Uitspraken

Zaaknummer: AWB 11/1387

Uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2012

inzake

tegen

<b>Procesverloop</b>

Bij besluit van 22 maart 2011 heeft verweerder met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de op 25 november 2003 aan [X Holding B.V.] ([X Holding B.V.]) verleende omgevingsvergunning gewijzigd door een aantal aan die vergunning verbonden voorschriften in te trekken en een aantal nieuwe voorschriften aan die vergunning te verbinden.

Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

De zaak is behandeld op de zitting van 5 april 2012, waar eiseres is vertegenwoordigd door haar directeur, [directeur], en haar gemachtigden. Verweerder is verschenen bij gemachtigden.

<b>Overwegingen</b>

1.2 In de oude vergunning was de maximale opslagtermijn voor (verontreinigde) grond gesteld op 12 maanden. De inrichting is gecertificeerd voor het opslaan, opsplitsen en samenvoegen van verontreinigde grond conform de BRL9335, protocol 9335-1. Op het terrein van de inrichting zijn onder meer gronddepots aangebracht, bestaande uit keerwanden en een vloeistofdichte vloer.

1.3 Bij besluit van 22 maart 2011 zijn de voorschriften van hoofdstuk H en voorschrift B4.2 van de oude vergunning ingetrokken en zijn de in de bijlage bij het besluit van 22 maart 2011 opgenomen voorschriften aan de oude vergunning verbonden. Dit betreffen onder meer de volgende voorschriften.

2.2 Eiseres stelt zich kort samengevat op het standpunt dat het Bbk rechtstreekse werking heeft en niet nogmaals hoeft te worden opgenomen in de voorschriften 1.1.2 en 1.2.2. De aanwezigheid van een in het bestreden besluit nog steeds voorgeschreven bord acht eiseres niet noodzakelijk. Eiseres stelt verder dat de voorschriften met betrekking tot asbesthoudende grond leiden tot een onwerkbare situatie en dat hiermee de grondslag van de eerder vergunde aanvraag voor de inrichting wordt verlaten. Ter zitting heeft eiseres de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van het bestreden besluit in twijfel getrokken.

3.2 Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo zijn burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid. In het tweede lid is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd zijn op de aanvraag beslissen ten aanzien van projecten die behoren tot een bij de maatregel aangewezen categorie projecten die van provinciaal belang zijn. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën gevallen.

3.3 Ingevolge artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo, beziet het bevoegd gezag voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, onder e, regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.

3.4 Ingevolge artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning, indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.

3.5 Ingevolge artikel 3.3 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd bevoegd te beslissen op een aanvraag die betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting die behoort tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage 1, onderdeel C, is bepaald. De eerste volzin geldt slechts voor activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een gpbv-installatie behoort of waarop het Besluit risico’s zware ongevallen van toepassing is.

3.6 Ingevolge artikel 3.3a van het Bor zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting type B of C als bedoeld in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, voor zover dit een inrichting is als bedoeld in categorie 28.4 of 28.5 van bijlage 1, onderdeel C, en voor die activiteiten op grond van artikel 2.2a een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de wet, is vereist.

3.7 Ingevolge artikel 1 van het Bbk wordt onder het <i>toepassen van grond</i> verstaan het aanbrengen, verspreiden of tijdelijk opslaan van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 35 van het Bbk, het houden van de aangebrachte of tijdelijk opgeslagen grond of baggerspecie in die toepassing, alsmede het laten verrichten daarvan. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bbk, voor zover hier van belang, is dit besluit van toepassing op het toepassen van grond. Een periode van maximaal drie jaar wordt ingevolge artikel 35, onder h, van het Bbk als tijdelijke opslag van grond beschouwd.

4.2 De rechtbank stelt vast dat tot de inrichting geen gpbv-installatie behoort. Evenmin is het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (BRZO) op de inrichting van toepassing. Dit is overigens tussen partijen ook niet in geschil. De rechtbank stelt verder vast dat geen sprake is van een inrichting is als bedoeld in categorie 28.4 of 28.5 van bijlage I, onderdeel C, van het Bor. De oude vergunning strekt niet tot de opslag van van buiten de inrichting afkomstige verontreinigde grond met een capaciteit ten aanzien daarvan van 10.000 m3 of meer en strekt evenmin tot het opslaan van van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen. De rechtbank is niet gebleken dat de overige, in categorie 28.4 of categorie 28.5 genoemde activiteiten in het verleden zijn vergund.

5.1 Ten aanzien van het standpunt van eiseres dat voorbij is gegaan aan de rechtstreekse werking van het Bbk, via hoofdstuk 11 van de Wm in samenhang met hoofdstuk 2 van het Bbk, en dat in de BRL al uitgebreid is vastgelegd welke gegevens aanwezig moeten zijn overweegt de rechtbank het volgende.

5.2 Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat opslag van grond voor een periode langer dan drie jaar onder de oude vergunning was toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank is het Bbk op een dergelijke opslag niet rechtstreeks van toepassing en bestaat er, zolang een dergelijke opslag is vergund, een noodzaak tot het stellen van voorschriften. De stelling van eiseres dat in de praktijk opslag langer dan drie jaren niet plaatsvindt, leidt niet tot een ander oordeel omdat de vergunde situatie als uitgangspunt heeft te gelden. Bovendien is met de intrekking van hoofdstuk H van de oude vergunning de daarin gestelde maximum termijn voor opslag van verontreinigde grond komen te vervallen.

6.3 In reactie op het standpunt van eiseres in beroep dat hoofdstuk 2 van het Bbk rechtstreeks van toepassing is op het samenvoegen van partijen grond, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht gewezen op de omstandigheid dat de vergunning tevens de acceptatie, splitsing en afvoer van grond toestaat en dat de vergunning evenmin in de weg staat aan afvoer van grond die niet voor Nederland is bestemd of grond waarvoor geen in Nederland erkende kwaliteitsverklaring is afgegeven.

6.4 Eiseres kan worden gevolgd in haar standpunt dat door het stellen van voorschriften naast het Bbk het risico bestaat op onduidelijkheid over de geldende eisen. Dit leidt echter niet tot een ander oordeel. Niet gebleken is dat in de vergunning andere of zwaardere eisen worden gesteld dan uit hoofde van het Bbk. Indien en voor zover eiseres een tegenstrijdigheid wenst te voorkomen, ligt het op haar weg verweerder te verzoeken de vergunning te beperken tot activiteiten waarop het Bbk niet van toepassing is, zodat geen geluidluidende voorschriften aan de vergunning worden verbonden.

6.5 Verweerder heeft toegegeven dat in de weerlegging van de zienswijzen van eiseres op de ontwerpvergunning ten onrechte verwezen is naar artikel 39 van het Bbk. Naar het oordeel van de rechtbank is met de, in het verweerschrift gegeven, nadere uitleg voldoende duidelijk gemaakt welke voorschriften voor eiseres gelden.

6.6 Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden aanleiding heeft gezien voor het handhaven van de in het bestreden besluit opgenomen voorschriften 1.1.2 en 1.2.2. Deze beroepsgrond faalt.

7. Ten aanzien van de in voorschrift 1.1.1, onder b, opgenomen verwijzing naar een bord op het terrein van de inrichting, heeft verweerder in het verweerschrift aangegeven dat deze verwijzing ten onrechte is gehandhaafd in het bestreden besluit, omdat in reactie op de zienswijzen in het bestreden besluit is aangegeven dat het hebben van een bord niet langer verplicht is. De rechtbank zal het bestreden besluit op dit onderdeel vernietigen en zelf in de zaak voorzien. Deze beroepsgrond slaagt.

8.1 Ten aanzien van de voorschriften 1.5.1 tot en met 1.5.3 voor asbest in het bestreden besluit, overweegt de rechtbank het volgende.

8.2 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in het verleden overwogen dat uit art. 8.1, eerste lid, en art. 8.23, eerste lid, van de Wm (oud) in samenhang bezien, volgt dat bij toepassing van laatstgenoemd artikel de grondslag van de aanvraag niet mag worden verlaten. Toepassing van art. 8.23 Wm kan er niet toe leiden dat, zoals in het onderhavige geval, een andere inrichting ontstaat dan waarvoor vergunning is verleend. In een concrete uitspraak van 6 maart 2002 (LJN AN6980) heeft de Afdeling de, met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wm (oud) voorgeschreven voorzieningen beoordeeld als dermate ingrijpend, mede gelet op de hiermee genoemde financiële investeringen, dat deze niet kunnen worden voorgeschreven zonder dat de grondslag van de aanvraag om vergunning wordt verlaten. De rechtbank is van oordeel dat de strekking van artikel 8.1, eerste lid, en 8.23, eerste lid van de Wm (oud) in samenhang bezien, niet wezenlijk anders is dan de strekking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 2º, en artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo, in samenhang bezien. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, evenals de Wm, de Wabo zowel voorziet in de mogelijkheid tot wijziging van de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, als in de mogelijkheid tot intrekking van een dergelijke vergunning.

8.3 In de oude vergunning was de opslag van 3.000 m3 asbesthoudende grond vergund. Hieraan zijn voorschriften verbonden ter voorkoming van luchtverontreiniging in hoofdstuk D van de vergunning, dat verder niet is gewijzigd in het bestreden besluit. In de oude vergunning zijn geen voorschriften gesteld ten aanzien van de opslag en het samenvoegen van partijen grond, met dien verstande dat het mengen van grond slechts was toegelaten indien dit noodzakelijk was voor de bewerking of toepassing van de partijen en diende te worden geregistreerd.

8.5 Eiseres heeft zelf gesteld dat verspreiding van asbesthoudende grond naar de bodem is uitgesloten omdat de grond wordt opgeslagen op een vloeistofdichte vloer. Verder heeft eiseres aangegeven dat zij, bij acceptatie van partijen grond, partijen waarin niet-hechtgebonden asbest aanwezig is weigert. Partijen met hechtgebonden asbest worden door eiseres verwerkt, in die zin dat door middel van handpicking asbest wordt verwijderd en de grond verder volgens de gebruikelijke werkwijze wordt gekeurd en opgeslagen of afgevoerd. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank niet vast komen te staan dat met het stellen van voorschrift 1.5.1 de grondslag van de destijds ingediende aanvraag is verlaten dan wel dat dit voorschrift niet kan worden nageleefd.

8.6 Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de voorschriften 1.5.2 en 1.5 3 niet heeft kunnen verbinden aan de gewijzigde vergunning. Deze beroepsgrond slaagt.

9.1 Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd en is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Het stellen van de voorschriften 1.5.2 en 1.5.3 is bovendien in strijd met de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 2º en 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo, in samenhang bezien. Het bestreden besluit komt, voor zover het voorschrift 1.1.1, aanhef en onder b, voorschrift 1.5.2 en voorschrift 1.5.3 betreft, voor vernietiging in aanmerking.

9.2 De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Voorschrift 1.1.1, aanhef en onder b komt als volgt te luiden: <i>“b. een uniek kenmerk van de partij;”</i>. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.

9.3 De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien met betrekking tot de vernietigde voorschriften 1.5.2 en 1.5.3, noch toepassing te geven aan artikel 8:51a en volgende van de Awb, omdat onduidelijk is hoeveel tijd een nader onderzoek vergt en in het voorgaande ligt besloten dat verweerder, als zij de voorschriften zou willen handhaven, een besluit van wezenlijk andere aard zou moeten nemen.

9.4 De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Niet gebleken is dat eiseres bij het indienen van het beroepschrift gebruik heeft gemaakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Wel heeft hij daarvan ter zitting gebruik gemaakt. De proceskosten zijn daarom, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage, begroot op in totaal € 437,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand ter zitting (1 punt, wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de overige kosten is geen plaats, nu hierom niet (tijdig) is verzocht. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht dient te vergoeden.

<b>Beslissing</b>

De rechtbank:

Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange als voorzitter en mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. M.J.H.M. Verhoeven als leden in tegenwoordigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems als griffier en in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2012.

Afschriften verzonden: