3.1
Het Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen (Warenwetbesluit) is bij Besluit van 27 maart 1999 houdende wijziging van het Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen (Stb. 1999, 161) gewijzigd. De Nota van Toelichting bij het Besluit vermeldt dat de wijziging ertoe strekt Richtlijn 97/78/EG van de Raad van
18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht
(Pb 1998 L 24, blz. 9; Richtlijn 97/78 of Importrichtlijn) bij en krachtens dat Warenwetbesluit te implementeren. Het Warenwetbesluit luidde, ten tijde en voor zover van belang, als volgt:
“ Artikel 2
(…)
2. Het is verboden eet- of drinkwaren binnen Nederlands grondgebied te brengen of te verhandelen anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
(…)
Artikel 3
Eet- of drinkwaren worden slechts binnen Nederlands grondgebied gebracht of verhandeld indien die waren bij aanwending overeenkomstig redelijkerwijze te verwachten gebruik uit het oogpunt van gezondheid geschikt zijn voor menselijke consumptie.
Artikel 4
Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, ter uitvoering van:
a. Richtlijn 97/78/EG;
(…)
nadere regels vast ter uitvoering van artikel 3, voor zover het de volksgezondheid betreft.”
Nadere regels als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit zijn, voor zover hier van belang, neergelegd in de Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) (Warenwetregeling). De Warenwetregeling luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ Artikel 2
Het binnen Nederlands grondgebied brengen van eet- en drinkwaren, afkomstig uit een land dat niet behoort tot de Europese Unie, en het vervolgens verhandelen daarvan, geschiedt met inachtneming van de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde bepalingen.
Artikel 4
Als bevoegde autoriteit, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, wordt aangewezen de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.
Artikel 5
De officiële dierenarts, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, wordt aangewezen door de bevoegde autoriteit.
Artikel 6
De officiële dierenarts in de grensinspectiepost en in entrepots neemt bij zijn werkzaamheden de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde voorschriften in acht.”
Uit de voorschriften voor veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de EU worden binnengebracht – die zijn neergelegd in de op grond van artikel 4, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit vastgestelde Warenwetregeling in verbinding met de voorschriften gesteld bij of krachtens Richtlijn 97/78 – volgt dat de officiële dierenarts in de grensinspectiepost onder meer gehouden is een materiële controle van iedere partij te verrichten om zich ervan te vergewissen dat de producten voldoen aan de eisen van de communautaire wetgeving en geschikt zijn om te worden gebruikt voor de in het begeleidend certificaat of document aangegeven doeleinden. Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van Richtlijn 97/78 wordt onder materiële controle verstaan controle van het product zelf, die controles van de verpakking en de temperatuur, alsmede bemonstering en laboratoriumonderzoek kan omvatten. Deze controles moeten overeenkomstig de criteria van bijlage III van Richtlijn 97/78 worden verricht. Daarin is onder meer bepaald dat “[d]e materiële controle van dierlijke producten (…) tot doel [heeft] te garanderen dat de producten nog steeds beantwoorden aan de bestemming die is aangegeven in het veterinair certificaat of document: bijgevolg moeten de garanties worden gecontroleerd die door het derde land van oorsprong zijn gegeven, en moet ook met zekerheid kunnen worden geconstateerd dat daarin geen wijzigingen zijn gekomen tijdens en ten gevolge van het transport, door: (…) laboratoriumtests voor de opsporing van (…) pathogenen (…).”
In te voeren producten die niet aan de in de uniewetgeving vastgestelde veterinaire voorschriften voldoen, voldoen niet aan de invoervoorwaarden als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder j, van Richtlijn 97/78. Als een voor invoer aangeboden product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of een onregelmatigheid is begaan, dan dient de bevoegde autoriteit ingevolge artikel 17 van Richtlijn 97/78 een van de volgende maatregelen te nemen, te weten – kort gezegd – terugzending of vernietiging (tenzij gebruik voor andere doeleinden kan worden toegestaan).
In Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Pb 2002 L 31, blz. 1; Verordening (EG) 178/2002) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 6 Risicoanalyse
1. Om de algemene doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het leven van de mens te verwezenlijken, wordt de levensmiddelenwetgeving gebaseerd op risicoanalyse, tenzij dit wegens de omstandigheden of de aard van de maatregel niet toepasselijk is.
2. Risicobeoordeling is gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens en wordt op onafhankelijke, objectieve en doorzichtige wijze uitgevoerd.
3. Bij risicomanagement wordt rekening gehouden met de resultaten van de risicobeoordeling, in het bijzonder de adviezen van de krachtens artikel 22 opgerichte Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, met andere ter zake dienende factoren en met het voorzorgsbeginsel indien aan de in artikel 7, lid 1, bedoelde voorwaarden is voldaan, zulks met het oog op het bereiken van de in artikel 5 omschreven algemene doelstellingen van de levensmiddelenwetgeving.
Artikel 7 Voorzorgsbeginsel
1. In specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, kunnen, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement worden vastgesteld om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen.
2. Krachtens lid 1 vastgestelde maatregelen zijn evenredig en beperken de handel niet meer dan nodig is om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, rekening houdend met de technische en economische haalbaarheid en andere ter zake dienende factoren. De maatregelen dienen binnen een redelijke termijn opnieuw te worden bezien, afhankelijk van de aard van het geconstateerde risico voor het leven of de gezondheid en het soort wetenschappelijke informatie dat nodig is om de wetenschappelijke onzekerheid weg te nemen en een vollediger risicobeoordeling uit te voeren.
Artikel 11 In de Gemeenschap ingevoerde levensmiddelen en diervoeders
Levensmiddelen en diervoeders die in de Gemeenschap worden ingevoerd om er in de handel te worden gebracht, dienen te voldoen aan de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving dan wel aan de voorschriften die door de Gemeenschap als ten minste gelijkwaardig daaraan zijn aangemerkt, of, ingeval er een specifieke overeenkomst tussen de Gemeenschap en het land van uitvoer bestaat, aan de voorschriften daarvan.
Artikel 14 Voedselveiligheidsvoorschriften
1. Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.
2. Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:
a) schadelijk voor de gezondheid;
b) ongeschikt voor menselijke consumptie.
(…)
6. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving, wordt aangenomen dat alle levensmiddelen in die partij of zending onveilig zijn, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de rest van de partij of zending onveilig is.
(…)
8. Het feit dat een levensmiddel voldoet aan de voor dat levensmiddel geldende specifieke bepalingen belet de bevoegde autoriteiten niet de nodige maatregelen te nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen of te eisen dat het uit de handel wordt genomen indien er redenen zijn om te vermoeden dat het levensmiddel onveilig is, al voldoet het aan de bepalingen.
(…)
Artikel 17 Verantwoordelijkheden
1. De exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven zorgen ervoor dat de levensmiddelen en diervoeders in alle stadia van de productie, verwerking en distributie in de bedrijven onder hun beheer voldoen aan de voorschriften van de levensmiddelenwetgeving die van toepassing zijn op hun bedrijvigheid en controleren of deze voorschriften metterdaad worden nageleefd.
(…)”
Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Pb 2004 L 139, blz. 1) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ Artikel 3 Algemene verplichting
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorgen ervoor dat alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen die zij onder hun beheer hebben, voldoen aan de bij onderhavige verordening vastgestelde toepasselijke hygiënevoorschriften.
Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften
(…)
3. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten, voorzover van toepassing, de volgende specifieke hygiënemaatregelen treffen:
a) voldoen aan de microbiologische criteria voor levensmiddelen;
(…)
Artikel 10 Invoer
De voor de hygiëne van ingevoerde levensmiddelen toepasselijke voorschriften
van de levensmiddelenwetgeving, bedoeld in artikel 11 van Verordening (EG) nr. 178/2002, omvatten ook de in de artikelen 3 tot en met 6 van deze verordening vastgestelde voorschriften.”
In Verordening (EG) nr. 2073/2005 van de Commissie van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen (Pb 2005 L 338, blz. 1; Verordening (EG) 2073/2005) zijn microbiologische criteria voor levensmiddelen vastgesteld, maar ten tijde van belang waren er geen voedselveiligheidscriteria bepaald voor Shigatoxineproducerende E. coli, inclusief verocytotoxineproducerende E. coli (VTEC), in dierlijk vlees.
3.2
Naar aanleiding van de STEC uitbraak – beter bekend als uitbraak van de EHEC-bacterie (enterohemorragische E. coli of O104:H4) – in mei 2011, als gevolg waarvan omstreeks vierduizend mensen ziek zijn geworden en vijftig mensen zijn overleden, heeft de directeur van het bureau Risicobeoordeling en Onderzoeksprogrammering van NVWA op verzoek van de divisie Horeca, Ambacht, Instellingen en Retail een risicobeoordeling uitgevoerd. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een aan de inspecteur-generaal van NVWA uitgebracht advies van 18 november 2011, getiteld “Advies maatregelen bij aantreffen van EHEC stammen”. Op basis van dit advies heeft NVWA – uit verschillende beheersmaatregelen van de risico’s van STEC/EHEC in onverhit te consumeren producten – gekozen voor de gedragslijn om, als het gaat om producten met een hoog risicoprofiel, de aanwezigheid van een gen of genen voor productie van het Shigatoxine (stx1 en stx2) als criterium te gebruiken en deze producten die besmet zijn met een E. coli stam die één of meerdere van deze genen heeft van de markt te weren en/of te verwijderen, in het besef dat het kan voorkomen dat achteraf bezien veilige producten door een maatregel worden getroffen.
4. Appellanten stellen dat het beleid van NVWA tot onnodige maatregelen leidt en daarom niet proportioneel en niet redelijk is. De enkele aanwezigheid van stx-genen, zeker bij afwezigheid van het eae-gen (attaching and effacing-gen dat codeert voor het buitenmembraaneiwit intimine) als virulentiegen, behoort niet per definitie te leiden tot de vaststelling dat sprake is van E. coli en nog minder dat sprake is van een variant die gevaarlijk is voor de volksgezondheid. Verder menen appellanten dat toepassing had moeten worden gegeven aan de in Verordening (EG) 2073/2005 gegeven grenswaarde van E. coli voor de levensmiddelencategorie gehakt vlees, die hoger ligt dan het door NVWA gehanteerde criterium ‘aanwezig/afwezig in minder dan 25 gram’. Subsidiair zijn appellanten van mening dat in de besluiten tot weigering voor invoer in de EU van de zes partijen rundvlees ten onrechte geen compensatie wordt geboden voor het door appellanten geleden nadeel en deze besluiten in zoverre niet rechtmatig zijn, omdat bij toepassing van het beleidskader uitdrukkelijk het risico wordt genomen dat onnodig bezwarende besluiten worden genomen. Meer subsidiair is volgens hen in het bestreden besluit van 17 oktober 2013 met betrekking tot de laatste drie partijen ten onrechte geen enkele compensatie geboden, omdat geen gelegenheid is gegeven op deze drie partijen een zogenoemde speciale behandeling toe te passen waardoor deze alsnog op de Europese markt gebracht hadden kunnen worden.
5. NVWA heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
6.1
Het College acht, anders dan appellanten, aanvaardbaar dat NVWA op basis van het door het bureau Risicobeoordeling en Onderzoeksprogrammering uitgebrachte advies de beleidsmatige keuze heeft gemaakt om levensmiddelen met een hoog risicoprofiel (om de reden dat ze ook onverhit zullen worden geconsumeerd) al voor invoer in de EU te weigeren als (na biochemische bevestiging) E. coli wordt waargenomen met een of meerdere genen die het Shigatoxine produceren (stx1 en stx2). Bij de keus voor een voorlopige maatregel voor risicomanagement heeft zij terecht een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens en de bescherming van de belangen van de consument als vertrekpunt genomen. De verwezenlijking hiervan is immers een fundamentele doelstelling van zowel de nationale als de communautaire levensmiddelenwetgeving. Vergeleken met de andere in het advies van 18 november 2011 genoemde beheersmaatregelen neemt de gekozen gedragslijn ten volle in aanmerking dat de stand van de wetenschap niet is dat pathogene STEC volledig kan worden bepaald of dat ziekte voorspellende factoren voor STEC kunnen worden geïdentificeerd, terwijl vaststaat dat de gevolgen van een besmetting voor het leven en de gezondheid van de mens uitermate ernstig kunnen zijn. Het College ziet niet in dat NVWA met het aanleggen van bedoeld criterium de grenzen van proportionaliteit en redelijkheid heeft overschreden. Met hun betoog gaan appellanten eraan voorbij dat blijkens het advies de afwezigheid van het eae-gen geen garantie is dat de E. coli stam onschadelijk is. Andere genen met een soortgelijke functie kunnen eveneens tot ernstige ziekte leiden, wat in het geval van de EHEC-uitbraak ook is gebleken.
De aanvaardbaarheid van de indertijd door NVWA gemaakte keus wordt overigens bevestigd in de publicatie van de European Food and Safety Authority, getiteld “Scientific Opinion on VTEC-seropathotype and scientific criteria regarding pathogenicity assessment” (2013) evenals in het werkdocument van de microbiologische werkgroep die de Europese Commissie adviseert, getiteld “Draft guidance document on the application of Article 14 of Regulation (EC) N°178/2002 as regards food where shiga toxin-producing Escherichia coli (STEC) has been detected” (2014). In laatstgenoemd document wordt gesteld: “Therefore, in order to try to overcome this problem and in application of the precautionary principle, the “presumptive detection of STEC” (presence of stx genes) should already trigger actions for food with a high risk profile.”
Onbestreden is dat NVWA overeenkomstig deze gedragslijn pleegt te handelen en in dit geval ook heeft gehandeld. In alle monsters die van de zes partijen rundvlees zijn genomen is stx1 of stx2 waargenomen en na een biochemische analyse is bevestigd dat deze genen tot een
E. coli stam behoren. Daarop zijn de partijen voor invoer in de EU geweigerd.
6.2
Dat de partij(en) zouden zijn aan te merken als ‘gehakt vlees’ zoals gedefinieerd in Bijlage I, onder 1.13, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb 2004 L 139, blz. 55) is, naar NVWA terecht aanvoert, op basis van de EU-invoercertificaten niet juist en, zoals NVWA eveneens terecht heeft gesteld, ook niet relevant aangezien in de communautaire wetgeving geen grenswaarde is vastgesteld voor Shigatoxine producerende E. coli in (gehakt of vers) vlees. Ook doet niet ter zake dat in Bijlage I, onder 2.1.6, van Verordening (EG) 2073/2005 voor gehakt vlees een norm voor E. coli is vastgesteld. Die norm betreft niet het hier aan de orde zijnde subtype, namelijk Shigatoxine producerende E. coli.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
