Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Standpunt van [naam 1]
3.1
voert aan dat de rechtbank in overweging 4.2 van de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister heeft aangetoond dat het in elk van de 220 vrachten ging om “mest” en daarmee om overtredingen van het Uitvoeringsbesluit. Volgens [naam 1] staat niet vast dat al die vrachten mest bevatten. Hoewel het bij slachtvee doorgaans gaat om zogeheten “nuchtere dieren”, is het mogelijk dat het zaagsel dat op de bodem van de vrachtwagens ligt - in zeer geringe mate - uitwerpselen bevat. Binnen [naam 1] wordt het zaagsel vervolgens verzameld en gefilterd. Daarbij wordt het zaagsel van de mest gescheiden. Wat daarna overblijft en door de vervoerder wordt afgevoerd betreft in feite zaagsel dat nog enigszins vochtig is als gevolg van het filterproces. Het residu mest wordt door [naam 1] afzonderlijk doorgevoerd naar een afvalwaterzuiveringsinstallatie. Volgens [naam 1] kan daarom niet worden vastgesteld dat sprake is van 220 afzonderlijke overtredingen.
3.2
[naam 1] voert verder aan dat de rechtbank haar beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte niet heeft gehonoreerd. [naam 1] stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van ongelijke gevallen, dan wel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hier een zwaardere afdoeningswijze passend of geboden is dan in de aangehaalde gevallen. Zo heeft [naam 1] in bezwaar al gewezen op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 april 2017 (ECLI:NL:RBOVE:2017:1746). In die zaak was ook sprake van een veelvoud aan overtredingen, waarvan slechts enkele overtredingen zijn beboet. Hoewel de controleperiode in die zaak zag op de maand april (2015), blijkt uit zowel het besluit van de minister als de daaropvolgende uitspraak van de rechtbank Overijssel dat daarnaast ook over het gehele jaar 2014 sprake was van soortgelijke overtredingen. Er kan dus niet worden gesteld dat het in deze kwestie ging om een korte periode van overtreding. De minister heeft in beroep toegelicht dat, anders dan in de zaak die speelde bij de rechtbank Overijssel, in dit geval sprake is van een fysieke controle, die een andere afdoening rechtvaardigt. De rechtbank is de minister hier ten onrechte in gevolgd, omdat de wijze van toezicht geen rol speelt bij de manier waarop de zaak wordt afgedaan.
3.3
Ten slotte voert [naam 1] aan dat de rechtbank de boete ten onrechte niet (verder) heeft gematigd. Een omstandigheid die eventueel redengevend zou kunnen zijn bij de overweging om overtredingen zwaarder te bestraffen, is wanneer een overtreder doelbewust
overtredingen begaat gedurende een langere periode. [naam 1] stelt dat zij de regelgeving niet bewust heeft overtreden en dat zij ook geen financieel belang had bij het niet opmaken van de VDM’s. [naam 1] heeft zich hoogstens verkeerd laten informeren door de vervoerder en is misschien zelf niet scherp genoeg geweest op de eigen verantwoordelijkheid die zij draagt binnen de meststoffenwetgeving. Dat kan zo zijn, maar daarmee is nog niet gezegd dat het handelen van [naam 1] bewust is geweest en een veelvoud aan boetes - in dit geval maar liefst 220 - rechtvaardigt.
Standpunt van de minister
4.1
Ter zitting heeft de minister te kennen gegeven dat op grond van zijn huidige Boetebeleid Meststoffenwet RVO, dat geldt sinds 2020, de boete met toepassing van artikel 5.2.2.4 met 50% gematigd moet worden.
4.2
De minister stelt zich op het standpunt dat het hoger beroep tegen de aangevallen
uitspraak voor het overige niet slaagt. De minister is van mening dat van de juistheid van de bevindingen in het rapport mag worden uitgegaan en dat in voldoende mate is vastgesteld dat in dit geval sprake is van dierlijke meststoffen (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Meststoffenwet (Msw)). Tijdens de controle is de ZM door de inspecteurs van de NVWA fysiek waargenomen. Zoals uit het rapport blijkt lagen de hopen ZM op een perceel landbouwgrond en roken die enorm naar varkens en varkensmest/gier. Op grond van de uiterlijke en fysieke kenmerken is door de inspecteurs van de NVWA geconcludeerd dat het om dierlijke mest ging. Deze conclusie is vervolgens bevestigd in het nadere onderzoek en de verklaringen bij en door [naam 1] zoals de rechtbank stapsgewijs vermeldt in rechtsoverweging 4.2 van de aangevallen uitspraak. Wat [naam 1] in haar hogerberoepschrift kwalificeert als "enigszins vochtig zaagsel" valt volgens de minister daarom nog steeds onder de definitie van dierlijke meststoffen volgens de Msw. De minister blijft dan ook mening dat sprake is van afvoer van dierlijke meststoffen waarvoor VDM's opgemaakt hadden moeten worden volgens artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw. [naam 1] heeft dat voor 220 vrachten als leverancier niet gedaan.
4.3
De minister is verder van mening dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat deze zaak verschilt van de door [naam 1] aangehaalde zaken en dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel daarom niet opgaat. Volgens de minister is het onderscheid tussen een administratieve controle en een fysieke controle door de NVWA evident en rechtvaardigt dit wel degelijk een andere afdoeningswijze, omdat een fysieke controle "meer tijd en moeite" kost en een (veel) kleinere pakkans heeft. In dit geval was gedurende een lange(re) periode sprake van een stroom heimelijke afvoer van dierlijke mest die niet in de gehele keten kan worden gevolgd en die is aangewend op landbouwgrond, zonder dat die stroom in de administratie van [naam 1] , de vervoerders of de afnemers ervan was opgenomen. Dit kan [naam 1] , die als grote onderneming en professionele partij al decennia werkzaam is binnen de sector, worden aangerekend, omdat zij klakkeloos is afgegaan op een mededeling van de vervoerder dat een VDM niet langer nodig is en zelf geen onderzoek heeft gedaan naar de geldende regelgeving.
4.4
Afgezien van de matiging wegens nieuw beleid onderschrijft de minister het oordeel van de rechtbank dat er geen redenen zijn om de boete die aan [naam 1] is opgelegd verder te matigen.
Beoordeling door het College
5.1
Het wettelijk kader zoals dat ten tijde in geding luidde, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Beoordeling van de overtreding
5.2
Gelet op het standpunt van de minister dat de boete met toepassing van het gewijzigde beleid met 50% gematigd moet worden, kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven. Het College zal hiervan uitgaande de hoger beroepsgronden van [naam 1] beoordelen.
5.3
[naam 1] voert ten eerste aan dat niet voor alle vrachten waarvoor een boete is opgelegd, is komen vast te staan dat het om mest ging. Hierover overweegt het College als volgt.
5.4
Het College stelt voorop dat de bewijslast van de overtreding, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), rust op de minister als het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] de genoemde bepalingen uit de meststoffenwetgeving heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor dit bewijs steunt de minister in dit geval op de bevindingen neergelegd in het rapport.
Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
5.5
Het College volgt het oordeel van de rechtbank dat de minister heeft aangetoond dat het in elk van de 220 vrachten ging om dierlijke meststoffen en verwijst naar de overwegingen van de rechtbank hierover (onder 4.2 van de aangevallen uitspraak, zoals hierboven opgenomen). Voor de vier door de toezichthouders aangetroffen vrachten, die door de vervoerder waren gelost, is van belang dat de toezichthouders hebben waargenomen dat deze enorm naar varkens en varkensmest/gier roken. De verklaringen van [naam 1] zelf, de wijze waarop de ZM voorheen werd afgevoerd, namelijk met VDM’s, en het onderzoeksresultaat van Eurofins wijzen er ook op dat voor 16 november 2016 dierlijke meststoffen werden vervoerd. Er is geen aanwijzing dat het vanaf 16 november 2016 ging om vrachten waarin geen dierlijke meststoffen zaten. Het filterproces is immers niet gewijzigd. Ter zitting is gebleken dat de ZM ook nu nog met een VDM wordt afgevoerd. Blijkens het rapport is voor 220 vrachten geen VDM opgemaakt. Volgens [naam 1] zag het contract met de vervoerder op de afvoer van ZM. [naam 1] stelt ook niet dat de vervoerder nog vrachten met ander, “schoon”, materiaal heeft vervoerd. Dit alles in samenhang bezien vormt voldoende bewijs voor
220 vrachten met dierlijke meststoffen, waarvoor een VDM had moeten worden opgemaakt.
5.6
[naam 1] doet verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij stelt daartoe dat de vervoerder slechts voor 200 vrachten is beboet, terwijl de feiten hetzelfde zijn. Dit betoog kan [naam 1] niet baten. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat hij niet gehouden is een eventuele fout, gemaakt bij de beboeting van de vervoerder, te herhalen bij [naam 1] . Zoals hiervoor overwogen, is er bewijs voor 220 overtredingen.
5.7
[naam 1] betoogt daarnaast dat de rechtbank ten onrechte de door haar genoemde uitspraken niet vergelijkbaar heeft geacht met haar geval. De wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend, fysiek of administratief, mag volgens haar niet leiden tot een verschil in beboeting. Ook dit betoog slaagt niet. Het College acht het verschil in beboeting gerechtvaardigd om de redenen die de minister daarvoor heeft genoemd: de tijd en moeite die een fysieke controle vergen en de veel kleinere pakkans. De door [naam 1] genoemde gevallen zijn dan ook niet vergelijkbaar.
5.8
Dat het aantal overtredingen hoog is opgelopen door het moment waarop de NVWA heeft gecontroleerd, zoals [naam 1] ter zitting heeft aangevoerd, leidt ook niet tot een verdere matiging. Het is te wijten aan de handelwijze van [naam 1] dat de minister alleen ter plaatse kon ontdekken dat ten onrechte geen VDM’s werden opgemaakt. Dit was immers niet na te gaan door een administratieve controle. De toezichthouders hebben binnen afzienbare tijd actie ondernomen na ontvangst van de melding van toezichthouders van de Omgevingsdienst ZuidOost Brabant. Ook overigens ziet het College geen aanleiding de boete verder te matigen dan verzocht door de minister.
Slotsom
6. Gezien het door de minister in hoger beroep ingenomen standpunt dat de boete met 50% moet worden gematigd, slaagt het hoger beroep en zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen, afgezien van de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Het College zal het beroep tegen het besluit van 17 april 2019 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal, zelf in de zaak voorziend, het besluit van 13 juli 2018 (boetebesluit) herroepen voor zover daarbij een boete van € 62.700,- is opgelegd en de boete vaststellen op € 31.350,- (50% van € 62.700,-).
7. Het College zal de minister veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten in hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de minister in de bezwaarkosten, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens na het besluit van 17 april 2019 vastgesteld nieuw beleid van de minister en niet wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid.
Beslissing
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en
griffierecht;
- -
verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] tegen het besluit van 17 april 2019 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- -
herroept het boetebesluit in zoverre;
- -
stelt de hoogte van de boete vast op € 31.350,-;
- -
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 april 2019;
- -
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 532,- aan [naam 1] te vergoeden;
- -
veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. R.W.L. Koopmans en
mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2023.
w.g. D. Brugman w.g. M.G. Ligthart
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan;
Artikel 15
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
[…]
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
d. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
[…]
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.
4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 39 onderscheidenlijk artikel 32.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)
1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1 (leverancier), 3a (vervoerder), met uitzondering van het CMR-nummer, 3b (vervoer), met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c (bemonstering), met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.
2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 (afnemer) van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.
Artikel 130
De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
Bijlage M
De boete voor het niet opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer (feitcode M300) bedraagt € 300.
Boetebeleid Meststoffenwet RVO
Artikel 5.2.2.4
[…]
Voor de overige administratieve overtredingen, die gezien de aard en de ernst van de overtreding alleen door uitgebreider (administratief) onderzoek en/of door de NVWA ter plaatse geconstateerd kunnen worden geldt een ander matigingsbeleid. Als wordt geconstateerd dat dit type voorschrift meermaals is geschonden, wordt een matiging van opvolgend 50% en 25% toegepast. De matiging van twee staffels wordt vanaf 2020 toegepast.
[…]
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
