Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan RMS Venlo B.V. (vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet (Wtw) verleend voor het brengen van stoffen in het primair oppervlaktewater-lichaam, genaamd de Gekkengraaf.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben daarna over en weer nadere stukken ingediend.
Eiseressen hebben een nader schrijven ‘beroep waterwetvergunning RMS Venlo’ ingezonden. Daarbij is verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
27 juni 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:2849 en processtukken uit die zaak.
Verweerder heeft twee notities, afkomstig van vergunninghoudster, toegezonden over restemissies in het afvalwater van medicijnresten en pesticiden.
Vergunninghoudster heeft aanvullende stukken ingezonden, waaronder een rapport van
12 september 2019 ‘Energiestudie en BBT/BREF toetsing RMS Venlo’ van bureau SWECO en een rapport van 23 augustus 2019 van M. Heeg, Ing. Büro für erneuerbare Energien, alsmede een Nederlandse vertaling daarvan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2019.
Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door
drs. E.M. Korevaar. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. R.Th.B. Drummen en ing. P.A.L. Caris. Vergunninghoudster is verschenen, vertegenwoordigd door [naam] en ing. B.H. Wopereis.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde de gemachtigde van eiseressen in de gelegenheid te stellen een voorstel te doen voor een aanvullend voorschrift waarin gedurende één jaar een maandelijkse meetverplichting op bepaalde parameters wordt voorgeschreven.
Eiseressen hebben een plan van aanpak aan de rechtbank doen toekomen en een reactie op de rapportages van 23 augustus 2019 en 12 september 2019.
De rechtbank heeft vervolgens verweerder en vergunninghoudster verzocht aan te geven in hoeverre zij zich kunnen vinden in het voorstel (het plan van aanpak) van eiseressen en tevens om, gelet op de ter zitting gemaakte afspraak, een concreet (tegen)voorstel te doen voor een aanvullend voorschrift tot bemonsteren, meten en analyseren van veemedicatie en andere stoffen in het te lozen afvalwater.
Vergunninghoudster heeft een voorstel gedaan om een aanvullend voorschrift inclusief bijlage (stoffenlijst) aan de watervergunning te verbinden.
Verweerder heeft schriftelijk bericht dat hij geen bezwaar heeft tegen het door vergunninghoudster voorgestelde voorschrift.
De rechtbank heeft eiseressen in de gelegenheid gesteld op het voorstel van vergunninghoudster te reageren en verzocht om daarbij aan te geven of dit voorstel aanleiding geeft het beroep niet langer te handhaven.
Eiseressen hebben het beroep gehandhaafd en op het voorstel van vergunninghoudster gereageerd.
De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om aan te geven of zij alsnog op een zitting wensen te worden gehoord. Verweerder heeft toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten. De andere partijen hebben niet aangegeven dat zij op een nadere zitting wensen te worden gehoord.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Deze zaak gaat over het lozen van afvalwater door een mestverwerkingsinstallatie. Eiseressen vinden dat er in de door verweerder verleende watervergunning (hierna ook: vergunning) meer en strengere voorschriften moeten worden opgenomen over reststoffen van veemedicatie en bestrijdingsmiddelen in het te lozen afvalwater. Op de zitting is met alle partijen – eiseressen, verweerder en vergunninghoudster – afgesproken na te gaan welke voorschriften er ten aanzien van de lozing van de genoemde stoffen kunnen worden opgenomen in de verleende watervergunning. Op basis van de reacties van alle partijen komt de rechtbank tot het oordeel dat er een aanvullend voorschrift (meet-, bemonstering- en analyseverplichting) aan de watervergunning moet worden verbonden. Daarom is het beroep gegrond en de rechtbank voorziet zelf in de zaak door het opnemen van een extra vergunningvoorschrift.
Procedure van vergunningverlening
2. Verweerder heeft op 23 december 2016 een aanvraag ontvangen van vergunninghoudster voor het verrichten van handelingen in een watersysteem. Dit betreft het brengen van afvalwater, afkomstig van de op te richten mestverwerkingsinstallatie aan de Horsterweg ongenummerd te Grubbenvorst, via een opvang- en bezinkvijver in het primair oppervlaktewaterlichaam de Gekkengraaf.
3. Verweerder heeft op grond van artikel 6.16, eerste lid, van de Wtw met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb het ontwerpbesluit op 19 oktober 2017 genomen en op 24 oktober 2017 gepubliceerd. Het ontwerpbesluit heeft met ingang van 25 oktober 2017 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Eiseressen hebben binnen deze termijn zienswijzen naar voren gebracht.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aangevraagde vergunning, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Wtw, verleend voor het brengen van stoffen vanaf de locatie Horsterweg ongenummerd te Grubbenvorst (gemeente Horst aan de Maas), kadastraal bekend gemeente Grubbenvorst, sectie L, nummer 662, sectie F, nummer 70, via een opvang- en bezinkvijver in het primair oppervlaktewaterlichaam de Gekkengraaf. Daarbij is beslist dat de zienswijzen geen aanleiding geven de vergunning te weigeren. In het bestreden besluit is bepaald dat het afvalwater, afkomstig van het verwerken van mest, voordat het in het oppervlaktewaterlichaam de Gekkengraaf wordt gebracht, door een zuiveringstechnische voorziening, een afvalwaterzuiveringsinstallatie (AWZI), wordt geleid. Deze AWZI bestaat achtereenvolgens uit de navolgende voorzieningen: hygiënisatie, verdampingsinstallatie (destillatie en condensatie), omgekeerde osmose en een opvang- en bezinkvijver. In dit besluit is voorts bepaald dat de aanvraag onderdeel uitmaakt van de vergunning en dat aan de vergunning de in hoofdstuk 5 opgenomen voorschriften worden verbonden met het oog op de in artikel 2.1 van de Wtw genoemde doelstellingen.
5. Eiseressen voeren in beroep aan dat de vergunning niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet, omdat over de risico’s van vervuiling van afvalwater afkomstig van mestverwerkingsinstallaties vooralsnog onvoldoende bekend is. Dat geldt ook voor de effectiviteit van de werking van de omgekeerde osmose op de in de mest aanwezige vee-medicatie en antibioticaresistente bacteriën. Zij betogen dat het door verweerder bij de vergunningverlening gehanteerde achtergronddocument in schril contrast staat met de stelligheid waarmee verweerder beweert dat de toegepaste technieken voldoende borg staan voor de aanvaardbaarheid van de risico’s. De door verweerder genoemde verwijderingspercentages bieden onvoldoende bescherming, omdat bekend is dat vee-medicatie in de veehouderij op grote schaal wordt toegepast en – ook al zouden de percentages kloppen – het dus onduidelijk is hoeveel er daadwerkelijk nog achter blijft in het water. Daarbij komt dat de Gekkengraaf een beperkt debiet heeft en een ecologische waarde vertegenwoordigt die niet in gevaar mag worden gebracht. Er is tevens ten onrechte geen rekening gehouden met cumulatieve effecten. Eiseressen voeren verder aan dat verweerder heeft nagelaten om lozingsnormen te stellen en/of een meetverplichting op te leggen en dat de goede werking van de omgekeerde osmose-installatie niet is verzekerd. Eiseressen wijzen daarbij op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 juni 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:2849. Daarbij is een watervergunning voor een soortgelijke installatie voor bioraffinage vernietigd, omdat het bevoegd gezag ontoereikend had gemotiveerd dat het niet nodig was om nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden. Dit hield verband met de potentieel nadelige gevolgen voor het milieu van in het afvalwater al dan niet voorkomende pesticiden, antibiotica, groeibevorderaars, medicijnresten en hormoonverstorende stoffen.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. In artikel 2.1 van de Wtw is het volgende bepaald:
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
In artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtw is het volgende bepaald:
Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.
In artikel 6.21 van de Wtw is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
In artikel 6.26, eerste en tweede lid, van de Wtw is het volgende bepaald:
1. Op vergunningen voor het lozen of storten van stoffen zijn de volgende bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van overeenkomstige toepassing:
a. 2.14, eerste lid en derde tot en met zesde lid,
b. 2.22, vijfde lid, eerste en tweede volzin, met dien verstande dat aan de watervergunning voorschriften worden verbonden die strengere eisen bevatten dan de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin van dat lid, voor zover deze eisen naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van de voor het desbetreffende oppervlaktewaterlichaam in het beheerplan, bedoeld in hoofdstuk 4, paragraaf 3, van deze wet, opgenomen maatregelen;
c. 2.25, eerste lid, 2.30, 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, en 8.1, met dien verstande dat voor ‘omgevingsvergunning’ wordt gelezen ‘vergunning’ dat voor ‘milieu’ wordt gelezen ‘chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen’ en voor ‘een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan’: het storten of lozen van stoffen.
Aanvullend vergunningvoorschrift?
8. Het beroep is gericht tegen het niet-opnemen van een aanvullend voorschrift (met lozingsnormen en meet-, bemonstering- en analyseverplichtingen) in de watervergunning om nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen van mogelijke in het afvalwater voorkomende stoffen. Het gaat dan – dat is tussen partijen niet in geschil – om veemedicatie, waaronder groeibevorderaars en/of hormonen, herbiciden, insecticiden, fungiciden, pesticiden, etc.
9. Op de zitting is met partijen afgesproken om te bezien of en op welke wijze dergelijke extra voorschriften, met name vanuit het perspectief van het voorzorgsbeginsel, aan de watervergunning kunnen worden verbonden.
9.1.
Daartoe is in eerste instantie door eiseressen een voorstel gedaan. Dat is neergelegd in de brief van 16 oktober 2019 met een aantal bijlagen. Dat voorstel komt er kort gezegd op neer dat voor een bepaald aantal aangegeven stoffen een meet- en monitoringsprogramma is vereist. Daarbij is van belang dat de genoemde stoffen gedurende een periode van 12 maanden éénmaal worden gemeten en geanalyseerd door een daartoe erkend geaccrediteerd laboratorium (bv RIKILT, RIVM) op basis van analysemethoden die aan de internationale standaarden voldoen. Op basis van die analyses dienen zogenaamde tracers te worden gekozen die in een definitief monitoringsprogramma moeten worden opgenomen. Daarbij is ook vermeld, onder verwijzing naar artikel 5.5, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), dat het van essentieel belang is dat door het bevoegd gezag passende emissiegrenswaarden worden gesteld voor deze stoffen.
9.2.
Door vergunninghoudster is daarop gereageerd bij brief van 12 november 2019. Daarin wordt allereerst aangegeven dat er door eiseressen geen concreet voorstel is opgenomen over de monitoring (meten/analyseren) van het te lozen afvalwater afkomstig van de bioraffinage en geen concreet voorstel voor een aanvullend vergunningvoorschrift ten aanzien van de betreffende monitoring gedurende de eerste 12 maanden na aanvang van de lozing. Hiermee is volgens vergunninghoudster niet voldaan aan het verzoek van de rechtbank, dan wel aan de gemaakte afspraken. Voorts wordt opgemerkt dat artikel 5.5, tweede lid, van het Bor alleen ziet op emissiegrenswaarden indien stoffen in aanmerkelijke hoeveelheden vrijkomen. Dat is hier niet het geval. Vergunninghoudster doet vervolgens een voorstel voor een concreet aanvullend voorschrift, inhoudende: het vrijkomende afvalwater uit de bioraffinage wordt, gedurende de eerste 12 maanden na de aanvang van de lozing, minimaal tweemaal bemonsterd en geanalyseerd ten aanzien van de stoffen zoals opgenomen in de bijgevoegde stoffenlijst (bijlage 1). Het gaat om 687 stoffen die mogelijk aanwezig kunnen zijn in het afvalwater en het zijn op enkele uitzonderingen na, namelijk enkele “natuurlijke/niet milieuschadelijke stoffen”, alle stoffen die ook door eiseressen worden genoemd in de bijlagen bij het schrijven van 16 oktober 2019. Vergunninghoudster vermeldt nog dat in afwijking van voormeld schrijven het afvalwater gedurende de eerste 12 maanden niet éénmaal maar tweemaal op de aanwezigheid van al deze stoffen wordt onderzocht.
Daarbij worden de kosten per controle geschat op € 15.000,- tot € 20.000.-. Gelet op de hoge kostenpost is het niet gerechtvaardigd de controle vaker dan tweemaal uit te voeren. Voorts wordt vermeld dat de controles zullen worden uitgevoerd volgens de daarvoor gestelde eisen (NEN 6600-1 & NEN 5667-3), zoals opgenomen bij de onderhavige watervergunning. De analyse zal ook plaatsvinden door een hiervoor gecertificeerd en geaccrediteerd laboratorium. Als uit de analyses van de aanvullende controles blijkt dat er in het afvalwater aanzienlijke hoeveelheden van een of meerdere van de betreffende stoffen aanwezig zijn, kan volgens vergunninghoudster verweerder, mede gelet op het gestelde in de artikelen 5.5 en 5.6 van het Bor, eventueel aanvullende voorschriften, inclusief emissiegrenswaarden, stellen. Volgens vergunninghoudster wordt met haar voorstel volledig tegemoet gekomen aan de eisen en wensen van eiseressen en daarom bestaat er volgens haar geen aanleiding meer het beroep te handhaven. Concluderend verzoekt vergunninghoudster het genoemde aanvullend voorschrift aan de verleende watervergunning te verbinden. Als eiseressen, ondanks dit aanvullende voorschrift, het beroep handhaven, dan verzoekt vergunninghoudster de rechtbank zelf in de zaak te voorzien door dit voorschrift aan de watervergunning te verbinden en het beroep ongegrond te verklaren.
9.3.
De gemachtigde van verweerder heeft bij schrijven van 12 november 2019 de rechtbank laten weten dat verweerder geen bezwaar heeft tegen het door vergunninghoudster voorgestelde voorschrift. Omdat verweerder vindt dat er geen grondslag is om tot dit vergunningvoorschrift te verplichten, betekent de verklaring van geen bezwaar in deze procedure niet dat dit vergunningvoorschrift ook aan andere soortgelijke vergunningen zou moeten worden verbonden. Het feit dat vergunninghoudster het voorschrift vrijwillig op zich neemt omwille van een spoedige beslechting van dit specifieke geschil en dat verweerder daartegen geen bezwaar heeft, kan volgens verweerder dus geen precedentwerking hebben voor andere vergunningen die hij verleent.
9.4.
De rechtbank heeft de gemachtigde van eiseressen bij brief van 19 november 2019 gevraagd te reageren op de standpunten van de andere partijen en of zij het beroep willen handhaven of intrekken.
9.5.
In de brief van de gemachtigde van eiseressen van 3 december 2019 wordt aangegeven, vanuit het perspectief van de juridische borging en omdat eiseressen ernstig twijfelen aan de bereidheid van verweerder oprecht toe te zien op de naleving van het voorschrift, dat het beroep niet wordt ingetrokken. Onder verwijzing naar hun eerdere brief van 16 oktober 2019 stellen zij het volgende: “Vervolgens wordt genoemd dat het meetprotocol uiteen dient te vallen in twee delen. Gedurende de 12 maanden na ingebruikname van de installatie dient een breed monitoringsprogramma te worden uitgevoerd op basis van de voorwaarden zoals genoemd in de brief van 3 oktober 2019. Zij stellen: “Op basis van de uitkomsten uit dat meetprogramma dient een definitief monitoringsprogramma te worden opgesteld waarbij de meting wordt beperkt tot een aantal stoffen (tracers), en dienen voor die stoffen een nader vast te stellen emissiegrenswaarde te worden gesteld.” Volgens eiseressen is hierin geen stap gemaakt en die stap ligt op de weg van verweerder. Afgezien van de precieze redactie van dat voorschrift dient ook uitvoering aan dat voorschrift te worden gegeven. In ieder geval is in dit punt in het geheel niet voorzien volgens eiseressen en dat zou wel moeten.
10. De rechtbank ziet geen reden waarom zij het voorstel van vergunninghoudster niet zou kunnen en mogen volgen. Verweerder heeft geen bezwaar tegen dit aanvullend voorschrift. Het standpunt van eiseressen dat er tevens dient te worden voorzien in een definitief monitoringprogramma na de eerste 12 maanden – voor het overige hebben zij geen bezwaren tegen het voorstel van vergunninghoudster – deelt de rechtbank niet. De rechtbank is van oordeel dat het nu te vroeg is daarop al vooruit te lopen. Om tot het vereiste maatwerk te kunnen komen, zullen eerst de uitkomsten van de twee metingen en analyses van de eerste 12 maanden – de rechtbank gaat er daarbij van uit dat vergunninghoudster binnen afzienbare tijd na de ingebruikname van de mestverwerkingsinstallatie de eerste meting zal verrichten en de uitkomsten daarvan bekend zal maken – bekend moeten zijn.
Op basis daarvan – dat is het meest efficiënt – kan dan op een zorgvuldige wijze worden bekeken voor welke van de (aangetroffen) stoffen er mogelijk emissiegrenswaarden dienen te worden gesteld in de watervergunning en of er nadien ook nog metingen verplicht moeten worden gesteld voor deze stoffen. De rechtbank voegt daaraan toe dat als verweerder daartoe niet zelf overgaat (al dan niet op basis van een daarvoor door vergunninghoudster voorgelegd plan), eiseressen zelf verweerder om een dergelijke aanpassing van de watervergunning kunnen verzoeken.
11. Omdat op basis van het vorenstaande het bestreden besluit zal worden aangevuld met een extra vergunningvoorschrift, betekent dit dat het beroep van eiseressen grotendeels slaagt. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover is nagelaten daaraan een aanvullend voorschrift te verbinden.
11.1.
De rechtbank zal op basis van artikel 8:72, derde lid, van de Awb ook zelf in de zaak voorzien door aan de vergunning een aanvullend voorschrift te verbinden en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
De rechtbank volgt, zoals aangegeven onder rechtsoverweging 10, het voorstel van vergunninghoudster en zal, gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 9.2, tevens aansluiten bij (de formulering en vereisten van) het reeds bestaande Voorschrift 6 (Verplichting tot meten, bemonsteren en analyseren). Daarbij wordt de door vergunninghoudster vermelde bijlage toegevoegd. Het nieuwe voorschrift 6a krijgt de aanhef Verplichting tot meten, bemonsteren en analyseren van overige stoffen. De daarbij behorende Bijlage 1a is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd. In het licht van het vorenstaande wordt (het andere) Voorschrift 6 (Ongewone voorvallen binnen het bedrijf) vernummerd tot Voorschrift 7 (Ongewone voorvallen binnen het bedrijf).
11.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11.3.
Voorts bestaat er aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere reactie, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
De overige door eiseressen genoemde kosten, te weten kosten voor deskundigenadvies, komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat hiervoor geen onderbouwing van de kosten is gegeven. De rechtbank overweegt hiertoe dat in de brief van eiseressen van
16 oktober 2019 enkel wordt vermeld ‘dat met de bijdrage van Mobilisation een tijdbesteding van 19 uur zijn gemoeid voor deskundigenadvies, welke kosten worden toegevoegd op het formulier proceskosten.’
Beslissing
- -
verklaart het beroep gegrond;
- -
vernietigt het bestreden besluit voor zover is nagelaten daaraan een aanvullend voorschrift te verbinden;
- -
voorziet zelf in de zaak:
* door in de vergunning na Voorschrift 6 (Verplichting tot meten, bemonsteren en analyseren) het volgende voorschrift toe te voegen:
Voorschrift 6a (Verplichting tot meten, bemonsteren en analyseren van andere stoffen). De afvalwaterstroom wordt voor de stoffen, zoals opgenomen in Bijlage 1a van de vergunning, gedurende de eerste 12 maanden na de aanvang van de lozing, minimaal tweemaal gemeten, bemonsterd en geanalyseerd. Daarbij gelden de vereisten zoals opgenomen in Voorschrift 6, vierde en vijfde, lid;
* door Bijlage 1a, als bijlage bij deze uitspraak gevoegd, aan de vergunning toe te voegen;
* door Voorschrift 6 (Ongewone voorvallen binnen het bedrijf) te vernummeren tot Voorschrift 7 (Ongewone voorvallen binnen het bedrijf);
- -
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- -
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseressen te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van
€ 1312,50,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. J.M.E. Kessels, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier, op 30 april 2020
Als gevolg van de maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 30 april 2020
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
