Uitspraken

Beperking van het vrije verkeer van goederen?

De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 24 lid 1 Tabaksproductenrichtlijn de Staat het in de handel brengen van de sigaren die aan de richtlijn voldoen niet mag verbieden of beperken, om redenen die verband houden met aspecten die bij de Tabaksproductenrichtlijn worden geregeld en behoudens artikel 24 lid 2 en 3.

Artikel 24 lid 2 Tabaksproductenrichtlijn laat vervolgens aan de Staat in beginsel de mogelijkheid om voor alle in Nederland in de handel gebrachte sigaren nadere verpakkingsvoorschriften te handhaven of in te voeren, omwille van de volksgezondheid, rekening houdend met het hoge beschermingsniveau van de volksgezondheid dat bij de Tabaksproductenrichtlijn wordt nagestreefd. Deze laatste mogelijkheid moet worden begrepen tegen de achtergrond van de overwegingen 8, 53, 54 en 55 van de considerans van de Tabaksproductenrichtlijn.7 Omdat tabaksproducten geen gewone producten zijn, en gezien de buitengewoon schadelijke effecten van tabak op de menselijke gezondheid, moet, aldus de Europese wetgever, groot belang worden gehecht aan de bescherming van de volksgezondheid. Gelet op de verschillende gradaties van harmonisering van de Tabaksproductenrichtlijn geeft de Europese wetgever de lidstaten de ruimte om onder bepaalde voorwaarden aanvullende eisen te stellen, zoals uitdrukkelijk met betrekking tot de presentatie en de verpakking van tabaksproducten, ter bescherming van de volksgezondheid. Op gronden die verband houden met de specifieke situatie in de betrokken lidstaat moet het de lidstaten zelfs worden toegestaan bepaalde categorieën tabaks- of aanverwante producten te verbieden, mits gerechtvaardigd uit oogpunt van de volksgezondheid.

Anders dan Cubacigar betoogt, vloeit uit het voorgaande reeds voort dat de Tabaksproductenrichtlijn in elk geval geen volledige harmonisatie, te weten een uitputtende regeling op Europees niveau, bevat.

Omdat de nadere verpakkingseisen van artikel 3.7a Tabaks- en rookwarenregeling in nauw verband staan met aspecten die bij de Tabaksproductenrichtlijn worden geregeld, meer bepaald onder artikel 24 lid 1 en 2 ervan, wordt het primaire toetsingskader gevormd door deze richtlijn en hoeven de artikelen 34 en 36 VWEU niet te worden toegepast.8 Dat laat onverlet dat begrippen van de richtlijn moeten worden begrepen, uitgelegd en toegepast in het licht van het geldende Unierecht.

Nadere verpakkingseisen gerechtvaardigd op grond van de volksgezondheid?

“De verpakking van voor roken bestemde tabaksproducten vormt een middel ter onderscheiding van het product van een soortgelijk product, bijvoorbeeld door de vermelding van het merk en type van het product. Daarnaast blijkt uit onderzoek van het Trimbos Instituut dat de verpakking kan worden gebruikt om de aantrekkelijkheid van het product te vergroten, in het bijzonder voor jongeren. Bepaalde elementen van de verpakking kunnen extra aandacht voor het tabaksproduct genereren, in het bijzonder bij jongeren. Hierdoor wordt de kans vergroot dat jongeren dit product aanschaffen en gaan gebruiken, waardoor ze ernstige gezondheidsschade kunnen oplopen. Jongeren dienen hiertegen te worden beschermd. Daarom dienen verpakkingen van voor roken bestemde tabaksproducten dergelijke elementen niet te bevatten.”

Ook heeft de Staat in deze Toelichting expliciet beoordeeld of de nadere verpakkingseisen volgens hem gerechtvaardigd zijn met het oog op de bescherming van de volksgezondheid (mede) in het licht van de Tabaksproductenrichtlijn en het Europees vrijverkeerrecht:

“Naar mijn oordeel zijn de maatregelen met betrekking tot nadere verpakkingseisen, als die handelsbelemmerend zouden zijn, gerechtvaardigd met het oog op de bescherming van de volksgezondheid. (…)

De in de tabaksproductenrichtlijn opgenomen verpakkingseisen zijn niet afdoende om dit doel te bereiken. Omdat elementen op verpakkingen die extra aandacht trekken van in het bijzonder jongeren, zoals glinsteringen en gelimiteerde edities, niet door de richtlijn gereguleerd zijn, worden met deze regeling extra maatregelen getroffen. Door bij ministeriële regeling voor te schrijven dat verpakkingen van voor roken bestemde tabaksproducten geen bepaalde speciaal voor jongeren aantrekkelijke elementen mogen bevatten, worden jongeren beschermd tegen de verleiding het product te gaan gebruiken waardoor de gezondheid van deze jongeren wordt beschermd. De bij ministeriële regeling te stellen eisen zijn daarmee een geschikt middel om de volksgezondheid te beschermen.

De in deze regeling voorgeschreven nadere verpakkingseisen zijn proportioneel omdat ze alleen betrekking hebben op verpakkingen van (…) sigaren. Voor de productgroep sigaren gaat het om sigaren die na 19 mei 2016 in de handel zijn gebracht. (…) Voor merken en typen sigaren die na 19 mei 2016 in Nederland in de handel zijn gebracht, worden de verpakkingseisen ook proportioneel geacht, omdat bij de ontwikkeling daarvan rekening kan worden gehouden met de nieuwe eisen. Daarnaast zien de nadere verpakkingseisen slechts op die elementen die de aantrekkelijkheid van een verpakking vergroten en blijft de mogelijkheid om met de verpakking onderscheid te maken tussen merken bestaan. (…)

Uit de bij het RIVM geregistreerde data van producenten blijkt dat er in 2015 (…) 3.539 merkvarianten van sigaren (…) in Nederland in de handel waren. De verwachting is dat producenten bij een deel van deze merken hun verpakkingen deels dienen aan te passen om aan de nadere verpakkingseisen te voldoen. Daarbij zij overigens opgemerkt dat voor een groot deel van het hiervoor genoemde aantal merkvarianten van sigaren, de nadere verpakkingseisen niet gelden omdat dat onder de uitzondering valt die is opgenomen in artikel 3.2, tweede lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit.

Voor de merken waarvoor de nadere verpakkingseisen van toepassing zijn, geldt dat na inwerkingtreding van deze wijziging de ruimte bestaat om de verpakking aan te passen, waarmee een beeldmerk op de verpakking mogelijk blijft. Producenten behouden binnen de te stellen grenzen de vrijheid het uiterlijk van verpakkingen zelf te bepalen op de ruimte die overblijft naast de voorgeschreven gezondheidswaarschuwing. Daarmee gaan de gestelde regels niet verder dan strikt noodzakelijk. Omdat verpakkingen van tabaksproducten een belangrijk marketingmiddel zijn, is het niet mogelijk de aantrekkelijkheid van deze producten voor jongeren op een andere manier te verkleinen. Aan het vereiste van kenbaarheid en voorspelbaarheid wordt met dit voorstel tot wijziging van het Tabaks-en rookwarenbesluit voldaan. Ten slotte gelden de nadere verpakkingseisen voor alle voor roken bestemde tabaksproducten die in Nederland in de handel zijn of worden gebracht, waardoor de maatregel zonder discriminatie wordt toegepast. Op grond van het voorgaande acht ik deze maatregel in overeenstemming met de Europese regels met betrekking tot het vrij verkeer van goederen.”

Ten slotte heeft de Staat, nadrukkelijk uit oogpunt van de proportionaliteit van de regeling, ten aanzien van de nadere verpakkingseisen voor sigaren besloten om deze pas van toepassing te laten zijn vanaf 1 juli 2019, en voor sigaren geproduceerd of in het vrije verkeer gebracht voor 1 juli 2019 (onder de voorwaarden van artikel 7.3 lid 5 Tabaks- en rookwarenregeling) een uitverkooptermijn tot 1 juli 2020 te hanteren om ruimte te bieden aan de sigarenproducenten om hun productieproces aan te passen aan de nieuwe regelgeving.

De rechtbank neemt bij de door haar te beoordelen evenredigheid van artikel 3.7a van de Tabaks- en rookwarenregeling de rechtspraak van het HvJ EU in een geval als het onderhavige in aanmerking. Op grond van die rechtspraak is het, tegen de achtergrond van het niveau van de bescherming van de volksgezondheid in de Tabaksproductenrichtlijn, in beginsel aan de Staat om te bepalen welk hoger niveau van bescherming hij wenst na te streven uit oogpunt van de volksgezondheid bij verdere voorschriften in de zin van artikel 24 lid 2 Tabaksproductenrichtlijn. Of daarbij wordt voldaan aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel dient de Staat aan te tonen. Dat impliceert in dit geval dat de nadere verpakkingseisen geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken en dat dit doel niet kan worden bereikt met beperkingen die minder ver gaan of minder nadelig zijn voor de handel binnen de Unie. Daarbij moet de Staat haar beroep op de volksgezondheid als rechtvaardigingsgrond gepaard laten gaan met deugdelijk bewijs of een onderzoek van de geschiktheid en evenredigheid van de door de Staat genomen maatregelen en met specifieke gegevens voorzien voor de onderbouwing van zijn betoog. De Staat hoeft evenwel niet positief aan te tonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.

Het is aan de rechter om objectief na te gaan of het door de Staat aangedragen bewijs redelijkerwijs tot het oordeel kan leiden dat gekozen middelen geschikt zijn om de beoogde doelstellingen te bereiken, en of deze doelstellingen ook kunnen worden bereikt met maatregelen die het vrije verkeer minder beperken. Daarbij kan de rechter rekening houden met de mogelijkerwijs bestaande wetenschappelijke onzekerheid over de concrete en werkelijke gevolgen van een maatregel. Ook dient de rechter daarbij de aard en de omvang van de beperking van het vrije verkeer te betrekken.11

Naar het oordeel van de rechtbank zijn de nadere verpakkingseisen geschikt en noodzakelijk om het beoogde doel, te weten de bescherming van de volksgezondheid, te bereiken. Niet is in geschil dat de Staat jarenlang een integraal en actief tabaksontmoedigingsbeleid voert, waar ook de in geschil zijnde maatregelen met een hoger beschermingsniveau dan de Tabaksproductenrichtlijn onderdeel van zijn gaan uitmaken. Evenmin is in geschil dat de Staat de maatregelen met betrekking tot de nadere verpakkingseisen onder meer gebaseerd heeft op relevant onderzoek van het Trimbos Instituut, dat het landelijk Nederlands kennisinstituut voor geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en maatschappelijke zorg is. Uit dat onderzoek volgt dat de verpakking van (tabaks)producten de aantrekkelijkheid ervan kan vergroten en invloed heeft op het consumentengedrag, waaronder – in het bijzonder, maar dus niet uitsluitend – voor jongeren, terwijl het beleid er juist op gericht is om te voorkomen dat jongeren gaan roken en rokers te stimuleren om te stoppen.

In het licht daarvan heeft de Staat naar het oordeel van de rechtbank, met inachtneming van de hiervoor genoemde maatstaf van het HvJ EU, aangetoond dat de nadere verpakkingseisen van artikel 3.7a Tabaks- en rookwarenregeling voldoen aan de vereiste mate van evenredigheid. De maatregelen, die er – ieder afzonderlijk en ook gezamenlijk – op zien dat de aantrekkelijkheid van de verpakking van sigaren wordt versoberd en ingeperkt, vormen aldus een geschikt middel om het beoogde doel te bereiken en de Staat heeft in redelijkheid kunnen concluderen dat dit doel moeilijk op een andere, minder vrijverkeerbeperkende, manier evengoed worden bereikt.

Cubacigar heeft nog aangevoerd dat het voornoemde onderzoek van het Trimbos Instituut niet relevant kan worden geacht, vanwege het enkele gegeven dat het zich niet op sigaren richtte. De rechtbank verwerpt deze stelling omdat Cubacigar onvoldoende heeft onderbouwd waarom de in het onderzoek beschreven mechanismen – de verminderde aantrekkelijkheid van generieke verpakkingen ten opzichte van merkpakjes, de vergrote zichtbaarheid van gezondheidswaarschuwingen op generieke verpakkingen, de verminderde intentie om te kopen of te proberen bij generieke verpakkingen en de aanwijzingen (geen sterk bewijs) dat generieke verpakkingen effect hebben op rookgedrag – niet ook zouden gelden voor sigaren. Daarbij komt dat de Staat onvoldoende weersproken heeft toegelicht dat wetenschappelijk onderzoek van het Cochrane Instituut van april 2017 aantoont dat neutrale verpakkingen de aantrekkingskracht van tabaksproducten, waaronder sigaren, vermindert en kan bijdragen aan een lagere rookprevalentie. Hiermee heeft de Staat deugdelijk bewijs aangedragen en zijn betoog met betrekking tot de geschiktheid en noodzaak van de nadere verpakkingseisen uit oogpunt van de volksgezondheid met specifieke gegevens onderbouwd.

Slotsom

Proceskosten