Uitspraken

HET GEDING

BEOORDELING VAN HET HOGER BEROEP

1. Het hof zal eerst ingaan op de grieven 3, 6 t/m 8 en 11 van het bestreden vonnis, die zich richten tegen hetgeen door de President op pagina 4 laatste alinea, op pagina 5 en op pagina 6 eerste twee alinea’s van dat vonnis is overwogen en tegen de door hem op basis van die overwegingen, zonder acht te slaan op hetgeen door appellanten in de paragrafen 10 en 11 van de inleidende dagvaarding was gesteld, getrokken conclusie dat de Minister, de belangen van de rijscholen en het belang van de verkeersveiligheid in aanmerking genomen, in redelijkheid tot haar besluit tot publicatie van een Nationale Rijschoolgids heeft kunnen komen en dat dit besluit niet in strijd is met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

2. In genoemde grieven, die zich lenen voor gezamenlijke behandeling, betogen appellanten, kort samengevat, onder meer het volgende.

3. Zij voeren aan dat de door de Minister met de publicatie beoogde doeleinden, te weten het bevorderen van de verkeersveiligheid en de kwaliteit van de rijopleiding en het verschaffen van de mogelijkheid aan de consument tot het doen van en op kwaliteit gerichte rijschoolkeuze, door die publicatie niet worden bevorderd; onder verwijzing naar door Traffic Test LV. (Instituut voor sociaal—wetenschappelijk onderzoek op verkeersgebied) in opdracht ven de Minister uitgebrachte, ten processe overgelegde rapporten, merken zij op dat van enig relevant verband tussen het als criterium voor de publicatie gehanteerde slagingspercentage voor eerste B—examens enerzijds en de verkeersveiligheid of de kwaliteit van de rijopleiding anderzijds, niet is gebleken.

4. Verder maken zij bezwaar tegen het hanteren van genoemd criterium als enig criterium voor de kwaliteit van rijscholen aangezien ook vele andere factoren zoals bijvoorbeeld geslacht en leeftijd van de leerling, resultaten van het theoretisch onderricht, niveau en presentatie van het lesmateriaal, eigenschappen van de instructeur e.d., de kans van slagen mede bepalen.

5. Appellanten menen dat het effect van de gids, ondanks de in de inleiding opgenomen nuanceringen, zal zijn dat het publiek, in vertrouwen op het overheidsgezag dat deze publicatie omkleedt, zal menen dat de niet in de gids opgenomen rijscholen geen goede rijscholen zijn, waardoor grote schade dreigt voor bedoelde niet opgenomen scholen, zulks zonder dat dit door enig algemeen belang wordt gerechtvaardigd en zonder dat bij de totstandkoming van die publicatie is voldaan aan de stringente zorgvuldigheidseisen, welke juist aan een dergelijke, onder gezag van de overheid plaatsvindende publicatie, dienen te worden gesteld.

6. In dit verband wijzen appellanten er nog op dat bij de wijze waarop het criterium van de zogenaamde “eerste slaagkans” is gehanteerd, de basisbeginselen van de statistiek niet in acht zijn genomen; appellanten stellen dat, zo al het landelijk weinig uniforme kringgemiddelde van geslaagde eerste B—examens als kwaliteitsnorm zou mogen worden gehanteerd, daarbij in elk geval een statistisch normale correctie nodig is om onterechte toevalsverwerpingen te ecarteren.

7. Naar aanleiding van deze grieven overweegt het hof het volgende.

Uit de door de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna ook de Minister) aan geïntimeerde sub 2 (hierna ook aan te duiden als het CBR) gerichte brief d.d. 4 mei 1988, waarin aan het CBR werd verzocht een opzet te maken voor de samenstelling van een publicatie op basis van het geslaagdenpercentage van rijscholen voor eerste B—rijexamens en uit hetgeen in de inleiding van de gids wordt opgemerkt over haar doelstelling, blijkt dat de met de publicatie nagestreefde doeleinden (voornamelijk) zijn: het leveren van een bijdrage aan de verkeersveiligheid en het bevorderen van de doorzichtigheid van de rijschoolwereld door enerzijds de consument de mogelijkheid te bieden een op kwaliteit gerichte rijschoolkeuze te maken en anderzijds deze rijscholen de kans te bieden hun kwaliteit officieel te laten opvallen.

8. Ten processe is overgelegd een rapport, gedateerd december 1986, uitgebracht door Traffic Test voornoemd naar aanleiding van een door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat verrichte studie naar de problematiek van autorijopleidingen en de verkeersonveiligheid.

In dit rapport wordt, voorzover thans van belang, opgemerkt dat op basis van de bevindingen over de effectiviteit van buitenlandse rijopleidingen, -in Nederland is terzake geen onderzoek gedaan, doch volgens het rapport is er geen reden om aan te nemen dat de bevindingen voor Nederland anders zouden zijn —, kan worden aangenomen dat de “overall—effecten van de autorijopleiding op de veiligheid van het verkeer nihil zullen zijn”. Voorts houdt het rapport in dat tegen het gebruik van slaagpercentages als indicatoren voor de kwaliteit van een rij school “principieel” bezwaar lijkt te bestaan en dat in elk geval de validiteit van een dergelijke maatstaf onbekend is.

9. In een eveneens door Traffic Test, thans in opdracht van een rij school uitgebracht rapport, gedateerd augustus 1989 en getiteld: “Enkele kanttekeningen bij het gebruik van rijschoolslaagpercentages als indicatoren van de kwaliteit van autorijscholen”, komt de rapporteur tot de conclusie dat de procedure voor vaststelling en publicatie van een op de slaagpercentages van rijscholen gebaseerd kwaliteitskenmerk van rijscholen, zoals aan de Nationale Rijschoolgids ten grondslag ligt, relatief onbetrouwbaar lijkt en niet volledig valide: de onbetrouwbaarheid is een gevolg van het feit dat in de procedure geen onzekerheidsmarge is ingebouwd rond het norm—slaagpercentage, en de gebrekkige validiteit is een gevolg van het feit dat verschillen tussen leerlingen (getalenteerdheid, bereidheid en mogelijkheid voldoende lessen te nemen) een oneigenlijke invloed kunnen hebben op het kwaliteitsoordeel. Bovendien wordt nog opgemerkt dat in een kwaliteitsoordeel, gebaseerd op slaagpercentages, het aantal rijlessen van een leerling en de kosten van die lessen op geen enkele manier is verdisconteerd zodat het als indicator voor de kostencomponent volstrekt niet valide is.

10. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat in genoemd rapport’ is uitgegaan van een zogenaamde “product—georiënteerde kwaliteitsbeoordeling”, dat wil zeggen dat uitsluitend is gekeken naar het resultaat van de rijopleiding: de rijvaardigheid van de leerling en de totale opleidingskosten van de leerling.

11. In een nadien in december 1989 door Traffic Test, thans weer in opdracht van Verkeer en Waterstaat uitgebracht rapport met betrekking tot de onderhavige problematiek wordt opgemerkt dat, als men het begrip kwaliteit “breder” interpreteert, namelijk in die zin dat de rijschool de leerlingen voldoende lessen geeft en de lessen aanpast aan wat de leerling nodig heeft, het slaagpercentage een goede indicator van die kwaliteit kan zijn; daarbij wordt overigens overwogen dat geen gegevens beschikbaar zijn op grond waarvan over de voorspellende waarde van slaagpercentages uit het verleden een uitspraak kan worden gedaan.

12. Verder wordt in laatstbedoeld rapport nog uitvoerig ingegaan op de grootte van de onzekerheidsmarges van diverse slaagpercentages, gebaseerd op verschillende aantallen examens, om te illustreren dat net die onzekerheidsmarges (“statistische toevalsfluctuaties) en de verschillen daartussen in de te hanteren rekenregel expliciet rekening dient te worden gehouden, wil met redelijke zekerheid kunnen worden aangenomen dat het slaagpercentage van een rijschool niet toevallig afwijkt van de gekozen kwaliteitsnorm, zijnde het gemiddelde slaagpercentage in de kring waartoe de bewuste rijschool behoort.

13. Ook door appellanten overgelegde brieven, respectievelijk gedateerd 9 oktober 1989 en 1 november 1989, van Professor dr. B.M.S. van Praag, econometrist, bevatten een uiteenzetting over het statistische aspect van de kwaliteitscontrole. Daarin wordt gesteld dat volgens de gebruikelijke statistische conventie de kans op ongegronde beschuldigingen van te lage kwaliteit niet groter mag zijn dan 5 %, terwijl mede aan de hand van cijfermatige voorbeelden wordt aangetoond dat de in de gids toegepaste vaststellingsprocedure ertoe leidt dat met name de grote rijscholen, als zij net aan de kwaliteitsnorm voldoen of zelfs iets daarboven liggen, niettemin kans lopen dat zij hij toeval het kringgemiddelde juist niet zullen halen, en dat op deze wijze ongeveer de helft van die rijscholen niet in de gids zal worden opgenomen.

14. Gezien de inhoud van voormelde rapportage, moet voorshands worden geconcludeerd dat de beoogde doeleinden door de publicatie niet dan wel nauwelijks zullen worden gediend en dat de gids het publiek slechts een zeer beperkt inzicht zal geven in de kwaliteit van een rijschool.

15. Daarnaast is, mede gezien de eerdergenoemde brieven, aannemelijk dat het feit dat op het slaagpercentage niet de statistisch gebruikelijke correctie is toegepast, terwijl zulks zeer wel mogelijk was geweest, tot gevolg heeft, dat onder de niet in de gids opgenomen rijscholen zich rijscholen zullen bevinden die kwalitatief niet onderdoen voor net wèl in de gids opgenomen rijscholen.

16. Dat de niet in de gids opgenomen rijscholen door een en ander schade lijden, behoeft nauwelijks betoog nu immers mensen die een rijschool zoeken, dus aspirant—rijschoolleerlingen, de in hun omgeving bestaande rijscholen uit zichzelf niet zullen kennen en daartoe de gids zullen raadplegen, zeker als deze gids — zoals hierna nog zal worden toegelicht — ogenschijnlijk alleen de goede rijscholen vermeldt en het zegel van de overheid draagt. Bij de rijscholen die door het niet toepassen van de statistisch gebruikelijke correctie, hierboven bedoeld, thans of in de toekomst net niet in de gids zijn of zullen worden vermeld — het hof denkt hier in het bijzonder aan de rijscholen van de appellanten sub 4 en 5 — zal dit extra pijnlijk treffen.

17. De omstandigheid dat in de inleiding van de gids erop wordt gewezen dat het geslaagdenpercentage niet uitsluitend bepalend is voor de kwaliteit van de geboden rijopleiding en het niet vermeld staan van een rij school in de gids “dus niet automatisch betekent dat deze slecht zou zijn”, terwijl daarin tevens een aantal aanvullende kwaliteitsaspecten wordt opgenoemd, doet aan het vorenoverwogene niet af.

18. Immers plegen in de praktijk de meeste gebruikers van een dergelijke gids aan de inleiding weinig of geen aandacht te besteden: de aspirant—rijschoolleerling zal op grond van de titel “Nationale Rijschoolgids” en mede door de vermelding op de omslag van de gids dat de uitgave plaatsvindt onder verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat, ervan uitgaan dat de in de gids opgenomen rijscholen de goede rijscholen zullen zijn. Dat ook de ANWB en de Bovag, die bij de uitgave van de gids zijn betrokken, deze zienswijze huldigen, blijkt uit een standaardbrief van de ANWB aan de thans in de gids opgenomen rijscholen, onder meer inhoudende dat deze rijscholen bij de leerlingen “een streepje voor” hebben, en uit het jaarverslag van de Bovag over 1988, waarin sprake is van een gids met de “Betere Rijscholen”.

19. Juist de overheid zal, (anders dan bijvoorbeeld een consumentenorganisatie, aan wie bij een vergelijkend warenonderzoek een bepaalde keuzevrijheid moet worden gelaten), als zij aan een dergelijke uitgave haar gezag verbindt en zich aldus in de particuliere sector begeeft, uiterst zorgvuldig tewerk moeten gaan, hetgeen blijkens het bovenstaande allerminst is geschied. De gids wekt, integendeel, de indruk dat een “op kwaliteit gerichte rijschoolkeuze” uitsluitend de daarin vermelde scholen kan betreffen en dat alleen deze scholen een “verantwoorde rijopleiding” kunnen geven, en vermeldt zelfs uitdrukkelijk dat rijscholen met voldoende kwaliteit “zeker in staat zullen zijn” boven hun kringgemiddelde uit te komen, welk een en ander blijkens het bovenstaande met de werkelijkheid op gespannen voet staat. Dit effect wordt nog versterkt doordat in de gids bovendien nog wordt aangegeven, welke rijscholen door de ANWB zijn erkend c.q. als lid bij de Bovag zijn aangesloten, hetgeen volgens de gids betekent dat de betreffende rij school “hogere geslaagdenresultaten” afwerpt respectievelijk “garant staat voor vakmensen en zekerheid voor de consument”.

20. Het hof is derhalve op grond van al het vorenoverwogene voorshands van oordeel dat de Minister en het in opdracht van de Minister handelende CBR door op basis van een criterium, dat op zich reeds aanvechtbaar is en nauwelijks relevant voor de beoogde doeleinden, op onterechte gronden een deel van de groep rijschoolhouders bij de publicatie uit te schakelen, onzorgvuldig en in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebben gehandeld, zodat de publicatie van deze gids onrechtmatig is.

21. De in de aanhef genoemde grieven zijn dus gegrond, zodat het bestreden vonnis moet worden vernietigd en de overige grieven geen bespreking meer behoeven.

22. Vooropgesteld dat de spoedeisendheid van de gevorderde voorzieningen rechtstreeks uit het bovenstaande voortvloeit, zijn de in de inleidende dagvaarding onder 1 primair en onder 2 gevraagde voorzieningen toewijsbaar; in dit verband merkt het hof naar aanleiding van de stelling van geïntimeerde dat het verlangde verspreidingsverbod zich primair zou moeten richten tot de ANWB, die de uitgever is van de gids, doch door appellanten niet in rechte is betrokken, nog het volgende op: waar hier sprake is van een door het CBR in samenwerking met ANWB en Bovag verzorgde uitgave, .mag ervan worden uitgegaan dat het CBR kan bewerkstelligen dat ook de ANWB verdere verspreiding van de gids staakt.

23. Nu na de uitspraak in eerste aanleg tot verspreiding van de gids is overgegaan, is ook de gevraagde rectificatie in voege als in het dictum zal worden vermeld, toewijsbaar aangezien deze kan dienen tot herstel voor en tenietdoening van hetgeen onrechtmatig is geschied.

24. Geïntimeerden zullen als de in het ongelijk gestelde partijen de aan het geding in beide instanties verbonden kosten hebben te dragen.