tankstationondernemers. De depothouders berekenen de accijns door aan de tankstationondernemers, die de accijns vervolgens doorberekenen aan de eindgebruikers. Niet in geschil is dat verhoging van de accijns betekent dat één van de vier elementen die de brandstofprijs aan de pomp bepaalt, stijgt.

Eiseressen stellen dat de accijnsverhoging, bij gelijkblijvende marges voor de tankstationondernemers, leidt tot een hogere prijs van diesel en LPG in Nederland dan de prijs die voor deze brandstoffen moet worden betaald in België en Duitsland, waar een lager accijnstarief geldt of zelfs geen accijns wordt geheven.Volgens eiseressen leidt dit prijsverschil tot een zogenoemd ‘weglekeffect’ dat erin bestaat dat minder diesel en LPG wordt getankt in Nederland. Dit ‘weglekeffect’ doet zich volgens eiseressen vooral gevoelen in de grensstreek, maar is daartoe niet beperkt. Dat geldt volgens eiseressen in het bijzonder voor diesel, omdat tankstationondernemers in heel Nederland worden geconfronteerd met calculerende transportondernemingen die, al dan niet met een routeaanpassing, hun dieseltanks – met een inhoud van tot 1.000 liter diesel – in België en Duitsland vullen. Eiseressen stellen dat dit weglekeffect leidt tot afzetverlies van diesel en LPG voor de tankstationondernemers, met als gevolg omzetderving en – uitgaande van gelijkblijvende of stijgende bedrijfskosten – margeverlies in de primaire exploitatie, gepaard met verlies van inkomsten uit de secondaire exploitatie.

Onder verwijzing naar de omschrijving (bij randnummer 2 in de dagvaarding) van ‘de tankstationondernemers’ waarvoor eiseressen stellen op te komen – te weten ‘de houders van de tankstations in de grensstreek’, betoogt de Staat dat eiseressen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. De Staat voert daartoe aan dat de belangen van de tankstationondernemers in de grensstreek niet stroken met de statutaire doelstellingen van eiseressen die belangenbehartiging van alle aan hen verbonden tankstationondernemers inhouden. De Staat betoogt voorts dat een deel van de groep die eiseressen stellen te vertegenwoordigen niet gediend is met de vorderingen, waardoor geen sprake is van bundeling van gelijksoortige belangen in de zin van artikel 3:305a BW.

Voor ontvankelijkheid van een collectieve actie is vereist dat een belangenorganisatie aan drie vereisten voldoet. Het moet (ten eerste) gaan om een stichting of een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid, die (ten tweede) een toereikende statutaire doelomschrijving moet hebben. Als derde dienen de belangen waarvoor de belangenorganisatie opkomt gelijksoortig te zijn en zich zodoende voor bundeling te lenen.

De belangen van alle tankstationondernemers die BOVAG en BETA volgens hun statuten behartigen, omvatten mede de belangen van de bij randnummer 2 in de dagvaarding aangeduide houders van tankstations in de grensstreek, die in de statuten van de Stichting Accijnsclaim voorop worden gesteld. De Staat kan dan ook niet worden gevolgd in zijn betoog dat de statutaire doelstellingen niet stroken met de belangen van de tankstationondernemers waarvoor eiseressen stellen op te komen in deze procedure.

Uit de door eiseressen gegeven toelichting op het gestelde ‘weglekeffect’ volgt dat dit zich volgens eiseressen vooral doet gevoelen in de grensstreek, maar niet daartoe is beperkt. Daarmee is de groep tankstationondernemers waarvoor eiseressen opkomen breder dan alleen de tankstationondernemers in de grensstreek. Deze groep kan worden omschreven als ‘de tankstationondernemers die zijn getroffen door de accijnsverhoging’. Ook deze breder omschreven groep valt binnen de reikwijdte van de statutaire doelomschrijving van eiseressen. Dat geldt ook voor de doelomschrijving van de Stichting Accijnsclaim, die niet beperkt is tot de vooropgestelde de behartiging van de belangen van de tankstationondernemers in de grensstreek.

De door de Staat aangevoerde – en overigens niet geconcretiseerde – omstandigheid dat een (al dan niet aanmerkelijk) deel van de personen ter bescherming van wier belangen deze collectieve actie strekt, niet instemt met (het doel van) de rechtsvordering of zelfs een tegenovergesteld standpunt inneemt, staat niet in de weg aan het oordeel dat de vordering strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen. Ook dan is voldoende dat de belangen ter bescherming waarvan de rechtsvordering strekt, zich lenen voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming wordt bevorderd. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de wetgever bewust ervan heeft afgezien om representativiteit van de eisende rechtspersoon als voorwaarde in de wet op te nemen, zodat niet als eis gesteld kan worden dat de collectieve actie kan rekenen op de steun van een aanmerkelijk deel van de in aanmerking komende belanghebbenden. Hierbij is van belang dat personen die niet wensen dat een door middel van de collectieve actie verkregen rechterlijke uitspraak jegens hen werkt, zich op de voet van het vijfde lid van art. 3:305a aan de werkingssfeer van die uitspraak kunnen onttrekken (behoudens de aan het slot van lid 5 vermelde uitzondering). Zie ook HR 26 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK5756, r.o. 4.2.

Het niet-ontvankelijkheidsverweer van de Staat stuit af op het voorgaande en gaat dus niet op.

De rechtbank komt nu toe aan de bespreking van het eerste verwijt van eiseressen dat – kort gezegd – inhoudt dat de accijnsverhoging ongeoorloofd inbreuk maakt op het door artikel 1 EP beschermde eigendomsrecht van de tankstationondernemers. Uit de toelichting van eiseressen volgt dat zij dit verwijt maken namens alle tankstationondernemers waarvan zij stellen dat die zijn getroffen door de accijnsverhoging. Een belangrijk deel van deze tankstationhouders is in de grensstreek gevestigd. De, door de accijnsverhoging getroffen groep zal bij de bespreking van dit verwijt worden aangeduid als ‘de tankstationondernemers’.

Een geslaagd beroep op artikel 1 EP is alleen mogelijk ten aanzien van eigendom in de zin van deze bepaling. Bij de toepassing van artikel 1 EP hanteert het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een autonoom en ruim begrip van eigendom. Als ‘eigendom’ in de zin van artikel 1 EP worden beschouwd rechten en belangen die een vermogenswaarde vertegenwoordigen. De ruime bescherming die aldus aan artikel 1 EP kan worden ontleend, wordt beperkt door de voorwaarde dat het eigendomsrecht in voldoende mate moet vaststaan. Het moet gaan om ‘assets, including claims, in respect of which the applicant can argue that he has at least a “legitimate expectation” of obtaining effective enjoyment of a property right’ (verg. EHRM 12 juli 2011, zaak nr. 42527/98 (Hans-Adam II van Liechtenstein/Duitsland).

Eiseressen stellen dat de accijnsverhoging ‘zonder twijfel’ is aan te merken als een inbreuk op het eigendomsrecht van de tankstationondernemers. Het gaat daarbij om de eigendom van de tankstations en/of het recht om de tankstations te exploiteren. Eiseressen beroepen zich op het arrest Tre Taktörer AB tegen Zweden (EHRM 7 juli 1989, zaak nr. 10873/84). De Staat betwist dat de accijnsverhoging leidt tot inbreuk op een eigendomsrecht, aangezien de gestelde effecten in de optiek van de Staat zien op toekomstig inkomen dat buiten de reikwijdte van artikel 1 EP valt.

In het door eiseressen aangehaalde arrest Tre Traktörer AB tegen Zweden en in andere gevallen van het intrekken van of stellen van beperkingen aan vergunningen, licenties of registraties, heeft het EHRM overwogen dat de maatregel van intrekking of beperking daarvan regulering van eigendom kon zijn in de zin van artikel 1 EP (verg. onder meer EHRM 8 april 2008, zaaknr. 21151/04 (Megadat.com tegen Moldavië), EHRM 13 maart 2012, zaaknr. 23790/08 (Malik tegen het Verenigig Koninkrijk) en EHRM 13 mei 2015, zaaknr. 65681/13 (Vekony tegen Hongarije).

De hiervoor aangehaalde jurisprudentie van het EHRM heeft betrekking op intrekking of beperking van een vergunning, licentie of registratie waarbij de klager economische belangen had; het ging in die gevallen om maatregelen die het voeren van de onderneming of het uitoefenen van het beroep beperkten of onmogelijk maakten en dus direct effect hadden op de mogelijkheid om inkomsten te genereren uit de onderneming.

De rechtbank volgt eiseressen niet in hun – overigens niet nader uitgewerkte – betoog dat het gestelde effect van de accijnsverhoging gelijk te stellen is met het effect van het door het EHRM als regulering van eigendom aangemerkte intrekken of beperken van een vergunning, licentie of registratie waarbij de klager economische belangen had. Het gestelde effect van de accijnsverhoging is immers gelegen in het verhogen van de kosten van diesel en LPG die de tankstationondernemers doorberekenen aan de eindafnemers en het daardoor wegblijven van klanten die over de grens diesel of LPG gaan tanken. De accijnsverhoging grijpt niet direct in in de mogelijkheid van de tankstationondernemers om hun onderneming te voeren, zoals een intrekking of beperking van een vergunning die het voeren van de onderneming of het uitoefenen van het beroep beperkt of onmogelijk maakt, dat doet.

Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat de gestelde effect van de accijnsverhoging alleen de hoop of verwachting op toekomstig inkomen van de tankstationondernemers raakt. De rechtbank licht dit als volgt toe.

Eiseressen hebben toegelicht dat de waarde van de ondernemingen en de exploitatierechten waar het hen om te doen is, wordt bepaald door een gedurende de tijd opgebouwde omzet, waarvan de toekomstige inkomstenstroom volgens hen goed af te scheiden is. Deze economische, boekhoudkundige benadering van eiseressen gaat eraan voorbij dat de door hen bedoelde gekapitaliseerde omzetverwachtingen die mede de waarde van de onderneming bepalen, bij de toepassing van artikel 1 EP worden opgevat als toekomstig inkomen. Ook uit de eigen stellingen van eiseressen volgt niet dat deze toekomstige inkomsten al zijn verdiend of dat daarop een rechtens afdwingbare aanspraak bestaat. De stellingen van eiseressen houden veeleer de hoop in en duiden ook op de verwachting van de tankstationondernemers dat het accijnstarief niet verhoogd zou worden dan wel dat deze (in absolute of relatieve zin) gelijke tred zou houden met de accijnstarieven in België en Duitsland. Deze verwachting klinkt door in het betoog van eiseressen dat – samengevat – erop neerkomt dat de Staat de voorzienbare effecten van de accijnsverhoging van te voren kende en daarvoor is gewaarschuwd, zodat de tankstationondernemers in redelijkheid konden verwachten dat geen accijnsverhoging zou worden doorgevoerd. Dit is echter geen in rechte afdwingbare verwachting, die kan leiden tot het aanmerken van toekomstige inkomsten als eigendom in de zin van artikel 1 EP. Ook overigens is niet gesteld of gebleken dat accijnsverhoging heeft geleid tot verlies van toekomstige inkomsten die binnen de reikwijdte van artikel 1 EP vallen.

Tijdens de zitting hebben eiseressen nog toegelicht dat de waarde van de ondernemingen waar het in deze procedure om gaat ten dele vaste, door de jaren heen opgebouwde klantenkringen betreft. Dit standpunt is op geen enkele manier geconcretiseerd. In het bijzonder blijkt niet dat dit in het algemeen geldt voor de tankstationondernemers waarvoor eiseressen opkomen in deze procedure. De door eiseressen geduide vaste klantenkring duidt veeleer op een door terugkerende klanten gevoede omzetverwachting. Ook als sprake is van een trouwe groep terugkerende klanten van de tankstationondernemers in kwestie, is dat niet meer dan een verwachte bron van toekomstige inkomsten die buiten de reikwijdte van artikel 1 EP valt.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de accijnsverhoging geen regulering van eigendom van de tankstationondernemers in de zin van artikel 1 EP vormt. Dit reeds staat in de weg aan toewijzing van de op schending van artikel 1 EP gebaseerde vorderingen. De rechtbank komt niet toe aan bespreking van de andere geschilpunten daarover of aan het stellen van de door eiseressen voorgestane prejudiciële vragen aan de Hoge Raad die – samengevat – aan de orde stellen of de omstandigheid dat een maatregel een louter budgettair belang dient, tezamen met bijkomende omstandigheden, zoals het realiteitsgehalte van die doelstelling en omstandigheid dat die doelstelling niet is gehaald – strijd kan opleveren met artikel 1 EP. Deze vragen zijn reeds niet aan de orde omdat beantwoording daarvan niet nodig is voor de beslissing in deze zaak.

Als tweede stellen eiseressen dat de accijnsverhoging strijdig is met het in de door hen genoemde verdragsbepalingen neergelegde gelijkheidsbeginsel/discriminatieverbod. Uit de door eiseressen gegeven toelichting (in het bijzonder bij randnummer 121 in de dagvaarding) volgt dat het bij dit verwijt alleen gaat om de tankstationondernemers in de grensstreek “dat wil zeggen minder dan 20 kilometer van de grens verwijderd”. Eiseressen spreken in verband met dit verwijt verder van ‘de tankstationondernemers in de grensstreek’. De rechtbank zal deze groep verder aanduiden als ‘de grenspomphouders’.

Eiseressen stellen dat de accijnsverhoging de grenspomphouders in dezelfde situatie brengt als die waarin de grenspomphouders verkeerden in 1997, toen eveneens een accijnsverhoging is doorgevoerd op brandstof en de grenspomphouders daarvoor zijn gecompenseerd (het zogenoemde ‘kwartje van Kok’).

Bij de toepassing van het (onder meer) door eiseressen ingeroepen artikel 14 EVRM wordt een schending van deze bepaling niet alleen aangenomen indien gelijke gevallen ongelijk worden behandeld zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat (verg. EHRM 28 oktober 1987, zaak 8695/79 (Inze tegen Oostenrijk)), maar ook indien personen die zich in een verschillende positie bevinden, ten onrechte gelijk worden behandeld (verg. het door eiseressen aangehaalde EHRM 6 april 2000, zaak 34369/97 (Thlimmenos tegen Griekenland).

Eiseressen stellen dat het discriminatieverbod een ongelijke behandeling vergt, die inhoudt dat de grenspomphouders – anders dan tankstationondernemers in de rest van Nederland – compensatie ontvangen in verband met de accijnsverhoging. Zij wensen net zo te worden behandeld als de grenspomphouders aan wie in 1997 compensatie is verleend.

De Tijdelijke regeling 1997 voorzag – kort gezegd – in een subsidie van f. 0,10 per liter afgeleverde benzine voor houders van een tot tien kilometer van de grens tussen Nederland en Duitsland gelegen tankstation en van f. 0,05 per liter afgeleverde benzine voor houders van een tussen tien en twintig kilometer van die grens gelegen tankstation. De Tijdelijke regeling 1997 bevatte voorts een regeling voor het geval Duitsland een verhoging van de accijns op benzine zou doorvoeren en het verschil in accijnsdruk dat aan de subsidieregeling ten grondslag lag, dus zou verminderen.

De Tijdelijke regeling 1997 is door de Europese Commissie grotendeels aangemerkt als ongeoorloofde staatssteun in de zin van artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In de naar aanleiding van de beschikking van de Europese Commissie gevoerde procedure heeft ook het Hof van Justitie EU (HvJEU) geoordeeld dat de Tijdelijke regeling 1997 grotendeels ongeoorloofde staatssteun was. Zie HvJEU 13 juni 2002, zaak C-382/99. De Staat moest hierop de reeds uitbetaalde, als ongeoorloofde staatssteun aangemerkte subsidies als onverschuldigd betaald terugvorderen.

Het HvJEU heeft in navolging van de Europese Commissie de groep tankstations waaraan op grond van de Tijdelijke regeling 1997 subsidie werd verleend in zes categorieën opgedeeld. Ten aanzien van alle tankstations is de subsidie als staatssteun aangemerkt. Twee categorieën vielen binnen het bereik van de zogenoemde ‘de minimus’-regeling, hetgeen –kort samengevat – inhoudt dat volgens het beleid van de Europese Commissie het verbod van nationale steunmaatregelen niet van toepassing is op een steunbedrag onder een bepaalde drempel. De twee categorieën waren: i) die van de tankstationondernemer die wederverkoper is en eigenaar van het tankstation, dat hij voor eigen risico exploiteert en ii) die van de tankstationondernemer die wederverkoper is en huurder is van het tankstation, dat hij voor eigen risico exploiteert.

De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog dat de grenspomphouders en de tankstationondernemers aan wie op grond van de Tijdelijke regeling 1997 subsidie werd verstrekt als gelijke gevallen aan te merken zijn in de zin van artikel 14 EVRM. De Tijdelijke regeling 1997 gold niet voor alle grenspomphouders waarvoor eiseressen opkomen, maar alleen voor de grenspomphouders bij de Duitse grens – die overigens wel deel uitmaken van de groep waarvoor eiseressen opkomen. De accijnsverhoging uit 1997 betrof voorts benzine, terwijl de nu doorgevoerde accijnsverhoging LPG en diesel betreft. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, kan niet zonder meer ervan uitgegaan worden dat de destijds optredende effecten van die accijnsverhoging gelijk waren aan dan wel voldoende relevante gelijkenissen vertoonden met de gestelde effecten van de nu doorgevoerde accijnsverhoging op de andere brandstoffen LPG en diesel (het ‘weglekeffect’). Het enkele feit dat naar mag worden aangenomen in beide gevallen klanten over de grens gingen tanken, is niet genoeg om te kunnen concluderen dat de effecten gelijk zijn. Reden temeer voor het niet voetstoots aannemen van gelijkheid van al deze tankstationondernemers in de grensstreek, is dat het gaat om verschillende brandstoffen met mogelijk verschillende klantprofielen en klantenkringen. Voor zover eiseressen het oog hebben op de destijds niet als ontoelaatbaar – want vallend onder de de-minimus-regel – aangemerkte staatssteun, geldt voorts dat op geen enkele manier blijkt dat de door eiseressen vertegenwoordigde grenspomphouders zonder meer gelijk zijn aan de hiervoor genoemde twee categorieën. Als een deel van hen wel behoort tot die categorieën, is dit niet anders.

Het betoog van eiseressen stuit hierop reeds af. Daarnaast betekent het enkele feit dat in 1997 ervoor is gekozen compensatie te bieden aan tankstationondernemers – ook als zij wel gelijk zouden zijn aan de grenspomphouders – onvoldoende is om te concluderen dat het gelijkheidsbeginsel/discriminatieverbod vergt dat nu ook compensatie wordt geboden. Dat zou mogelijk anders kunnen zijn indien zou komen vast te staan dat het discriminatieverbod in 1997 vergde dat compensatie werd geboden aan de tankstationondernemers in de grensstreek met Duitsland. Dat is echter niet gesteld of gebleken.

De argumentatie van eiseressen is toegespitst op de in 1997 verleende compensatie en de stelling dat nu net zo moet worden gehandeld. Eiseressen lichten op geen enkele manier toe dat het discriminatieverbod, los van de in 1997 verleende compensatie, gelet op de zich nu voordoende feiten en omstandigheden vergt dat de grenspomphouders worden gecompenseerd voor de per 1 januari 2014 doorgevoerde accijnsverhoging voor diesel en LPG. Dat volgt ook niet zonder meer uit hetgeen zij in algemene zin naar voren hebben gebracht over de effecten van de accijnsverhoging, die bovendien volgens haar eigen stellingen niet alleen de grenspomphouders treffen, maar een grotere groep tankstattionhouders.

De voorgaande beoordeling van het tweede verwijt is – net als de stellingen van eiseressen – toegespitst op artikel 14 EVRM. Daarmee is niet gezegd dat deze verdragsbepaling naar het oordeel van de rechtbank hier toepassing vindt; de rechtbank laat dat onbesproken. Voorts is gesteld noch gebleken dat toetsing aan de andere door eiseressen genoemde verdragsbepalingen tot een andere uitkomst leidt. Daarmee is het lot van het tweede verwijt gegeven: het treft geen doel. De overige geschilpunten met betrekking tot dit verwijt behoeven geen bespreking; de rechtbank gaat dus ook niet in op de vraag of zij het onder 2b gevorderde bevel een regeling in het leven te roepen om de gevolgen van de accijnsverhoging ongedaan te maken dan wel te compenseren kan toewijzen.

Voor de door de Staat bij de proceskostenveroordeling gevraagde veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237).