RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2021 in de zaak tussen
[eiseres] ., te [vestigingsplaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. E. Steyger),
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder
(gemachtigde: mr. C.W. Oudenaarden),
Als derde-partijen neemt aan het geding deel: [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 2] te [vestigingsplaats 2] ,
(gemachtigden: mr. F. Rijnsbergen en mr. N.L.J. Bekema).
Procesverloop
In het besluit van 5 november 2019 (primair besluit) heeft verweerder de exploitatie van de fietsenstalling bij station [plaats] gedurende tien jaar onder de voorwaarden zoals geformuleerd in de exploitatieovereenkomst tussen derde-partij [derde belanghebbende 1] ( [derde belanghebbende 1] ), de provincie Utrecht en de gemeenten Zeist en Utrechtse Heuvelrug (exploitatieovereenkomst) aangewezen als dienst van algemeen economisch belang (DAEB) en [derde belanghebbende 1] aangewezen als de betrokken ondernemer.
In het besluit van 16 juni 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. [derde belanghebbende 1] heeft een zienwijze uitgebracht. Eiseres heeft nader gereageerd op het verweerschrift.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden via een Skypebeeldverbinding op 2 maart 2021. Namens eiseres zijn verschenen P. Mosterd en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Oomens en P. Ham en zijn gemachtigde. Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. N.S. Nederlandse Spoorwegen (NS) is eigenaar van het stuk grond waarop een fietsenstalling bij station [plaats] is gevestigd. NS heeft ten behoeve van ProRail een opstalrecht gevestigd op de haar in eigendom toebehorende gronden bij het stationsgebied. NS heeft zich het gebruikrechtsrecht op de fietsenstalling terug laten geven bij opstalakte van 30 augustus 2018. Zij heeft de exploitatie van die fietsenstalling in de jaren ‘80 overgedragen aan verweerder. Verweerder heeft de exploitatie van de fietsenstalling toen uitbesteed aan eiseres, die er mensen liet werken met een afstand tot de arbeidsmarkt. In 2015 hebben ProRail B.V., de gemeente Zeist, de provincie Utrecht en verweerder het plan opgevat om station [plaats] te reorganiseren. Dit hebben zij vastgelegd in een realisatieovereenkomst van 28 april 2015. Onderdeel van het reorganisatieplan is om de fietsenstalling bij het station te vervangen en uit te breiden. NS heeft de exploitatie van de fietsenstalling teruggenomen van verweerder en heeft de bemensing van deze fietsenstalling vervolgens zelf aanbesteed. Eiseres heeft niet meegedaan aan deze aanbesteding. De bemensing van de fietsenstalling is vervolgens gegund aan Stichting [bestandsnaam] .
1.1.
Verweerder en de gemeente Zeist en de Provincie Utrecht en [derde belanghebbende 1] hebben op 21 november 2019 een exploitatieovereenkomst gesloten. Onderdeel van die overeenkomst is dat [derde belanghebbende 1] reizigers de eerste 24 uur gratis hun fiets laat stallen en daarna tegen een gereduceerd tarief en dat verweerder en de andere bestuursorganen meebetalen aan het daardoor geleden verlies aan inkomsten. Voordat de exploitatieovereenkomst echter werd gesloten, heeft verweerder het primaire besluit genomen. Verweerder heeft toegelicht dat hij een DAEB-besluit heeft genomen om er zeker van te zijn dat de bijdrage in de kosten voor het gratis en gereduceerd stallen, geen verboden staatssteun zou opleveren.
1.2.
Eiseres is het niet eens met dit besluit en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres geen procesbelang heeft. Eiseres kan volgens verweerder met de bezwaarprocedure namelijk niet bereiken wat haar voor ogen staat. Eiseres is volgens verweerder bovendien geen belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij heeft volgens verweerder geen actueel rechtstreeks belang bij het primaire besluit.
1.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij stelt dat haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Daarover gaat deze uitspraak.
1.4.
Verweerder heeft tijdens de zitting toegelicht dat zij penvoerder is voor de hiervoor genoemde bij de exploitatieovereenkomst betrokken bestuursorganen en dat dit ook in de exploitatieovereenkomst zo is opgenomen. De rechtbank zal hierna bij overwegingen met betrekking tot de exploitatieovereenkomst dan ook enkel spreken over verweerder.
Beoordeling van het beroep
2. De rechtbank stelt ten eerste vast dat eiseres in elk geval proces-belang heeft bij dit beroep. Het doel van deze beroepsprocedure is dat eiseres een rechterlijk oordeel krijgt over verweerders beslissing om haar bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Dit is een actueel procesbelang dat zij met deze procedure kan bereiken en dat voor haar ook van feitelijke betekenis is.
3. Vervolgens is de vraag of verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege de door hem naar voren gebrachte twee redenen. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Zij oordeelt dat verweerders standpunt dat eiseres geen proces-belang had in bezwaar en dat zij ook geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb, juist is. De rechtbank zal hierna toelichten hoe zij tot dit oordeel komt.
Belanghebbendheid
4. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Als er een te ver verwijderd verband is tussen een belang en het besluit, is dat belang niet rechtstreeks betrokken bij het besluit.
4.1.
Volgens eiseres zijn op dit beroep de regels van de Europese Unie van toepassing.
De procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die burgers ontlenen aan het Unierecht, mogen niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie toegekende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).
4.2.
Eiseres heeft hierin gelijk. Het belanghebbende-vereiste zoals neergelegd in artikel 1:2 van de Awb is volgens de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS) echter niet in strijd met deze beginselen.1 Ook niet als daardoor uitsluitend de weg naar de burgerlijke rechter openstaat.
5. Eiseres moet dus, voordat zij ingang heeft bij de rechter, belanghebbende zijn als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Zij heeft in kader verschillende argumenten naar voren gebracht. Zij redeneert ten eerste dat als het DAEB-besluit van tafel is, [derde belanghebbende 1] niet meer aan haar verplichtingen zal kunnen voldoen, omdat het exploiteren van de fietsenstalling dan verliesgevend zal zijn. [derde belanghebbende 1] zal dan óf moeten stoppen met de exploitatie van de fietsenstalling óf voor eigen risico de exploitatie daarvan ter hand moeten nemen. Dat zou volgens eiseres een ‘level playing field’ opleveren, waarin eiseres eventueel een concurrerende fietsenstalling zou kunnen exploiteren onder dezelfde concurrentiële condities. Zij moet volgens haar om die reden worden gezien als belanghebbende bij het primaire besluit.
5.1.
De rechtbank geeft eiseres hierin geen gelijk. Het belang dat eiseres stelt te hebben bij de intrekking van de DAEB-besluit staat in een zo ver verwijderd verband met haar gestelde concurrentiebelang en het door haar beoogde ‘level playing field’, dat geen sprake is van een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Eiseres schetst een mogelijk scenario van wat zou kunnen gebeuren als het DAEB-besluit van tafel is, maar daarin zitten teveel onzekerheden. Tussen het herroepen van het primaire besluit en het mogelijk misschien ooit ook in de toekomst kunnen exploiteren van een fietsenstalling in het stationsgebied [plaats] zitten teveel onzekere schakels, waaronder dat eiseres niet concreet heeft gemaakt dat zij in de omgeving van het stationsgebied zou kunnen beschikken over een concurrerende fietsenstalling. Eiseres beschikt niet over een nabij gelegen fietsenstelling en heeft ook niet gesteld dat zij daarover in de toekomst zal kunnen beschikken. Bovendien hebben verweerder en [derde belanghebbende 1] laten weten dat zij ongeacht het primaire besluit gehouden zijn aan de exploitatieovereenkomst en dat zij daaraan hoe dan ook uitvoering zullen blijven geven. Als het primaire besluit van tafel is, leidt dat niet tot een wijzing in de (proces)positie van eiseres.
6. Eiseres betoogt verder dat haar belang is geraakt door het primaire besluit, omdat daarin aan [derde belanghebbende 1] het exclusieve recht is verleend om een fietsenstalling nabij het station te exploiteren. Zij wijst op de bewoordingen van het primaire besluit. Volgens eiseres had verweerder voor deze opdracht een aanbesteding moeten houden en haar is met het nemen van dit besluit de kans ontnomen aan zo’n aanbesteding deel te nemen en om onder dezelfde condities als [derde belanghebbende 1] een fietsenstalling te kunnen exploiteren.
6.1.
Ook hierin is naar het oordeel van de rechtbank geen rechtstreeks belang voor eiseres gelegen. Weliswaar staat in het primaire besluit dat verweerder de exploitatie van de fietsenstalling als een DAEB en [derde belanghebbende 1] als de betrokken ondernemer heeft aangewezen, maar dat maakt niet dat verweerder aan [derde belanghebbende 1] een exclusief recht heeft verleend tot exploitatie van de fietsenstalling. Verweerder heeft namelijk geen enkele zeggenschap over de fietsenstalling. NS heeft immers al het exclusieve gebruiksrecht van de fietsenstalling bij de opstalakte gekregen. NS heeft het recht op exploitatie van de fietsenstalling en had dat altijd al, zij het dat zij die exploitatie enige tijd heeft uitbesteed aan derden, waaronder verweerder. Verweerder heeft, onder verwijzing naar de exploitatieovereenkomst, in voldoende mate toegelicht dat niet de gehele exploitatie van de fietsenstalling als DAEB is aangemerkt, maar alleen het concept 24 uur gratis en het daarna tegen een verlaagd tarief parkeren. Verweerder is bereid om [derde belanghebbende 1] een compensatie te geven voor het aanbieden van deze logischerwijs verlieslatende dienst. Anders dan eiseres betoogt strekt het primaire besluit niet verder dan dat. Voor zover eiseres meent dat dit gedeelte van de overeenkomst ten onrechte zonder aanbesteding exclusief aan [derde belanghebbende 1] is vergund, overweegt de rechtbank ten eerste dat van exclusiviteit geen sprake is. Verweerder heeft bij herhaling gezegd dat als eiseres beschikt over een fietsenstalling in de nabijheid van het station, hij ook met eiseres om de tafel zal gaan zitten om te onderhandelen over het aanbieden van gratis fietsparkeren, onder vergelijkbare condities als met [derde belanghebbende 1] is overeengekomen. Ten tweede heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat verweerder in deze specifieke situatie, waarin [derde belanghebbende 1] het exclusieve gebruiksrecht heeft van de fietsenstalling en aldus het recht op exploitatie, toch een overheidsopdracht heeft gegeven voor het 24-uur gratis en daarna tegen gereduceerd tarief parkeren en dat deze overheidsopdracht aanbestedingsplichtig zou zijn.
7. Eiseres heeft er verder op gewezen dat zij schade heeft ondervonden, omdat zij niet heeft kunnen meedingen naar een overheidsopdracht vanwege het feit dat verweerder ten onrechte geen aanbesteding heeft georganiseerd. Ook daarin schuilt volgens haar een belang bij het primaire besluit.
7.1.
Logischerwijs volgt de rechtbank eiseres ook niet in dit standpunt en zij verwijst naar wat zij hiervoor al heeft overwogen. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verweerder een overheidsopdracht had te vergeven waarvoor hij een aanbesteding had moeten houden. Geschillen die gaan over aanbestedingen – in dit geval dus of verweerder een aanbesteding had moeten houden – had eiseres moeten voorleggen aan de civiele rechter die in dit geval de bevoegde rechter is.
Nog los van het feit dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder een aanbesteding had moeten organiseren, heeft zij ook geen begin gemaakt met het onderbouwen van de gestelde geleden schade. Dit vindt de rechtbank van belang nu ook uit het dossier volgt dat de werknemers van eiseres die werkzaam waren bij station [plaats] kennelijk al elders een dienstbetrekking hebben gevonden. Wat daarbij bovendien in haar nadeel werkt, is dat eiseres niet heeft meegedaan aan de aanbesteding van [derde belanghebbende 1] voor de exploitatie van de fietsenstalling, die uiteindelijk is gegund aan Stichting [bestandsnaam] . Zij had – voor zover er sprake zou zijn van schade vanwege het niet langer kunnen exploiteren van een fietsenstalling in het stationsgebied van [plaats] - deze kunnen beperken, door mee te dingen naar de door [derde belanghebbende 1] te vergunnen exploitatie van haar fietsenstalling. Tijdens de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij vreesde dat zij geen kans maakte op het winnen van de aanbesteding, vanwege de door [derde belanghebbende 1] gestelde eis dat de exploitant in vier provincies actief moest zijn. Eiseres had haar bezwaren tegen mogelijk onredelijke eisen aan de aanbesteding, eveneens via de civiele rechter aan de orde kunnen stellen.
7.2.
Eiseres heeft in haar beroepschrift in dit verband nog verwezen naar de uitspaak van de ABRvS van 18 december 2019.2 Zij stelt dat het feit dat de concrete schade op dit moment niet is vast te stellen, niet betekent dat zij geen (proces)belang heeft. Eiseres gaat er echter aan voorbij dat er hier geen direct verband tussen het primaire besluit waarin een DAEB is aangewezen en de mogelijke schade van eiseres is. Als het primaire besluit onrechtmatig wordt bevonden, dan betekent dat niet zonder meer dat er een aanbesteding zou moeten worden uitgevoerd, althans eiseres heeft dat niet aannemelijk gemaakt. Eiseres zal zich ook in dat geval eerst tot de civiele rechter moeten wenden.
8. De rechtbank komt tot de conclusie dat de argumenten van eiseres geen doel treffen en dat zij geen belanghebbende is bij het primaire besluit.
9. Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. De ABRvS heeft eerder al overwogen dat dat het procesbelang kan bestaan als de betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming is geleden.3
9.1.
De rechtbank stelt vast dat in deze procedure de vraag of eiseres belanghebbende is, in zekere zin gelijk opgaat met de vraag of zij in bezwaar proces-belang had. Voor de beantwoording van beide vragen is van belang of eiseres geraakt wordt door het primaire besluit en of dat besluit feitelijke gevolgen voor haar heeft, bijvoorbeeld in de vorm van schade. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, oordeelt zij dat eiseres geen rechtstreeks en actueel belang heeft bij het primaire besluit. Dezelfde feiten leiden ook tot de conclusie dat eiseres geen procesbelang in bezwaar had. Zij kon immers met haar bezwaar niet bereiken dat de door haar gewenste aanbesteding alsnog plaats zou vinden. Eiseres heeft verder niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij door het primaire besluit schade heeft geleden. Daarom onderschrijft de rechtbank ook het standpunt van verweerder dat eiseres geen procesbelang in bezwaar had.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is uitgesproken op 20 mei 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
