Uitspraken

Er bestaat voldoende feitelijke grondslag voor de vaststelling dat appellant geen hoofdverblijf had op het uitkeringsadres, namelijk in het lage waterverbruik, de gegevens over het (niet) aanbieden van afval (slechts éénmaal op 16 juli 2019), de pintransacties vanaf 7 augustus 2019, de verklaringen van appellant en de bevindingen bij het huisbezoek.

Appellant is op 17 december 2019 gehoord zonder een tolk. Appellant klaagt dat deze verklaring is verkregen in strijd met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Die klacht faalt, omdat appellant is geïnformeerd over de mogelijkheid van aanwezigheid van een tolk en hijzelf heeft aangegeven hieraan geen behoefte te hebben. In het vervolg van het verhoor is door appellant niet gezegd dat hij alsnog gebruik van een tolk of de tolkentelefoon wilde maken, dan wel anderszins te kennen heeft gegeven dat hij de vragen niet begreep of geen antwoord kon geven op de vragen. Het college mocht de verklaring dus betrekken bij de beoordeling.

Anders dan appellant stelt heeft het college blijkens de stukken bij het huisbezoek wel voldaan aan het vereiste van ‘informed consent’. Het betoog van appellant dat hij niet is bijgestaan door een tolk en dat hij de Nederlandse taal onvoldoende beheerst, maakt niet dat appellant niet gehouden kan worden aan de gegeven toestemming voor het huisbezoek, met name nu hij zelf heeft afgezien van bijstand door een tolk en uit het gespreksverslag van 17 december 2019 niet blijkt dat hij de toezichthouders onvoldoende heeft begrepen. Daarmee heeft het college de bevindingen bij het huisbezoek ten grondslag kunnen leggen aan het bestreden besluit.

Wat appellant heeft aangevoerd over zijn gesprek met de toezichthouders op 17 december 2019 en de gestelde strijd met artikel 6 van het EVRM, is een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uitgelegd waarom dat niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Appellant heeft in hoger beroep niet gemotiveerd waarom de in 2.1.2 weergegeven uitleg van de rechtbank volgens hem onjuist of onvolledig is. De Raad is het eens met het oordeel van de rechtbank en met de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. De Raad voegt daaraan toe dat uit het gespreksverslag, anders dan appellant heeft gesteld, niet blijkt dat de door hem meegebrachte vriend als tolk is geweigerd.

Wat appellant ter zitting heeft aangevoerd over het ontbreken van informed consent, is ook een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uitgelegd waarom dat niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Appellant heeft in hoger beroep geen reden gegeven waarom de in 2.1.3 weergegeven uitleg van de rechtbank volgens hem onjuist of onvolledig is. De Raad is het eens met het oordeel van de rechtbank en met de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd.

De bevindingen van het onderzoek zijn, anders dan appellant meent, voldoende om te concluderen dat appellant in de te beoordelen periode niet zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Daarvoor zijn de bevindingen bij het huisbezoek van doorslaggevend belang. Blijkens het in 1.2 vermelde rapport van 2 januari 2020 hebben de toezichthouders van het college tijdens het huisbezoek op 17 december 2019 onder meer geconstateerd dat het erg koud was in de woning – de thermostaat stond op 11 graden –, dat er op de grond in de slaapkamer boven een matras lag dat niet beslapen was, dat ook het bed in de kamer achter de huiskamer beneden onbeslapen was, dat er beneden wel wat meubels waren, maar dat die gecentreerd voor de tv in de kamer stonden, dat er geen vloerbedekking lag op de betonnen vloer, dat het aantal kledingstukken in de kasten minimaal was, dat er geen sokken of ondergoed waren, dat in de koelkast beschimmelde levensmiddelen lagen en een pak yoghurt met een houdbaarheidsdatum tot 18 november 2019 en dat het putje van de badkamer droogstond. Een nieuw matras waarvoor op 21 augustus 2019 bijzondere bijstand was verstrekt, ontbrak. Ook ontbrak een kookgelegenheid. De bevindingen van het huisbezoek vormen samen met de vaststelling dat appellant in de te beoordelen periode geen enkele keer afval heeft aangeboden voldoende feitelijke grondslag voor de conclusie dat de woning niet bewoond werd.

Het college heeft de bijstand over de te beoordelen periode herzien op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Deze bepaling is – net als de vergelijkbaar geredigeerde herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten – dwingendrechtelijk geformuleerd. De Raad ziet in de verplichtende formulering van deze bepaling geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt herzien of ingetrokken. Dit komt overeen met wat de Raad heeft overwogen in de uitspraak na de conclusie van AG De Bock.1

Het college heeft de bijstand over de te beoordelen periode teruggevorderd op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ook deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd en bevat dus geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt teruggevorderd.

Uit het voorgaande volgt dat als de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden, de bijstandverlenende instantie moet overgaan tot herziening of intrekking van de bijstand en tot terugvordering van de kosten van ten onrechte verleende bijstand. Dat strookt met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis. Daarbij wijst de Raad erop dat de wetgever in 2013 de tot dan bestaande discretionaire bevoegdheid tot intrekking en herziening in geval van schending van de inlichtingenverplichting uitdrukkelijk heeft willen wijzigen in een gebonden bevoegdheid, dus in een verplichting.2 Bij de gelijktijdige invoering van de verplichte terugvordering heeft de wetgever gewezen op het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen en opgemerkt dat dit betekent dat mensen ten onrechte ontvangen uitkeringen helemaal moeten terugbetalen.3

Wat appellant heeft aangevoerd komt, gelet op het voorgaande, hierop neer dat het evenredigheidsbeginsel meebrengt dat de in 4.6.1 en 4.6.2 genoemde bepalingen van de PW in zijn geval niet moeten worden toegepast. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat er echter aan in de weg dat de bestuursrechter toetst of die bepalingen strijd met het evenredigheidsbeginsel opleveren, omdat de PW een wet in formele zin is. Toepassing van deze bepalingen kan alleen achterwege blijven als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dan kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit wordt ‘contra legem’-toepassing van het evenredigheidsbeginsel genoemd.4 Dat zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen, kan slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen.5

Uit 4.6.3 volgt dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van de artikelen 54, derde lid, eerste volzin, en 58, eerste lid, van de PW voor gevallen als deze niet alleen onder ogen heeft gezien, maar ook daadwerkelijk heeft beoogd. Appellant heeft in het kader van de herziening geen bijzondere omstandigheden genoemd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever bij de invoering van de in artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW opgenomen verplichting en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien.6 Appellant heeft ook voor de terugvordering geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. Dit staat er niet aan in de weg om de terugvorderingsbepaling van artikel 58, eerste lid, van de PW zo veel mogelijk in overeenstemming met rechtsbeginselen (‘beginselconform’) uit te leggen, bijvoorbeeld overeenkomstig het herstellende (reparatoire) karakter ervan. Dat karakter laat niet toe dat meer wordt teruggevorderd dan materieel ten onrechte aan bijstand is verleend. Dit is vaste rechtspraak.7 Maar dat geval doet zich hier niet voor.

De tussenconclusie moet zijn dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel wat betreft de herziening afstuit op het gebonden karakter van die bevoegdheid die berust op een wet in formele zin.

Bij de beoordeling van de vraag of het college om dringende redenen geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien, is de uitspraak na de conclusie van AG De Bock van betekenis voor zover de hier relevante bepalingen van de PW niet anders zijn dan die in de andere socialezekerheidswetten. Echter, anders dan de intrekkings- en herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten, kent artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW niet de mogelijkheid om op grond van dringende redenen van herziening of intrekking af te zien. En ook anders dan in andere socialezekerheidswetten heeft de bevoegdheid tot intrekking, herziening en terugvordering op grond van de PW alleen een verplichtend karakter indien sprake is van schending van de inlichtingenverplichting.

De PW kent wel, net als de andere socialezekerheidswetten, een bevoegdheid om de gevolgen van de terugvordering te beperken. Op grond van artikel 58, achtste lid, van de PW kan de bijstandverlenende instantie immers geheel of gedeeltelijk van terugvordering afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Tot nu toe heeft de Raad deze en de aan deze bepaling gelijke bepalingen in andere sociale zekerheidswetten zo uitgelegd dat voor het aannemen van dringende redenen om van terugvordering af te zien sprake moet zijn van onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van de terugvordering voor een betrokkene. De Raad zal in navolging van zijn uitspraak na de conclusie van AG De Bock8 en rekening houdend met de in 4.7.1 genoemde bijzonderheden voor de PW, een ruimere invulling geven aan het begrip ‘dringende redenen’ als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW om geheel of gedeeltelijk van terugvordering te kunnen afzien. De Raad ziet dit begrip als een open norm die er toe leidt dat de bijstandverlenende instantie bij een beslissing over deze bevoegdheid niet alleen rekening moet houden met onaanvaardbare sociale en financiële gevolgen van de terugvordering, maar ook andere belangen en relevante feiten en omstandigheden in zijn afweging moet betrekken. Die beslissing zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten kunnen doorstaan. Dit wordt hierna nader toegelicht.

Door te bepalen dat de bijstandverlenende instantie geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, heeft de wetgever de bijstandverlenende instantie een discretionaire bevoegdheid gegeven. Bij de gebruikmaking daarvan moet de bijstandverlenende instantie een belangenafweging maken. Dat brengt, voor zover hier van belang, mee dat het besluit om van die bevoegdheid gebruik te maken moet zijn gebaseerd op een evenwichtige belangenafweging. Dat volgt uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel. Vergelijk de uitspraak na de conclusie van AG De Bock.9

Als uitgangspunt bij die belangenafweging geldt dat de wetgever met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving per 1 januari 201310 heeft gekozen voor een systeem van verplichte terugvordering voor gevallen waarin achteraf blijkt dat een recht op uitkering niet op de juiste wijze is vastgesteld als gevolg van schending van de op betrokkene rustende inlichtingenverplichting. Tegenover het belang van de overheid bij een juiste vaststelling van het recht op uitkering en terugbetaling van wat te veel ontvangen is, staat het belang van de betrokkene dat hij door een dergelijk belastend overheidsbesluit niet onevenredig wordt geraakt.

In dat verband moet – zo volgt uit 4.7.2 – niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de terugvordering, maar ook met de oorzaken daarvan. Daarbij kan dus ook worden betrokken wat het eigen aandeel van de bijstandverlenende instantie is in het ontstaan van feitelijke grondslag van de terugvordering. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan fouten van de bijstandverlenende instantie die tot de terugvordering hebben geleid of aan (te) trage besluitvorming waardoor een terugvordering over een nodeloos lange periode – en daarmee tot een onnodig hoog terug te betalen bedrag – dient plaats te vinden of op een zodanig laat moment dat het college de aan de Belastingdienst afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen niet meer intern kan verrekenen. Dit geldt niet alleen voor de besluitvorming rondom de terugvordering, maar ook voor de daaraan noodzakelijk voorafgaande besluitvorming tot intrekking of herziening van de bijstand, ook als die in rechte onaantastbaar is. Daarvoor is redengevend dat – zoals hiervoor in 4.6.1 tot en met 4.6.3 al is overwogen – in geval van schending van de inlichtingenverplichting herziening of intrekking van de bijstand een verplichtend karakter heeft en dat in de PW geen mogelijkheid is opgenomen om dringende redenen daarvan af te zien.11 Van belang is aan de andere kant ook het eigen aandeel van de betrokkene in de ontstane situatie. In dit verband kan onder meer betekenis toekomen aan de vraag of de betrokkene de inlichtingenverplichting bewust heeft geschonden of dat sprake is van een onoplettendheid of een situatie waarin de betrokkene geen (vol) verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij te veel uitkering ontving.

Bij de belangenafweging moet de bijstandverlenende instantie zich ook nog steeds rekenschap geven van de gevolgen die de terugvordering voor de betrokkene heeft. In het algemeen doen de financiële gevolgen van de terugvordering zich pas voor bij de invordering of verrekening van het teruggevorderde bedrag. In het kader van het invorderingstraject zal een afbetalingsregeling moeten worden getroffen die recht doet aan de financiële omstandigheden en aflossingscapaciteit van de betrokkene op dat moment. Dan heeft de betrokkene de bescherming van onder meer de beslagvrije voet. Een geschil over de invordering zal op de voet van artikel 4:125 van de Awb in een procedure over de herziening of terugvordering kunnen worden betrokken. De gevolgen van de terugvordering kunnen ook worden beperkt door regels over kwijtschelding. Door deze mogelijkheden in het invorderingstraject zal in het algemeen voldoende worden tegemoetgekomen aan het recht op bestaanszekerheid. Alleen in het bijzondere geval dat op het moment van het nemen van het terugvorderingsbesluit al voorzienbaar is dat dit voor een betrokkene ernstige financiële of andere gevolgen zal hebben, bijvoorbeeld omdat een bestaand schuldhulptraject als gevolg van de besluitvorming dreigt te worden beëindigd, dient de bijstandverlenende instantie deze omstandigheid al bij het nemen van het terugvorderingsbesluit mee te wegen. Bij de afweging van de belangen zal aan de financiële of sociale gevolgen van een terugvordering een groter gewicht toekomen naarmate de betrokkene geen (overwegend) aandeel in het ontstaan van de terugvordering heeft; daaraan zal minder gewicht toekomen in een geval waarin sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht.

Het is aan een betrokkene om feiten en omstandigheden aan te voeren die maken dat – volgens hem – sprake is van een dringende reden om van terugvordering af te zien. Wat door een betrokkene wordt aangevoerd, zal daarbij ruim moeten worden uitgelegd. Het is vervolgens aan de bijstandverlenende instantie om, zo nodig, daarnaar nader onderzoek te doen. Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, wordt de vraag of de bijstandverlenende instantie alle relevante feiten en omstandigheden bij zijn besluit om niet of gedeeltelijk wegens dringende redenen van terugvordering af te zien heeft betrokken, door de bestuursrechter vol getoetst.

Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit om niet of slechts gedeeltelijk wegens dringende redenen af te zien van de terugvordering. Dat besluit mag op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet onevenredig nadelig voor de betrokkene zijn in verhouding tot het met dat besluit te dienen doelen. Die toetsing vindt plaats op de wijze zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022,12 zoals aangevuld bij de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024.13

Gelet op de aard van de bij de terugvordering van bijstand betrokken belangen en de geringe mate van beleidsruimte van de bijstandverlenende instantie toetst de bestuursrechter de evenwichtigheid van de belangenafweging waarop het besluit is gebaseerd met een geringe mate van terughoudendheid. Bij besluiten over de terugvordering van bijstand gaat het namelijk veelal om betrokkenen die een laag inkomen hebben en een kwetsbare positie hebben in de samenleving. Terugvorderingsbesluiten zullen, zeker als het gaat om forse bedragen, in die gevallen diep kunnen ingrijpen in hun (financiële) belangen.

Anders dan appellant ter zitting heeft gesteld, is in zijn geval de onderzoeks- en besluitvormingsperiode niet nodeloos lang geweest. De onderzoeksperiode heeft geduurd vanaf oktober 2019 tot en met december 2019. Vervolgens is met het besluit van 11 februari 2020 de verleende bijstand ingetrokken en teruggevorderd over de periode van 7 augustus 2019 tot en met 31 december 2019. Het bedrag van de terugvordering is dus ook niet tot een onnodig hoog bedrag opgelopen.

Appellant heeft verder zijn stelling dat sprake is van ernstige financiële gevolgen van de terugvordering niet nader toegelicht en niet onderbouwd. Dit was gelet op het relatief beperkte bedrag van de vordering van in totaal € 7.464,60 wel aangewezen. Verder is, zoals het college ter zitting heeft opgemerkt, geen sprake van ernstige financiële gevolgen in verband met schulden en bestaat de mogelijkheid het terugvorderingsbedrag met toepassing van artikel 58, zevende lid, van de PW na tien jaar kwijt te schelden. Appellant heeft bovendien bij de invordering als schuldenaar de bescherming van de regels over de beslagvrije voet die zijn neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.