Uitspraken

Overwegingen

1. Belanghebbende exploiteert een melkrundveehouderij aan de [adres]

. Per brief van 17 oktober 2018 hebben eisers verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen de ammoniakdepositie op omliggende stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden als gevolg van de stalgebouwen van belanghebbende en het beweiden van haar vee en het bemesten van haar gronden. Volgens eisers beschikt belanghebbende hiervoor niet over een voldoende vergunning.

2. Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek en mede op basis van de uitspraken

3. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Gelet hierop, is het beroep van eisers nu allereerst gericht tegen het besluit op bezwaar van 29 april 2021. In dit besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat belanghebbende niet in overtreding is, omdat voor haar bedrijfsvoering (stallen, beweiden van dieren en bemesten van gronden) geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid,

van de Wet natuurbescherming (Wnb) (meer) is vereist.

4. In het aanvullend beroepschrift van 4 mei 2021 hebben eisers gemotiveerd bestreden dat op de geldende referentiedatum toestemming zou bestaan voor hogere stikstofemissies door beweiden en bemesten dan de emissies die nu binnen het bedrijf van belanghebbende door deze activiteiten worden veroorzaakt. Volgens eisers heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dit het geval is.

5. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dit sinds 1 januari 2020 luidt, bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

6. Aan de conclusie dat voor de activiteit bemesten van gronden in dit geval geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist, heeft verweerder in het besluit van 29 april 2021 de volgende redenering ten grondslag gelegd.

7. De rechtbank overweegt allereerst dat uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, volgt dat de gevolgen van het bemesten van gronden op zichzelf moeten worden beoordeeld en, anders dan bij het beweiden van vee, niet in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf (rechtsoverweging 20.2).

8. Ter onderbouwing van zijn conclusies in het besluit van 29 april 2021 heeft verweerder onder meer verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449 (Vliegbasis Woensdrecht). In rechtsoverweging 6.1 van deze uitspraak overwoog de Afdeling dat in de beoordeling van de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied rekening mag worden gehouden met bestaande toestemmingen op de relevante referentiedata. In het geval dat niet eerder een natuurwetvergunning is verleend, kunnen significante gevolgen namelijk worden uitgesloten voor zover de wijzigingen van een activiteit in een Wnb-vergunning niet leiden tot andere of grotere negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor het betrokken Natura 2000-gebied toestemming bestond. Volgens de Afdeling kan in dit verband onder toestemming worden verstaan de vergunning dan wel de melding krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet.

9. De rechtbank stelt voorop dat wanneer voor de voortzetting van een bestaand project een beroep op de uitzondering van de vergunningplicht vanwege bestaand gebruik wordt gedaan, moet worden nagegaan of voor het project toestemming is verleend voordat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het van belang zijnde Natura 2000-gebied danwel dat het project anderszins voor die datum rechtmatig tot stand is gebracht. Is dat het geval dan is de activiteit te duiden als een handeling die uitgezonderd kan worden van de vergunningplicht. Daarbij geldt evenwel dat niet elke toestemming die is verleend voordat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op een Natura 2000-gebied relevant is in dit kader.

10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de te hanteren referentiedatum 10 juni 1994 is en dat op dat moment de gronden conform het vigerende bestemmingsplan een agrarische bestemming bezaten, zodat belanghebbende vóór en op de referentiedatum naar nationaal recht toestemming had om deze percelen onbeperkt te bemesten. De rechtbank ziet zich daarmee voor de vraag gesteld of in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het bemesten van gronden), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Steun daarvoor vindt de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 (rechtsoverweging 22.4). Daaruit blijkt dat de Afdeling van oordeel is dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. De ratio is immers - zo blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1068 (rechtsoverweging 4.2) - dat een activiteit rechtmatig plaatsvond voor de relevante referentiedatum. De rechtbank stelt vast dat dit laatste tussen partijen niet in geschil is.

11. Dat betekent dat de rechtbank toekomt aan de vervolgvraag of het bemesten van gronden zoals hier aan de orde voor de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn kan worden geduid als één en hetzelfde project waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure hoeft te worden doorlopen, mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd. Deze vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. Met de primaire stellingname van verweerder dat de 28 percelen sinds de referentiedatum onafgebroken agrarisch zijn bestemd en dat daardoor in wezen onbeperkte mestuitgifte ter plaatse is toegestaan, heeft verweerder niet aangetoond dat sprake is van (onafgebroken) bestaand gebruik en wordt ten onrechte iedere wijziging van de activiteit onttrokken aan een voorafgaande beoordeling van haar gevolgen voor het betrokken gebied. Verweerder miskent daardoor het risico dat er significante gevolgen kunnen zijn voor het beschermde gebied als gevolg van mogelijke wijzigingen. Voor zover verweerder subsidiair stelt dat het feitelijk grondgebruik sinds de referentiedatum niet structureel is veranderd, merkt de rechtbank op dat deze stellingname niet is onderbouwd. Verweerder stelt dit geïnventariseerd te hebben, maar heeft de inventarisatie niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit of alsnog in beroep ingebracht. Dat betekent dat de stellingname van verweerder niet controleerbaar en dus bestrijdbaar is voor eisers.

12. De rechtbank wijst er ten overvloede op dat de Afdeling bij uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 (rechtsoverweging 22.5) reeds heeft uitgemaakt dat zij een strikte uitleg hanteert van de voorwaarden waaronder een activiteit als ‘één-en-hetzelfde project’ kan worden geduid. In de regel zal daarom het bemesten van gronden niet kunnen worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project.

13. In dit verband wijst de rechtbank er verder op dat in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn het voorzorgsbeginsel besloten ligt, zodat op efficiënte wijze kan worden voorkomen dat beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten [Zie o.m. het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 17 april 2018, Commissie/Polen (oerbos van Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 118 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

14. Gelet op het vorenstaande stelt de rechtbank vast dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bemesten van gronden zoals dat nu plaatsvindt op het bedrijf van belanghebbende is uitgezonderd van de vergunningplicht. Ook stelt de rechtbank vast dat verweerder niet heeft beoordeeld wat de gevolgen zijn van het bemesten van gronden door belanghebbende op omliggende Natura 2000-gebieden. Niet uitgesloten is daarom dat het bemesten van de gronden geen significante gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden kan hebben en dat daarvoor geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Hierom is het besluit van 29 april 2021 vastgesteld in strijd met de door verweerder te betrachten zorgvuldigheid en ontbeert het besluit een draagkrachtige motivering.

15. Zoals reeds vermeld, moeten de gevolgen van het beweiden van vee in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf worden beoordeeld.

De oprichting, wijziging of exploitatie van de melkveehouderij en het weiden van vee is met andere woorden één project.

16. In het besluit van 29 april 2019 heeft verweerder gesteld dat, omdat de vigerende stalvergunning van belanghebbende de milieuvergunning uit 1999 is, voor de situatie op de referentiedatum 10 juni 1994 moet worden gekeken naar andere toestemmingsbesluiten die op die datum golden voor het gebruik van de gronden voor beweiding. Daarbij is volgens verweerder van belang dat volgens vaste jurisprudentie in het kader van de Hinderwet en de Wet milieubeheer weilanden geen deel uitmaken van de vergunningplichtige inrichting. Volgens verweerder is voor beweiding uitsluitend het geldende planologische regime op de referentiedatum van belang. Omdat alle percelen van belanghebbende sinds 10 juni 1994 onafgebroken een agrarische bestemming hebben en binnen deze bestemming geen voorschriften golden of gelden die het beweiden beperken, is verweerder van mening dat in de referentiesituatie onbeperkte emissie als gevolg van beweiden is toegestaan. Op basis hiervan heeft verweerder in het besluit van 29 april 2021 geconcludeerd dat de huidige bedrijfsactiviteiten ten opzichte van de referentiesituatie niet zorgen voor een toename in stikstofdepositie, zodat voor het beweiden van vee door belanghebbende geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist.

17. De rechtbank is - evenals verweerder - van oordeel dat in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het beweiden van vee), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht. De rechtbank stelt vast dat dit laatste tussen partijen niet in geschil is. De rechtbank volgt evenwel de gevolgtrekking daarvan door verweerder niet, te weten dat een onbeperkte stikstofemissie zou zijn toegestaan. Verweerder miskent immers, zoals hiervoor uiteengezet in rechtsoverweging 10 en 11, dat de activiteit vóórafgaand aan de referentiedatum rechtmatig tot stand moet zijn gebracht en - kort en simpel - dat de activiteit op grond van die publiekrechtelijke toestemming steeds is voortgezet. Van dit laatste is niet gebleken. Integendeel, belanghebbende heeft ter zitting aangegeven dat het beweiden van vee pas plaatsvindt sinds 2020. Dat betekent dat de activiteit niet op grond van de destijds vigerende planologische regeling, zijnde de publiekrechtelijke toestemming ten tijde van de referentiesituatie, tot stand is gebracht en vandaag de dag nog steeds op basis daarvan wordt voortgezet. Hierom is van een bestaand recht geen sprake en kan de door verweerder gestelde uitzondering op de vergunningplicht niet aan de orde zijn.

18. Gelet op het vorenstaande stelt de rechtbank vast dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het beweiden van vee zoals dat nu plaatsvindt op het bedrijf van belanghebbende is uitgezonderd van de vergunningplicht. Verweerder heeft niet concreet beoordeeld welke gevolgen de huidige bedrijfsactiviteiten van belanghebbende, inclusief het beweiden van vee, hebben op omliggende Natura 2000-gebieden.. Hieruit volgt dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het beweiden van vee door belanghebbende geen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied en dat daarvoor geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Het besluit van

29 april 2021 is ook hierom vastgesteld in strijd met de door verweerder te betrachten zorgvuldigheid en berust ook in zoverre op een onjuiste motivering.

19. Het beroep is gegrond voor zover dat is gericht tegen het besluit van 29 april 2021 en de rechtbank zal dat besluit vernietigen.

20. In het verweerschrift heeft verweerder zich subsidiair op het standpunt gesteld dat, indien wordt geoordeeld dat de activiteiten beweiden en bemesten wel vergunningplichtig zijn, handhavend optreden daartegen in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dit is ook het standpunt dat ten grondslag ligt aan het besluit van 23 december 2019.

21. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat handhavend optreden onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Voor zowel het beweiden van vee als het bemesten van gronden is een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist, indien deze activiteiten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Zoals gezegd heeft verweerder niet onderzocht wat de concrete gevolgen zijn van de activiteiten van belanghebbende op omliggende Natura 2000-gebieden en of deze activiteiten ten opzichte van de referentiedatum een toename van stikstofdepositie op die gebieden meebrengen. Dit betekent dat geen zicht bestaat op de omvang van de vergunningplichtige activiteiten en op de daaruit al dan niet voortvloeiende noodzaak om te beschikken over een toereikende vergunning op grond van de Wnb.

Met andere woorden, niet inzichtelijk is gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op het belang van de bescherming van de natuur. Reeds op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden onevenredig zou zijn.

22. De rechtbank zal met het oog op de rechtszekerheid het besluit van 23 december 2019, voor zover dat door de vernietiging van het besluit van 29 april 2021 zou gaan herleven, ook vernietigen.

23. De rechtbank stelt vast dat de uitspraak van 14 november 2019 door de uitspraak op het verzet van 19 maart 2020 is komen te vervallen, waardoor het besluit op bezwaar van

17 juli 2019 is gaan herleven. Eisers hebben ter zitting gesteld bij alle besluiten op bezwaar in meer of mindere mate nog procesbelang te hebben en de rechtbank verzocht om in de uitspraak de gehele rechtsgang te betrekken.

24. De rechtbank is van oordeel dat het besluit op bezwaar van 17 juli 2019 door het tijdsverloop en de opvolgende besluiten op bezwaar inmiddels is achterhaald. Datzelfde geldt voor het besluit op bezwaar van 27 mei 2019, voor zover dat na de vernietiging van het besluit op bezwaar van 17 juli 2019 zou gaan herleven. De rechtbank zal daarom met het oog op de rechtszekerheid deze beide besluiten op bezwaar ook vernietigen.

25. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank - al dan niet op basis van een door belanghebbende in te dienen aanvraag om een Wnb-vergunning - nagelaten te beoordelen wat de gevolgen zijn van de concrete bedrijfsactiviteiten van belanghebbende, dus inclusief het bemesten van gronden en het weiden van vee, op omliggende Natura 2000-gebieden. In het verlengde hiervan heeft verweerder nagelaten te beoordelen of de huidige bedrijfsactiviteiten leiden tot andere of grotere negatieve gevolgen voor één of meer Natura 2000-gebieden ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor de betrokken Natura 2000-gebieden toestemming bestond. Gelet hierop dient verweerder op basis van de uitkomst van deze nog te verrichten beoordeling opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen. Vanwege de lange periode dat deze procedure al loopt en omdat inmiddels al vier keer een besluit op het bezwaar is genomen, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder een termijn van acht weken te geven voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar en aan overschrijding van deze termijn een dwangsom te verbinden.

De hoogte van deze dwangsom stelt de rechtbank vast op € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,-.

26. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank zal alle besluiten op bezwaar vernietigen. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.

27. Omdat de beroepen gegrond zijn, bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Daarbij stelt de rechtbank vast dat de proceskosten van eisers alleen bestaan uit kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.