Uitspraken

De echtgenoot van appellante was werkzaam voor het European Space Agency ( ESA ) in Noordwijk , een volkenrechtelijke organisatie. ESA heeft zijn eigen ziektekostenverzekering en op grond van het verdrag tussen Nederland en ESA1 zijn medewerkers en hun echtgenoten vrijgesteld van het betalen van premies voor de nationale sociale zekerheid. De ziektekostenverzekering van ESA dekt medische zorg in Nederland van medewerkers en hun echtgenoten. Na het bereiken van zijn pensioengerechtigde leeftijd ontving de echtgenoot een pensioen van ESA . Op grond van het ESA -pensioen van de echtgenoot vielen de echtgenoot en appellante onder de ziektekostenverzekering van ESA . De echtgenoot en appellante waren niet verzekerd voor de AWBZ2 (nu Wlz3).4

Appellante ontvangt sinds 21 januari 2003 een AOW5-pensioen. Zij was vanwege de ontvangst van dat pensioen niet meer uitgesloten van de Wlz-verzekering.6 Op verzoek van appellante is haar met ingang van 1 januari 2006 ontheffing van de verzekeringsplicht voor de AWBZ (nu Wlz) verleend.7

De echtgenoot van appellante is op 15 november 2016 overleden en in verband hiermee ontvangt appellante per 1 december 2016 een nabestaandenpensioen van ESA . Appellante is per 1 april 2018 opgenomen in een zorginstelling. Appellante heeft de Svb op 19 augustus 2019 verzocht om haar verzekerd te verklaren op grond van de Wlz, omdat de zorgverzekering van ESA tekortschiet in de vergoeding van de kosten van een opname in een instelling voor langdurige verpleging en verzorging. De zorgverzekering via ESA vergoedt slechts € 1.284,- per maand, terwijl de kosten € 7.500,- per maand zijn.

In een besluit van 30 september 2019 heeft de Svb de ontheffing van de verzekeringsplicht voor de Wlz met ingang van 1 december 2016 ingetrokken. Dit berust op het standpunt dat appellante gelet op haar nabestaandenpensioen van ESA niet meer voldoet aan de voorwaarden voor ontheffing.

Met een besluit van 1 oktober 2019 heeft de Svb appellante toch niet verzekerd geacht op grond van de Wlz per 1 december 2016. Appellante ontvangt een pensioen van een volkenrechtelijke organisatie en de sociale zekerheidsregeling van deze organisatie is op haar van toepassing. Hierdoor is zij volgens de Svb op grond van artikel 21, tweede lid, van KB 746 van rechtswege niet verzekerd voor de Wlz.

Het bezwaar tegen het besluit van 1 oktober 2019 is ongegrond verklaard in de beslissing op bezwaar van 27 december 2019 (bestreden besluit). Volgens de Svb is appellante niet verzekerd op grond van de Wlz, omdat zij een pensioen van ESA ontvangt en haar zorgverzekering bij Cigna, die zij via ESA heeft, aan de voorwaarden voldoet. Een uitzondering op deze uitsluiting van verzekering zou mogelijk kunnen zijn op grond van de hardheidsclausule van artikel 24 van KB 746. Omdat appellante nog altijd gebruik kan maken van de zorgverzekering van ESA en er (nog) geen sprake is van een acute situatie waarin appellante geen toegang heeft tot zorg, ziet de Svb geen aanleiding om deze hardheidsclausule toe te passen.

De Svb is van mening dat de aangevallen uitspraak in stand moet blijven. De Svb is met het ministerie van VWS van oordeel dat de regeling van ESA voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 21, tweede en derde lid, van KB 746. De zorgverzekering biedt voldoende dekking voor de kosten van opname en verpleging in ziekenhuizen (curatieve zorg) en instellingen voor langdurige zorg en verpleging (langdurige zorg) tezamen. Inmiddels heeft ESA de Long Term Care plus (LTC+) regeling ingevoerd die gezien moet worden als een nadere invulling van de reeds bestaande ex-gratia regeling van ESA die toegepast wordt in schrijnende gevallen. Iemand komt in aanmerking voor de LTC+ regeling als blijkt van financiële nood. In dat geval betaalt ESA de kosten die een WLZ-instelling in rekening brengt waarbij ESA een eigen bijdrage in rekening brengt afhankelijk van de leefsituatie en leeftijd van betrokkene. De hardheidsclausule uit KB 746 komt in beeld als de feitelijke zorg door de financiële situatie van de betrokkene niet meer genoten kan worden.

Appellante heeft op 19 augustus 2019 verzocht om weer verzekerd te zijn voor de Wlz. De Raad beoordeelt of de afwijzing van dit verzoek rechtmatig is over de periode vanaf 19 augustus 2019 tot en met 27 december 2019 (datum van het bestreden besluit).

Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat artikel 21 van het Verdrag tussen Nederland en ESA niet op dit geschil van toepassing is, omdat dit artikel betrekking heeft op personeelsleden van ESA en niet op nabestaanden.

Volgens de Raad heeft het bedrag van € 250.000,- betrekking op het totale bedrag aan vergoedingen voor opname en verpleging in ziekenhuizen en instellingen voor langdurige verpleging en verzorging. Het bedrag heeft dus niet alleen betrekking op de langdurige zorg.

Dit blijkt in de eerste plaats uit de letterlijke tekst van artikel 21, tweede en derde lid, van KB 746. In de wetsgeschiedenis ziet de Raad voldoende aanknopingspunten dat het ook de bedoeling is geweest van de regelgever dat het minimale bedrag van € 250.000,- betrekking heeft op ziekenhuiszorg en langdurige zorg tezamen. De Raad licht dit als volgt toe.

Op grond van artikel 23 van KB 16412 was de echtgeno(o)t(e) van de (oud) werknemer van een volkenrechtelijke organisatie uitgesloten van verzekering als de volkenrechtelijke organisatie een ziektekostenregeling had die recht gaf op medische zorg. Hiertegen zijn bezwaren geuit omdat bijvoorbeeld verpleeghuiszorg vaak niet in zo’n regeling was opgenomen. Daarom is deze uitsluiting destijds bij de invoering van KB 746 in 1999 ongedaan gemaakt. Betrokkenen werden alsnog onder de AWBZ gebracht.13 Dit leidde echter in sommige gevallen weer tot dubbele verzekering en dubbele premieplicht zodat hierop in 200114 een nuancering is aangebracht en vijf nieuwe leden aan artikel 21 zijn toegevoegd. Uitsluiting van de verzekeringsplicht vindt sindsdien alleen plaats als de aanspraak op zorg op grond van een regeling van de volkenrechtelijke organisatie in ieder geval opname en verpleging in ziekenhuizen en in instellingen voor langdurige verpleging en verzorging omvat.

Uit de Nota van Toelichting bij de Besluiten van 2001 en 2015 kan worden opgemaakt dat de regelgever zich ervan bewust is geweest dat de verzekeringsdekking van de volkenrechtelijke organisaties voor ziektekosten niet (volledig) toereikend kan zijn wat betreft de kosten voor met name langdurige zorg. Desondanks is expliciet gekozen voor een regeling in KB 746 waarmee uitsluiting van de verzekeringsplicht voor de Wlz geldt als de internationale regeling voorziet in (vergoeding van de kosten van) opname en verpleging, niet alleen in ziekenhuizen maar ook in instellingen voor langdurige verpleging en verzorging. Daarbij moet wel een minimumdekking zijn gewaarborgd, waarbij deze kosten gezamenlijk worden beschouwd. Dit blijkt uit de Toelichting bij artikel 10.1 van de Rlz, waarin staat dat een dekking van € 250.000,- per persoon per jaar voor opname en verpleging in ziekenhuizen en in instellingen voor langdurige verpleging en verzorging geen onoverkomelijke problemen zal hoeven opleveren voor al bestaande collectieve verzekeringen van de verschillende internationale organisaties.

De Svb heeft toegelicht dat veelvuldig overleg plaatsvindt met de minister van VWS over de verzekeringsdekking via de volkenrechtelijke organisaties en de toets daarvan in het kader van artikel 21 van KB 746. Daarbij is steeds het uitgangspunt dat indien uit de polis of regeling van de volkenrechtelijke organisatie blijkt dat sprake is van dekking van de kosten voor opname en verpleging in ziekenhuizen en sprake is van dekking van de kosten van opname in instellingen van langdurige verpleging en verzorging, wordt bekeken of deze dekking voor beide vormen van verpleging gezamenlijk voldoet aan het gestelde normbedrag van € 250.000,-. Volgens het ministerie van VWS is een bedrag van € 250.000,- over het algemeen een adequate dekking voor de vergoeding van kosten die binnen het Nederlandse stelsel over het algemeen gemaakt worden. Als uit de polis of regeling blijkt dat in het geheel geen dekking voor een van beide vormen van verpleging en zorg bestaat dan is een uitsluiting van de verzekeringsplicht voor de Wlz niet aan de orde, aldus de Svb.

Geconcludeerd wordt dat het bedrag van € 250.000,- betrekking heeft op het totale bedrag aan vergoedingen voor opname en verpleging in ziekenhuizen en in instellingen voor langdurige verpleging en verzorging. Vervolgens rijst de vraag of deze bepaling in het geval van appellante toepassing kan vinden. De Raad merkt op dat als wordt voldaan aan de voorwaarden voor uitsluiting van de verzekering voor de Wlz in KB 746 het zo zijn kan dat de vergoeding voor langdurige zorg volgens de ziektekostenregeling van de volkenrechtelijke organisatie een stuk lager is dan onder een Wlz-verzekering het geval is. Dit is ook het geval bij de polis van appellante, wat volgens appellante niet redelijk is. De Raad vat het betoog van appellante met betrekking tot artikel 21, tweede en derde lid, van KB 746 primair zo op dat dit strekt tot exceptieve toetsing van die bepaling aan het evenredigheidsbeginsel. Subsidiair vat de Raad het betoog van appellante zo op dat dit ertoe strekt dat die bepaling in haar geval wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet worden gelaten.

In deze zaak gaat het om de uitsluiting van de verzekeringsplicht voor de Wlz op grond van artikel 21 van KB 746. KB 746 is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Dergelijke voorschriften kunnen worden getoetst op rechtmatigheid. De rechter komt in dat kader de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad en de andere hoogste bestuursrechters in recente rechtspraak is uiteengezet.15 Bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindende voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.

Uit de wetsgeschiedenis van artikel 21 van KB 746 blijkt dat het doel van de voorwaarden voor uitsluiting van de verzekeringsplicht voor de Wlz enerzijds is om dubbele verzekering en dubbele premie te voorkomen en anderzijds om onderverzekering voor bepaalde zorg tegen te gaan. Dit zijn legitieme doelstellingen. De vraag doet zich voor of de bepalingen hierover geschikt, noodzakelijk en evenwichtig zijn en aldus de toets aan het evenredigheidsbeginsel kunnen doorstaan.

In de artikelen 3 en 14 van KB 746 zijn regels opgenomen op grond waarvan een werknemer en zijn echtgeno(o)t(e) bij bepaalde volkenrechtelijke organisaties worden uitgesloten van de verzekeringsplicht voor de volksverzekeringen, als op hen een regeling inzake sociale zekerheid van die organisatie van toepassing is. Deze beperkende voorwaarde strekt ter voorkoming van dubbele verzekering. Omdat niet alle volkenrechtelijke organisaties beschikken over een volwaardig stelsel van sociale zekerheid, is de bevoegdheid opgenomen om deze organisaties aan te wijzen.16 In de Regeling aanwijzing volkenrechtelijke organisaties (laatstelijk van 2015) zijn de volkenrechtelijke organisaties aangewezen die beschikken over een stelsel van sociale zekerheid dat voldoet aan de Nederlandse maatstaven. Volgens de toelichting op die Regeling toetsen de hiertoe bevoegde ministeries strikt of het stelsel van de organisatie aan bepaalde criteria voldoet. Een van die voorwaarden is of aanspraak bestaat op zorg of de vergoeding van de kosten daarvan. De hoogte daarvan bedraagt ten minste een door de minister van VWS vast te stellen minimumbedrag en omvat in ieder geval opname en verpleging in ziekenhuizen en instellingen voor langdurige verpleging of verzorging of een vergoeding daarvan. Ook ESA is in deze Regeling aangewezen. Ter zitting heeft de Svb nog toegelicht dat veel overleg plaatsvindt tussen het ministerie van VWS en volkenrechtelijke organisaties, zoals ESA , waarbij ook de vraag speelt of en hoe het zorgstelsel van deze organisaties aan de voorwaarden van KB 746 voor uitsluiting kan voldoen. De organisaties krijgen de kans aanpassingen te doen. Uitgangspunt is hierbij ook dat de volkenrechtelijke organisaties binnen hun eigen stelsel eigen keuzes maken en een eigen verantwoordelijkheid hebben waar het gaat om de dekkingsgraad van de zorg en de hoogte van de premies.

De regelgever heeft dus bewust gekozen voor uitsluiting van de Wlz als op de gebieden van ziekenhuiszorg en langdurige zorg een dekking bestaat die totaal niet minder dan € 250.000,- is. Hieraan ligt een politiek-bestuurlijke afweging ten grondslag, zodat een materieel terughoudende rechterlijke toets passend is zoals in overweging 4.10 genoemd. Vanuit dat licht bezien kan uit wat appellante heeft aangevoerd niet worden geconcludeerd dat de regeling in KB 746 voor uitsluiting van de Wlz niet geschikt is dan wel niet noodzakelijk is. Van onevenwichtigheid is niet gebleken. Als de verzekering van de volkenrechtelijke organisatie onvoldoende blijkt en sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, bijvoorbeeld omdat de langdurige zorg waarvan iemand gebruik maakt niet langer financieel gewaarborgd is, kan de hardheidsclausule neergelegd in artikel 24 van KB 746 soelaas bieden. Er is daarom geen aanleiding om artikel 21, tweede en derde lid, van KB 746, in samenhang met artikel 10.1 van de Rlz en artikel 24 van KB 746, onverbindend te achten.

In Beleidsregel SB1039 heeft de Svb beleid geformuleerd voor het gebruik van de bevoegdheid van artikel 24 van KB 746. Als iemand wat zijn verzekeringspositie betreft tussen wal en schip valt in die zin dat materieel geen sprake is van een adequate verzekering en het, gezien alle feiten en omstandigheden, van bijzondere hardheid zou getuigen als aan die situatie geen einde wordt gemaakt door het treffen van een afwijkende regeling ter zake van de verzekering, dan kan tot opneming in de verzekering worden besloten. Bij de in aanmerking te nemen feiten en omstandigheden moet worden gedacht aan de zorgplicht die de Nederlandse overheid heeft ten aanzien van bepaalde personen en aan de financiële positie van de betrokkene en diens mogelijkheid om op private basis een adequate dekking te bewerkstelligen. Dit beleid kan de toets doorstaan en er is geen reden tot afwijking daarvan in dit geval. De Raad is met de Svb van oordeel dat zich – in lijn met het beleid – in het geval van appellante nog geen onbillijkheid van overwegende aard heeft voorgedaan. Appellante ontvangt de zorg die zij nodig heeft. Zij kreeg hiervoor ten tijde in geding van ESA een tegemoetkoming in de kosten van € 1.284,- per maand. Dat dit bedrag niet kostendekkend is en appellante haar vermogen meer moet aanspreken dan iemand die onverkort valt onder het Nederlandse stelsel, om de rest van de kosten voor deze langdurige zorg te betalen, leidt niet vanaf aanvang tot een hardheid als in het beleid bedoeld. Als appellante in de toekomst in financiële nood komt, kan zij een nieuw beroep op de hardheidsclausule doen, voor zover zij niet of in onvoldoende mate gebruik kan maken van de LTC+ regeling van ESA . Voor de periode daaraan voorafgaand heeft de Svb er terecht op gewezen dat het verschil in eigen bijdrage niet maatgevend is: iemand die onder het Nederlandse stelsel valt draagt tevens diverse andere socialezekerheidslasten.

Ook van strijd van het bestreden besluit met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake. Wanneer het, zoals hier, gaat om een gebonden besluit dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, kunnen bijzondere omstandigheden maken dat toepassing van het algemeen verbindend voorschrift in het voorliggende geval zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat uiteindelijk moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbende(n) onredelijk bezwarend is. Appellante heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat de Svb had moeten afwijken van artikel 21 van KB 746. Appellante ontvangt de zorg die zij nodig heeft en bij het ontstaan van onbillijkheden van overwegende aard kan een beroep op de LTC+ regeling en de hardheidsclausule worden gedaan. Het bestreden besluit is daarom niet onredelijk bezwarend voor appellante.

Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van gronden. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.