Uitspraken

Het verloop van de procedure

De beoordeling

1. De gemachtigde voert aan dat de officier van justitie ten onrechte geen dwangsom in verband met het niet tijdig beslissen op het administratief beroep heeft toegekend. De daarop betrekking hebbende beroepsgronden heeft de kantonrechter ten onrechte niet bij zijn beoordeling betrokken.

2. Het hof stelt vast dat de kantonrechter geen beslissing heeft genomen op een verzoek tot vaststelling van de verschuldigdheid en hoogte van een dwangsom in verband met het niet tijdig beslissen, door de officier van justitie, op het administratief beroep. In het dossier zoals het hof dat van de rechtbank heeft ontvangen, bevinden zich ook geen stukken waarin de gemachtigde daarom heeft verzocht. In beginsel kan niet pas voor het eerst in hoger beroep de verschuldigdheid van een dwangsom aan de orde worden gesteld, als dit niet bij de kantonrechter onderwerp van geschil is geweest (vgl. het arrest van het hof van 5 december 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:10680).

3. De gemachtigde van de betrokkene voert aan dat, anders dan de kantonrechter heeft overwogen, wel op 2 april 2024 aanvullende gronden waren ingediend. Ter onderbouwing zijn een verzendbewijs en verzonden stukken bijgevoegd.

4. Het hof stelt vast dat de gemachtigde in hoger beroep een afschrift van een op 2 april 2024 verzonden e-mail heeft bijgevoegd die is geadresseerd aan mulder.obr@rechtspraak.nl. Bij deze e-mail zijn verschillende bijlagen gevoegd die betrekking hebben op een dwangsomverzoek. Het hof stelt ook vast dat het gebruikte e-mailadres een adres is dat door de rechtbank is opengesteld om veilig stukken naartoe te kunnen mailen. De advocaat-generaal heeft bij de griffier van de rechtbank navraag gedaan over de ontvangst van deze e-mail en bijlagen. De griffier van de rechtbank heeft geantwoord niet meer over het dossier te beschikken. Het hof gaat er gelet op de door de gemachtigde overgelegde stukken vanuit dat door de gemachtigde aanvullende gronden betreffende de dwangsom zijn ingediend die ten onrechte niet in het dossier zijn gevoegd.

5. Dit betekent dat de kantonrechter ten onrechte niet heeft beslist op het verzoek van de gemachtigde tot vaststelling van de verschuldigdheid en hoogte van een dwangsom in verband met het niet tijdig beslissen, door de officier van justitie, op het administratief beroep. Het hof zal de beslissing van de kantonrechter in zoverre vernietigen en doen wat de kantonrechter had behoren te doen.

6. Met betrekking tot de dwangsom voert de gemachtigde aan dat, gelet op artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 4:18 van de Awb, de officier van justitie verplicht is om binnen twee weken na ontvangst van een ingebrekestelling een besluit te nemen. De gemachtigde stelt zich op het standpunt dat hij de officier van justitie op juiste wijze in gebreke heeft gesteld. De wet biedt geen ruimte op basis van een steekproef te bepalen welke ingebrekestellingen wel en niet worden behandeld. De officier van justitie heeft ook geen tekst en uitleg gegeven over de steekproef. Er zijn inderdaad veel ingebrekestellingen verstuurd, maar [naam1] heeft ook veel zaken. Ten aanzien van de stelling van de officier van justitie dat in veel zaken al een beslissing was genomen, wordt opgemerkt dat post afkomstig van het Parket CVOM soms veel later binnenkomt. Daarnaast is de beslissing soms alleen naar de betrokkene gestuurd. Als en voor zover het Parket CVOM kan bewijzen dat post is verstuurd, betekent dat niet dat ook bewezen is dat die is aangekomen. Dat in sommige dossiers al beroep bij de kantonrechter was ingesteld komt omdat soms beroep wordt ingesteld tegen samenhangende beslissingen via één dossier. Daarnaast stelt de gemachtigde dat hij de zaken handmatig steekproefsgewijs heeft gecontroleerd en niet op gevallen is gestuit waarin een ingebrekestelling niet van toepassing was. Pas na tien weken heeft de officier van justitie een gemotiveerd standpunt ingenomen over buitenbehandelingstelling van de ingebrekestellingen. In de tussentijd beslist de officier van justitie in allerlei zaken waarin terecht ingebrekestellingen waren gestuurd. Er valt niet uit te sluiten dat de officier van justitie opzettelijk laat heeft gereageerd om aldus de verschuldigdheid van dwangsommen te vermijden. Dit komt neer op misbruik van bevoegdheid. Door de gemachtigde zijn verschillende stukken overgelegd die betrekking hebben op deze kwestie zoals correspondentie met het Parket CVOM.

7. De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld dat het verzoek om vaststelling van de verschuldigdheid en hoogte van een dwangsom niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Kort samengevat is aangevoerd dat met de wijze van sturen van ingebrekestellingen in twee dozen met in totaal 2.850 ingebrekestellingen, waarin slechts een klein percentage mogelijk doel kon treffen, de gemachtigde het het Parket CVOM onmogelijk heeft gemaakt om adequaat en voortvarend te beslissen. Het op deze wijze in bulk toesturen van ingebrekestellingen in zaken die al waren afgedaan of waarin de gemachtigde geen gemachtigde meer was, levert misbruik van procesrecht op. De advocaat-generaal heeft een samenvatting van een memo van het Parket CVOM en de daarbij horende bijlagen bij het verweerschrift gevoegd. Die memo is opgesteld door medewerkers van het Parket CVOM, waarin de gehele correspondentie tussen de gemachtigde en het Parket is bijgehouden.

8. Uit het dossier blijkt het volgende. Aan de betrokkene is een initiële beschikking gestuurd met dagtekening 4 november 2022. Op 16 november 2022 is door de gemachtigde van de betrokkene administratief beroep ingesteld. De officier van justitie heeft per brief met dagtekening 30 maart 2023 de gemachtigde medegedeeld dat de termijn om te beslissen met 10 weken wordt verlengd. Dit betekent dat de termijn om te beslissen eindigde op 16 juni 2023. De beslissing van de officier van justitie is gedateerd 30 augustus 2023.

9. Indien een beschikking op aanvraag - als hoedanig ook een administratief beroepschrift in de zin van artikel 6, eerste lid, Wahv moet worden beschouwd - niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is. Ingevolge het derde lid van dit artikel is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.

10. Door de gemachtigde is een afschrift van een ingebrekestelling met bovengenoemd CJIB-nummer met datum 30 juli 2023 overgelegd. Daarbij is een afschrift van een ‘verklaring van verzending van de ingebrekestellingen’ gevoegd. Daarin staat opgenomen dat voor elk van de genoemde dossiers zich een ingebrekestelling in de doos bevindt. Daarbij is een lijst gevoegd met 2.850 zaken. Er is ook een foto van een verzendbewijs op 31 juli 2023 bijgevoegd. Daarop staat dat twee zendingen met verschillende barcodes zijn aangenomen door PostNL.

11. In de memo van het Parket CVOM staat onder meer beschreven dat op 11 juli 2023 een doos bij het Parket CVOM afkomstig van [naam1] werd bezorgd. Daarin bevond zich een brief met daarbij een lijst van 4.946 zaken waarin volgens de gemachtigde nog niet op het administratief beroep was beslist. Er is een steekproef gedaan van 63 zaken, waaruit bleek dat geen enkele ingebrekestelling in de onderzochte zaken doeltreffend zou kunnen zijn. De stukken zijn door het Parket CVOM retour gezonden met een brief dat de brief van de gemachtigde en de lijst niet in behandeling worden genomen. Op 1 augustus 2023 heeft het Parket CVOM een tweetal dozen ontvangen van [naam1] . Daarin zat een brief waarin de gemachtigde aangaf dat in de 2.850 op de bijgevoegde lijst vermelde zaken nog niet beslist was. Daarnaast was per zaak een afzonderlijke ingebrekestelling bijgevoegd. Het Parket CVOM heeft hiervan 94 zaken steekproefsgewijs gecontroleerd. In vele zaken is gebleken dat de zaken al waren afgedaan of de gemachtigde zich had onttrokken voordat was beslist. In vier zaken was mogelijk niet tijdig beslist. Het Parket CVOM heeft naast de steekproef ook nog in het systeem gekeken in hoeveel openstaande zaken waarin de gemachtigde optrad nog niet was beslist, terwijl de beslistermijn was verstreken. Dat was het geval in 278 zaken. Vervolgens is bij het Parket CVOM in september en oktober nog een aantal pakketten met lijsten en ingebrekestellingen ontvangen van steeds tientallen dan wel honderden zaken. Elk van deze pakketten is steekproefsgewijs doorlopen. Op 11 oktober 2023 is door het Parket CVOM een brief gestuurd naar de gemachtigde dat de dozen met stukken van 30 juli 2023 niet in behandeling zullen worden genomen.

12. Uit de toelichting en onderbouwing die de advocaat-generaal heeft gegeven blijkt voldoende dat in het overgrote deel van de zaken een te late beslissing die aanleiding zou kunnen zijn voor een ingebrekestelling door de gemachtigde niet aan de orde was. De officier van justitie heeft niet slechts steekproeven uitgevoerd, maar ook in de eigen systemen onderzocht in hoeveel openstaande zaken waarin de gemachtigde als rechtsbijstandverlener optrad niet tijdig was beslist. Hieruit volgde dat slechts in 278 openstaande zaken de beslistermijn was verstreken, waardoor met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geconcludeerd kan worden dat het overgrote deel van de 2.850 ingebrekestellingen tevergeefs door de gemachtigde is toegestuurd. De gemachtigde stelt weliswaar zelf ook steekproefsgewijs de zaken te hebben gecontroleerd en daarbij geen gevallen te zijn tegengekomen waarin een ingebrekestelling niet van toepassing was, maar dit heeft hij verder niet onderbouwd.

13. De stelling van de gemachtigde dat mogelijk ingebrekestellingen zijn verstuurd in zaken waarin al was beslist omdat post afkomstig van het Parket CVOM er lang over doet of omdat die niet wordt bezorgd, leidt niet tot een andere conclusie dan dat in het overgrote deel van de zaken een te late beslissing die aanleiding zou kunnen zijn voor een ingebrekestelling door de gemachtigde niet aan de orde was. Als de gemachtigde kennelijk problemen heeft met het ontvangen van post, ligt het op zijn weg om daarvoor voorzieningen te treffen. Daarnaast is het vaste rechtspraak dat, wanneer de beslissing alleen aan de betrokkene is gestuurd, daarmee ook sprake is van het bekendmaken van de beslissing in de zin van de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen. Bovendien geven de stellingen van de gemachtigde over de verzending en ontvangst van poststukken geen verklaring voor de zaken waarin de gemachtigde zich reeds had onttrokken, waarin geen administratief beroep was geregistreerd of waarin het CJIB-nummer niet juist is, maar waarin toch een ingebrekestelling is verstuurd.

14. Gelet op het voorgaande ziet het hof zich voor de vraag gesteld of de wijze waarop de gemachtigde in dit geval de ingebrekestelling(en) heeft ingediend misbruik van procesrecht oplevert en de officier van justitie de ingebrekestelling buiten behandeling mocht laten. In artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (BW) is bepaald dat de degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen, voor zover hij haar misbruikt. Uit het tweede lid volgt dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW zijn deze bepalingen ook buiten het vermogensrecht van toepassing, zolang de aard van de rechtsbetrekking zich daar niet tegen verzet.

15. Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) volgt dat voor het niet-ontvankelijk verklaren van een ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van procesrecht zwaarwichtige gronden zijn vereist. Zwaarwichtige gronden kunnen aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn. Een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten levert in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden (vgl ABRS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129).

16. De gemachtigde heeft in dit geval gebruik gemaakt van de bevoegdheid om namens de betrokkene de officier van justitie in gebreke te stellen in verband met de overschrijding van de termijn om te beslissen op het administratief beroep. Een ingebrekestelling dient als aansporing van het bestuursorgaan om alsnog snel een besluit te geven. Het indienen van ingebrekestelling heeft daarnaast een rechtsgevolg, namelijk het verschuldigd worden van een dwangsom als niet binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling is beslist. Op zichzelf hoeft het gelijktijdig indienen van een groot aantal ingebrekestellingen door een gemachtigde die optreedt in veel zaken geen misbruik van recht op te leveren. Dat bij vergissing een ingebrekestelling wordt verstuurd in één of meerdere zaken waarin die geen doel kan treffen, evenmin. In dit geval heeft de gemachtigde een bulk van 2.850 brieven in twee dozen aangeleverd. Van die bulk is voldoende gebleken dat een zeer aanzienlijk deel van de ingebrekestellingen geen doel zou kunnen treffen. Voor de gemachtigde, een professioneel rechtsbijstandsverlener, had het duidelijk kunnen en moeten zijn dat met deze werkwijze van het aanleveren van een grote bulk onterechte ingebrekestellingen een voortvarende en adequate afdoening in zaken waarin de ingebrekestelling terecht zou kunnen zijn, onmogelijk werd gemaakt. Dit terwijl een ingebrekestelling juist is bedoeld om een bestuursorgaan aan te sporen om op korte termijn -binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling- alsnog een beslissing op de ingediende aanvraag te geven.

17. Het hof is van oordeel dat sprake is van misbruik van procesrecht nu de gemachtigde zijn bevoegdheid tot het in gebreke stellen van de officier van justitie, gelet op de wijze waarop dat in dit geval is gedaan, in dit geval met geen ander doel heeft gedaan dan het de officier van justitie onmogelijk te maken gevolg te geven aan de ingebrekestelling door op zodanige termijn alsnog op het administratief beroep te beslissen dat geen dwangsom wordt verbeurd.

18. Hoewel aan de gemachtigde kan worden toegegeven dat de reactie van het Parket CVOM van 11 oktober 2023 op de brieven die op 1 augustus 2023 waren ontvangen aan de late kant is, verbindt het hof daar verder geen consequenties aan. Van misbruik van bevoegdheid is niet gebleken.

19. Gelet op het voorgaande zal het hof het verzoek tot vaststelling van de verschuldigdheid en hoogte van een dwangsom in verband met het niet tijdig beslissen op het administratief beroep niet-ontvankelijk verklaren.

20. Nu de betrokkene niet in het gelijk wordt gesteld, zal het verzoek om een proceskostenvergoeding worden afgewezen (vgl. de arresten van het hof van 28 april 2020 en 1 april 2021, vindplaatsen op rechtspraak.nl: ECLI:NL:GHARL:2020:3336 en 2021:1786).