Uitspraken

[naam 1] is een intermediaire onderneming en vervoerder. Zij vervoert onder meer dierlijke meststoffen. Naar aanleiding van een melding hebben toezichthouders van de NVWA een (fysieke) controle verricht. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 12 december 2017 (het rapport).

Met het besluit van 31 augustus 2018 (het boetebesluit) heeft de minister [naam 1] boetes opgelegd van in totaal € 207.700,- omdat zij volgens de minister meerdere overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) heeft begaan. De oorspronkelijke boetes van in totaal € 210.200,- zijn wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport en de oplegging van de boetes (dan wel het voornemen daartoe) gematigd. Aan het boetebesluit ligt het rapport ten grondslag. Hieruit volgt volgens de minister dat [naam 1] in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 de volgende (in bijlage M bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet omschreven) overtredingen meermaals heeft gepleegd, waarvoor de boete volgens bijlage M het tussen haakjes vermelde bedrag bedraagt:

1. M255: transportmiddel niet uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie die voldoet aan de prestatiekenmerken en behoort tot een door ASG goedgekeurd type (€ 300,-);

2. M258: transportmiddel niet uitgerust met satellietvolgapparatuur (€ 300,-);

3. M259: niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder (€ 300,-),

4. M300: niet opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) door de vervoerder (€ 300,-);

5. M309: niet elektronisch indienen van de gegevens van het VDM door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen (€ 100,-);

6. M507: niet of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder (€ 300,-);

Met het besluit van 4 december 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.

De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het besluit van 4 december 2019 vernietigd voor zover daarbij een boete van € 207.700,- is opgelegd, het boetebesluit herroepen en zelf in de zaak voorzien door een boete op te leggen van € 192.000,-.

De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:

Op 14 juni 2017 heeft [naam 6] bij [naam 5] , tegenover [naam 4] en [naam 3] het volgende verklaard:

De rechtbank hecht er ook belang aan dat eiseres tot medio november 2016 steeds vrachten zaagsel/mest heeft vervoerd met VDM’s. Dit in combinatie met het onderzoeksresultaat van Eurofins duidt erop dat er toen dierlijke meststoffen werden vervoerd. Er is geen enkele aanwijzing dat het vanaf 16 november 2016 ging om vrachten waarin geen dierlijke meststoffen zaten. Weliswaar heeft eiseres gesteld dat het filterproces van de zaagsel/mest bij [naam 5] tussentijds is gewijzigd, maar de minister heeft er terecht op gewezen dat dit tot een wijziging in de waarden had moeten leiden. Die wijziging tekent zich in geen van de gedingstukken af. Eiseres heeft een gewijzigd procedé daarom niet aangetoond of aannemelijk gemaakt.

De minister heeft vier keer zaagsel bemonsterd en vier keer kwamen daar waarden uit die wijzen op de aanwezigheid van dierlijke mest. Dat is doorslaggevend bewijs voor de VDMplichtigheid van de betreffende vrachten.

Eiseres heeft een monster schoon zaagsel laten onderzoeken op de aanwezigheid van fosfaat en stikstof. Uit de door eiseres overgelegde testresultaten blijkt dat schoon zaagsel 2,5 gr stikstof en 1,03 gram fosfaat per kilogram droge stof bevat. Daarmee wil eiseres aantonen dat het niet onmogelijk is dat het gewassen zaagsel van [naam 5] stikstof en fosfaat bevat, aangezien dit zelfs in schoon zaagsel zit. [naam 3] heeft hier op de zitting namens de minister op gereageerd. Hij heeft er op gewezen dat een test op mest en een test op zaagsel twee verschillende werkwijzen zijn. Dat maakt de uitslagen al niet vergelijkbaar. Als de minister daaraan voorbij zou gaan, dan zijn de resultaten nog steeds niet vergelijkbaar omdat schoon zaagsel veel minder vocht bevat dan een zaagsel/mest mengsel. Schoon zaagsel zou verdund moeten worden met 3 kubieke meter water om dezelfde verhouding te krijgen als in zaagsel/mest. Dat betekent dat de gevonden hoeveelheden stikstof en fosfaat vele malen verdund zouden raken. Eiseres heeft deze professionele uiteenzetting niet weersproken op de zitting. De rechtbank kan de uitleg van [naam 3] volgen en zal daarom aan de door eiseres ingebrachte testresultaten van schoon zaagsel niet de conclusie verbinden die eiseres daaraan verbindt.

Dat slechts vier keer is bemonsterd, betekent niet dat de minister slechts vier keer een boete mag opleggen. Niet weersproken is dat eiseres tot november 2016 VDM’s opmaakte voor het product zaagsel/mest. Omdat een gewijzigd filterproces niet is aangetoond, kan het niet anders zijn dan dat alle vrachten (ook) dierlijke mest hebben bevat. In het boeterapport staat hierover dat uit de administratie van eiseres blijkt dat er in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 in totaal 232 vrachten zaagsel/mest door de vervoerder zijn afgevoerd, waarvan er voor 220 vrachten geen VDM was opgemaakt. Ook heeft de salesmanager verklaard dat het contract met de vervoerder was voor de afvoer van zaagsel/mest. Dat er tussen de 220 vrachten ook andere vrachten hebben gezeten, is op geen enkele wijze gebleken.

De minister heeft aangetoond dat eiseres in de periode van 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017 220 vrachten met (ook) dierlijke meststoffen heeft vervoerd zonder dat hiervoor VDM’s zijn opgemaakt. Dit is in strijd met artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw.

De rechtbank constateert dat eiseres in feite erkent dat uit de gegevens zoals vastgelegd in het NVWA-rapport blijkt dat de vrachten met wagens met andere kentekens zijn verreden die wel zijn voorzien van AGR-GPS-apparatuur. (…)

Voor de vraag of sprake is van samenloop of voortgezette handeling moet volgens vaste rechtspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) aansluiting worden gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad (HR). In zijn arrest van 20 juni 2017 (ECLI:NL:HR:2017:1111) heeft de HR enige algemene overwegingen over de eendaadse samenloop en de voortgezette handeling gegeven. De overwegingen uit dit arrest laten zich als volgt samenvatten. De eendaadse samenloop en de voortgezette handeling vervullen een wezenlijke functie bij het voorkomen van onevenredige aansprakelijkheid en bestraffing in geval van gelijktijdige berechting van sterk samenhangende strafbare feiten. Voor de eendaadse samenloop komt het vooral aan op de vraag of de bewezenverklaarde gedragingen in die mate een samenhangend, zich min of meer op dezelfde tijd en plaats afspelend feitencomplex opleveren dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. Voor de voortgezette handeling komt het erop aan of de verschillende bewezenverklaarde, elkaar in de tijd opvolgende gedragingen (ook met betrekking tot het “wilsbesluit”) zo nauw met elkaar samenhangen dat de verdachte daarvan (in wezen) één verwijt wordt gemaakt.

De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat de wetgever heeft nagedacht over het belang van het werkend aanwezig zijn van beide systemen. Dat in de wetgeving twee verschillende feitcodes zijn opgenomen, is daarom ook niet vreemd. Op de zitting heeft eiseres gesteld dat het om één apparaat gaat; één kastje met een aantal knopjes en aansluitingen. Het zijn geen twee afzonderlijk aanschafbare apparaten. De minister heeft dat op de zitting niet ontkend. De rechtbank leest in informatie van Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) (zie www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mest/uw-intermediaire-bedrijf/apparatuur-gebruiken-en-goedkeuring) dat ook RVO uitgaat van één apparaat dat beide systemen in zich bergt. Ook de prestatiekenmerken spreken van AGR-apparatuur die over een voorziening moet beschikken waarmee de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de positie van het transportmiddel alsmede de datum en het tijdstip waarop de positiegegevens zijn bepaald voortdurend en automatisch worden vastgelegd (…). Dat wijst eveneens op één samenstel van apparatuur.

Het voorgaande brengt met zich dat de handeling om te rijden met een wagen of laadbak die geen AGR/GPS apparatuur bevat in dit geval automatisch via één handeling, op één moment, twee overtredingen oplevert. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van één enkel feitencomplex dat twee overtredingen oplevert, waarvan de overtreder in dit geval (in wezen) één verwijt wordt gemaakt. Daarmee is voldaan aan de voorwaarden voor eendaadse samenloop zoals bedoeld in de rechtspraak van CBb en HR. Dat heeft de minister niet onderkend.

Bij de beoordeling van deze beroepsgrond betrekt de rechtbank dezelfde jurisprudentie als genoemd onder 8.3 van deze uitspraak. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling. Om te beginnen heeft de wetgever er voor gekozen dat één vracht kan uitmonden in verschillende overtredingen. De minister is dus bevoegd om per vracht meerdere boetes op te leggen, voor verschillende overtredingen. Bovendien kan niet gezegd worden dat de gedragingen van eiseres een min of meer op dezelfde tijd en plaats afspelend feitencomplex opleveren en dat eiseres daarvan in wezen één verwijt gemaakt kan worden. De gedragingen hebben zich niet afgespeeld op hetzelfde tijdstip. Het gaat om meer dan 200 vrachten die op verschillende data zijn geladen en gelost. Reeds hierom is geen sprake van eendaadse samenloop. Van een voortgezette handeling is evenmin sprake. Eiseres heeft gesteld dat zij op een gegeven moment heeft besloten om voortaan voor bij [naam 5] geladen vrachten geen VDM’s meer op te maken, te bemonsteren, etc. Dat besluit kan niet worden beschouwd als één wilsbesluit in de zin van het leerstuk van voorgezette handeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft te gelden dat eiseres ten aanzien van elke vracht steeds opnieuw de beslissing heeft genomen om geen VDM’s op te maken, te bemonsteren, etc.