Beoordeling van het geschil in (hoger) beroep
4
Het College beoordeelt beide zaken in onderlinge samenhang. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen als bijlage bij deze uitspraak. Ook de relevante bepalingen uit de Derogatiebeschikking (Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van de Commissie van 31 mei 2018 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen) zijn opgenomen in de bijlage.
5 [naam 2] voert ook in hoger beroep aan dat de minister het fosfaatgehalte in de eindvoorraad zou moeten afronden op één cijfer achter de komma. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat dit niet volgt uit de toepasselijke bepalingen. Het College onderschrijft dit oordeel van de rechtbank. Dit betekent dat [naam 2] de fosfaatgebruiksnorm in 2018 met 37 kg heeft overschreden. In beginsel was de minister op grond van artikel 25b van de Uitvoeringsregeling dus bevoegd om vanwege de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm de derogatievergunning in te trekken.
6.1
[naam 2] voert daartegen aan dat de intrekking van de derogatievergunning en de daaruit volgende uitsluiting van derogatie onevenredig is, omdat de afwijking van de fosfaatgebruiksnorm minimaal is. De minister handhaaft in hoger beroep zijn standpunt dat de intrekking en uitsluiting van derogatie evenredig is. De minister is gehouden om bij normoverschrijding over te gaan tot intrekking van de derogatievergunning en daaruit vloeit van rechtswege de uitsluiting voor derogatie in een later jaar voort, aldus de minister.
6.2
De Europese Commissie heeft bij de verlening van de derogatie aan Nederland de voorwaarde gesteld dat de Nederlandse regelgever een sanctie zou verbinden aan niet-naleving van de vergunningsvoorwaarden door een melkveehouder. In ieder geval moet die sanctie als rechtsgevolg hebben dat de overtreder voor een volgend kalenderjaar wordt uitgesloten van deelname aan de derogatie.
6.2.1
Ter uitvoering hiervan heeft de minister in artikel 25b van de Uitvoeringsregeling de discretionaire bevoegdheid tot intrekking van de vergunning opgenomen en aan een intrekking het rechtsgevolg van uitsluiting voor het volgend kalenderjaar verbonden. Voor zover de minister bedoelt te stellen dat uit de Derogatiebeschikking van de Europese Commissie volgt dat bij overtreding van de voorwaarden van een derogatievergunning altijd tot intrekking moet worden overgegaan is dat niet juist, omdat deze beschikking aan de Nederlandse regelgever de ruimte heeft gelaten te bepalen welke sanctie op deze overtreding wordt gesteld. Tevens geldt dat deze beschikking geen regels bevat die de Nederlandse burgers rechtstreeks binden.
6.2.2
Zoals het College ook heeft overwogen in zijn uitspraak van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:304) bevat artikel 25b van de Uitvoeringsregeling een discretionaire bepaling. Dat betekent dat de minister bij het besluit tot intrekking van de derogatievergunning op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een belangenafweging moet maken. Deze belangenafweging ontbreekt in de beslissing op bezwaar. De minister heeft op de zitting ook erkend dat bij [naam 2] niet is geïnformeerd naar de gevolgen die intrekking van de derogatievergunning voor haar zou hebben. Het beroep van [naam 2] tegen de intrekking van de derogatievergunning is daarom gegrond.
6.3
In beginsel zou de minister bij een nieuwe beslissing op bezwaar alsnog een belangenafweging kunnen maken, waarvan de uitkomst moet voldoen aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Op grond van het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van het besluit tot intrekking en uitsluiting van derogatie niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In dit geval beschikt het College over voldoende kennis over de af te wegen belangen om de intrekking van de derogatievergunning aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb te kunnen toetsen. Daar komt bij dat de procedure vanaf het eerste voornemen tot intrekking van de vergunning al meer dan vier jaar heeft geduurd. Daarom stelt het College de minister niet in de gelegenheid om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
6.4
Om aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb te toetsen moet de vraag worden beantwoord of het besluit tot intrekking van de derogatievergunning geschikt en noodzakelijk is om het daarmee beoogde doel te bereiken en of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Het betreft in dit geval een belastend besluit met nadelige financiële gevolgen voor [naam 2] , dat fors ingrijpt in de bedrijfsvoering. Daarom toetst het College dit besluit intensief.
6.4.1
Op zichzelf is intrekking van derogatie met als automatisch rechtsgevolg uitsluiting voor het eerstvolgend jaar een geschikt middel om het beoogde doel, behoud van de derogatie voor de Nederlandse melkveehouders, te bereiken.
6.4.2
Het besluit is in dit geval echter niet noodzakelijk en evenwichtig. De overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm is ook naar de normen van de minister gering. Zijn boetebeleid voorziet namelijk in een matiging van de boete met 75% als een bedrijf één gebruiksnorm overschrijdt met maximaal 5,00 kg per ha. Ter vergelijking: het bedrijf van [naam 2] beslaat 40,26 ha en de overschrijding is dus 0,92 kg per ha. [naam 2] heeft erop gewezen dat het hier een overschrijding betreft van 37 kg. Op een fosfaatgebruiksnorm van 3.249 kg in 2018 is dit een overschrijding van 1,1%. Op de zitting heeft de minister ook toegegeven dat het gaat om een geringe overschrijding. Hoewel het College [naam 2] niet volgt in haar stelling dat het louter gaat om een afrondingskwestie, treft [naam 2] slechts een geringe mate van schuld. Er is kennelijk sprake geweest van een fout, die wel voor rekening van [naam 2] komt, maar niet van opzet. Daarbij is relevant dat deze fout is gemaakt tegen de achtergrond van de onder 2.2 vermelde kwestie over de verdunde en daardoor niet-representatieve vrachten.
6.4.3
Daartegenover staat het belang van [naam 2] bij voortzetting van de derogatie. De uitsluiting van derogatie over het jaar 2022, die het automatische gevolg is van de intrekking, heeft voor [naam 2] tot hoge kosten geleid omdat zij aanzienlijk meer mest heeft moeten laten afvoeren dan zij met een derogatievergunning had hoeven doen. Dat belang was voor de minister al op voorhand kenbaar, ook als de omvang van het financieel nadeel nog niet precies duidelijk was. Deze belangen tegen elkaar afwegend, is het besluit tot intrekking van de derogatievergunning onevenredig nadelig voor [naam 2] en kan het niet in stand blijven.
6.5
Het beroep van [naam 2] is dus ook om deze reden gegrond. Het bestreden besluit is wat de handhaving van de intrekking van de derogatievergunning betreft in strijd met artikel 3:4, eerste en tweede lid, van de Awb. Het College zal daarom de beslissing op bezwaar in zoverre vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het intrekkingsbesluit te herroepen.
6.6
Door de herroeping van de intrekking van de derogatievergunning vervalt ook het rechtsgevolg van de uitsluiting van derogatie voor het jaar 2022 met terugwerkende kracht.
7.1
Dit betekent dat de derogatievergunning herleeft en de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van artikel 9, eerste lid, van de Msw niet geldt, maar de hogere gebruiksnorm op grond van artikel 9, tweede lid, van de Msw. Daarmee ontvalt de grondslag aan de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen.
7.2
Het hoger beroep is daarom eveneens gegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het intrekkings- en boetebesluit herroepen voor zover dat betrekking heeft op de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen.
7.3
Het College zal de boete wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm vaststellen op € 45,77. Dat is het bedrag van de gematigde boete wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. Dat gedeelte van de boete heeft [naam 2] in hoger beroep niet bestreden.
8 Het College veroordeelt de minister in de door [naam 2] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.628,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Het College gaat daarbij voor het beroep en hoger beroep bij het College uit van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van de Commissie van 31 mei 2018 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen
Artikel 7, eerste lid
Voorwaarden met betrekking tot het op of in de bodem brengen van dierlijke en andere meststoffen
1. De hoeveelheid mest van graasdieren die jaarlijks — onder meer door de dieren zelf geproduceerde mest — op graslandbedrijven op of in de bodem wordt gebracht, mag niet meer dan 230 kg stikstof per hectare per jaar bedragen op landbouwbedrijven op zuidelijke en centrale zandbodems en lössbodems en niet meer dan 250 kg stikstof per hectare per jaar op landbouwbedrijven op andere bodems, met inachtneming van de in de leden 2 tot en met 8 vastgestelde voorwaarden. De totale stikstof- en fosfaatgift is afgestemd op de nutriëntenbehoefte van het gewas en de aanwezigheid van nutriënten in de bodem en mag de in het zesde Nederlandse actieprogramma vastgestelde maximale gebruiksnormen niet overschrijden.
Artikel 11
Controles en inspecties
1. De bevoegde autoriteiten voeren administratieve controles uit op alle vergunningsaanvragen om na te gaan of aan de voorwaarden van de artikelen 7 en 8 wordt voldaan. Indien daarbij blijkt dat niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, wordt de aanvraag afgewezen en wordt de aanvrager van de redenen voor de afwijzing in kennis gesteld. De bevoegde autoriteiten voeren voor ten minste 5 % van de graslandbedrijven waarvoor een vergunning is verleend, administratieve controles uit van het bodemgebruik, de omvang van de veestapel en de productie van dierlijke mest.
2. De bevoegde autoriteiten stellen een programma vast voor inspecties ter plaatse, op basis van een risicobeoordeling en met een passende frequentie, op graslandbedrijven waarvoor een vergunning is verleend, waarbij rekening wordt gehouden met de resultaten van de controles in voorgaande jaren, de resultaten van de algemene aselecte controles van de wetgeving ter omzetting van Richtlijn 91/676/EEG en eventuele overige informatie die erop kan wijzen dat niet aan de voorwaarden van de artikelen 7 en 8 van dit besluit wordt voldaan. Bij ten minste 5 % van de graslandbedrijven waarvoor een vergunning is verleend, worden inspecties ter plaatse verricht om te boordelen of aan de voorwaarden van de artikelen 7 en 8 wordt voldaan. Die inspecties worden aangevuld met de in artikel 4, punt 2, onder c), bedoelde inspecties en controles.
3. Indien in een bepaald jaar wordt vastgesteld dat een graslandbedrijf waarvoor een vergunning is verleend, niet aan de voorwaarden van de artikelen 7 en 8 voldeed, wordt overeenkomstig de nationale regels een sanctie opgelegd aan de houder van de vergunning, die dan ook niet meer voor een vergunning voor het daaropvolgende jaar in aanmerking komt.
4. Aan de bevoegde autoriteiten worden de noodzakelijke bevoegdheden en middelen toegekend om naleving van de voorwaarden van de krachtens dit besluit verleende vergunning te verifiëren.
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 9, eerste en tweede lid
1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
2. De in enig kalenderjaar op een bedrijf per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen te verminderen met de aan het eind van desbetreffend kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
3. De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
4. De op een bedrijf als bedoeld in het derde lid opgeslagen hoeveelheid overige meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
5. De op een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld of op een bedrijf waar geen dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 25
1. Uiterlijk op 31 januari van het kalenderjaar waarin de landbouwer de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, voornemens is toe te passen, vraagt de landbouwer een vergunning aan bij de minister voor het op zijn bedrijf mogen toepassen van artikel 24, eerste en tweede lid.
2. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking en het bepaalde in deze paragraaf en verklaart hij ermee in te stemmen dat het meststoffengebruik, alsmede het bemestingsplan en de mestboekhouding onderwerp kunnen zijn van controle.
3. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels, de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen en de voorschriften die uit hoofde van deze paragraaf aan hem worden gesteld naleeft.
[…]
7. In afwijking van het eerste lid, vraagt de landbouwer in 2018 in de periode van 6 juni tot en met 4 juli een vergunning aan bij de minister voor de toepassing op zijn bedrijf van artikel 24, eerste en tweede lid.
[…]
9. Het zevende lid en het achtste lid en dit lid vervallen met ingang van 1 januari 2019.
Artikel 25b
1. De minister kan een vergunning intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf.
2. De minister trekt een vergunning voorts in, indien de landbouwer dit verzoekt.
3. Indien de minister de vergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken op grond van het eerste lid, is de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid.
Artikel 25c, eerste lid
1. De landbouwer voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels en de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen.
1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
3. Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een intermediaire onderneming opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, vijfde lid, van het besluit, komt overeen met de onderscheiden hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend.
4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
