Uitspraken

In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten genoemd in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.1. Deze komen op het volgende neer.

(i) In april 2005 heeft [verweerder] de gemeente verzocht een aan hem toebehorend perceel, gelegen op de hoek [a-straat] / [c-straat] te [plaats] (hierna: het perceel) aan te merken als bouwperceel ten behoeve van een woning.

(ii) In augustus 2005 heeft de gemeente geantwoord dat op grond van het bestemmingsplan, in het bijzonder de bestemming “verspreide bebouwing klasse C”, een bouwperceel een oppervlakte van tenminste 1600 m2 moet hebben en een breedte van tenminste 40 meter en dat het perceel niet aan die vereisten voldoet.

(iii) In februari 2006 heeft [verweerder] de gemeente verzocht een standpunt in te nemen over de kwalificatie van het perceel als bouwkavel en over de ligging van de voorgevelrooilijn.

(iv) Op 25 april 2006 heeft de gemeente laten weten dat zij heeft besloten om in principe, onder voorwaarden, medewerking te verlenen aan het zodanig vaststellen van de voorgevelrooilijn langs de [a-straat] dat een bouwkavel ontstaat waarvoor [verweerder] een verzoek tot partiële bestemmingsplanherziening kan indienen (hierna: het eerste principebesluit). Tot de voorwaarden behoort dat de woning wordt ontwikkeld in de categorie ‘goedkope koop’ (tot € 200.000,). Het eerste principebesluit houdt voorts in (i) dat bij de berekening van de oppervlakte van het bouwperceel meetellen de gedeelten van het perceel die vallen onder de bestemmingen “voorerf klasse A” en “bermen, openbaar groen of plantsoenen” en (ii) dat het vanuit het oogpunt van stedenbouw en verkeersveiligheid niet gewenst is een te bouwen woning te oriënteren op de [c-straat] .

(v) In reactie op het eerste principebesluit heeft [verweerder] in april 2006 de gemeente geschreven het met dit laatste niet eens te zijn en dat in geval van oriëntatie op de [c-straat] , het perceel zonder meer kan worden aangemerkt als bouwperceel.

(vi) Op 6 juni 2006 heeft [verweerder] de gemeente verzocht het eerste principebesluit te herzien en daartoe onder meer aangevoerd dat de ontsluitingszijde niet bepalend zou moeten zijn voor de voorgevelrooilijn.

(vii) Op 13 juli 2006 heeft de gemeente laten weten vast te houden aan het eerste principebesluit (hierna: het tweede principebesluit).

(viii) Op 4 oktober 2006 heeft [verweerder] het perceel verkocht aan een derde voor € 400.000,--. De koopovereenkomst houdt in dat de levering zal plaatsvinden op 1 maart 2009, ervan uitgaande – kort gezegd – dat de gemeente erkent dat op het perceel een woning kan worden gebouwd. De koopovereenkomst bevat een nadere regeling voor het geval die voorwaarde op 1 maart 2009 niet is vervuld, onder meer inhoudende dat als de voorwaarde op 1 maart 2011 nog niet is vervuld, ieder der partijen gerechtigd is de overeenkomst te ontbinden. Deze koopovereenkomst is niet uitgevoerd.

(ix) Op 2 februari 2007 heeft [verweerder] een bouwvergunning aangevraagd voor de bouw van een woning met oriëntatie op de [a-straat] .

(x) Bij brief van 12 juni 2007 heeft de gemeente [verweerder] laten weten dat zijn bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat slechts met een vrijstelling als bedoeld in art. 19 lid 1 Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) (hierna: WRO (oud)) medewerking kan worden verleend, waartoe [verweerder] dan een ruimtelijke onderbouwing moet aanleveren. De brief houdt onder meer in dat, anders dan de gemeente schreef in het eerste en het tweede principebesluit, het oppervlak van de bestemming “bermen, openbaar groen of plantsoenen” niet meetelt bij de berekening van de oppervlakte van het bouwperceel, met als gevolg dat het perceel niet voldoet aan de criteria van het bestemmingsplan.

(xi) Op 10 oktober 2007 heeft [verweerder] zijn aanvraag van 2 februari 2007 ingetrokken en een nieuwe aanvraag ingediend voor de bouw van een woning met oriëntatie op de [c-straat] .

(xii) Bij besluit van 14 november 2007 heeft de gemeente de door [verweerder] aangevraagde bouwvergunning voor de bouw van een woning aan de [c-straat] geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan (hierna ook: het primaire besluit). Het primaire besluit noemt daarvoor twee gronden: (i) de woning is gedeeltelijk geprojecteerd op de bestemming “voorerf klasse A” en (ii) het bouwperceel is niet 40 meter breed. Grond (i) berustte op de opvatting van de gemeente over de loop van de voorgevelrooilijn ten opzichte van de [a-straat] . Onderdeel van het besluit is om geen onderzoek te doen naar eventuele vrijstellingsmogelijkheden, omdat [verweerder] te kennen heeft gegeven geen vrijstelling te wensen.

(xiii) Het door [verweerder] tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft de gemeente bij besluit van 16 april 2008 ongegrond verklaard (hierna ook: de beslissing op bezwaar). In de beslissing op bezwaar heeft de gemeente haar standpunt dat het perceel niet breed genoeg is, gehandhaafd en haar standpunt over de loop van de voorgevelrooilijn verlaten.

(xiv) [verweerder] heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 18 februari 2009 ongegrond verklaard.

(xv) De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft bij uitspraak van 11 november 2009 het door [verweerder] ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank en de beslissing op bezwaar van de gemeente vernietigd en de gemeente opgedragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling. De Afdeling heeft overwogen, kort gezegd, dat er geen reden is om aan te nemen dat gronden met de bestemming “bermen, openbaar groen of plantsoen” uitgesloten zijn van de berekening van de breedte van een bouwperceel. Voorts heeft de Afdeling vastgesteld dat het perceel van [verweerder] voldoende breed is en het bouwplan in dat opzicht dus niet in strijd is met het bestemmingsplan.

(xvi) Bij besluit van 17 december 2009 heeft de gemeente, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling, het primaire besluit herroepen en alsnog een reguliere bouwvergunning 1e fase aan [verweerder] verleend voor het bouwen van een woning op het perceel, met oriëntatie op de [c-straat] .

(xvii) Bij besluit van 1 juli 2010 heeft de gemeente met toepassing van art. 19 lid 3 WRO (oud) aan [verweerder] vrijstelling verleend van het bestemmingsplan voor het uitbreiden van de beoogde woning op het perceel.

(xviii) Op 23 mei 2012 heeft [verweerder] de gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade als gevolg van de eerdere opstelling van de gemeente. Zijn advocaat heeft bij brief van 10 juli 2013 de gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade die [verweerder] heeft geleden door de weigering van de bouwvergunning bij het primaire besluit van 14 november 2007.

(xix) De gemeente heeft op 25 oktober 2012 een nieuw bestemmingsplan vastgesteld. Daarin is het perceel gelegen binnen de gebiedsaanduiding “geluidzone - industrie” en het bestemmingsplan houdt in dat het daarbinnen niet is toegestaan om woningen te bouwen.

Over de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld in de periode voorafgaande aan het primaire besluit van 14 november 2007 (hierna ook: de voorfase), heeft het in het tussenarrest van 5 februari 20193 overwogen:

“5.5 Uit [de feiten] volgt dat het verzoek van [verweerder] dat voorafging aan beide principebesluiten duidelijk was. [verweerder] wilde weten of hij een bouwvergunning zou kunnen krijgen op het bouwperceel, ofwel door oriëntatie van de woning naar de [c-straat] ofwel door oriëntatie van de woning naar de [a-straat] . Hierop is niet slechts door een ambtenaar van de Gemeente gereageerd, maar is door B&W een principebesluit van vier pagina’s verzonden waarin is vermeld dat het verzoek van [verweerder] ‘aan minutieuze bestudering is onderworpen waarbij de door u verstrekte bijlagen en alle voorgaande correspondentie zijn betrokken’. [verweerder] mocht er derhalve vanuit gaan dat zijn verzoek uitvoerig en zorgvuldig was bekeken, temeer daar de brief afkomstig was van B&W. (…) De in beide principebesluiten gegeven informatie is niet alleen onjuist, maar ook onvolledig. Zelfs nadat [verweerder] meermaals gemotiveerd en op juiste gronden had verzocht het eerste principebesluit te herzien, liet de Gemeente toetsing van zienswijze 1 volledig achterwege (…). Onder deze omstandigheden mocht [verweerder] redelijkerwijs uit de standpunten van de Gemeente afleiden dat zij hem geen bouwvergunning zou verlenen voor een woning met oriëntatie op de [c-straat] en restte hem slechts nog de optie een vrijstellingsprocedure te doorlopen ten behoeve van een woning met oriëntatie op de [a-straat] , met de daarmee gepaard gaande kosten. Deze wijze van informatieverstrekking, waarbij de Gemeente bovendien in de voorbereidingsprocedure tegengestelde standpunten innam, (…) acht het hof onrechtmatig, welk onrechtmatig handelen aan de Gemeente kan worden toegerekend. Door deze onjuiste en onvolledige informatie heeft de Gemeente [verweerder] op het verkeerde been gezet en hem op het spoor van een vrijstellingsprocedure voor een woning met oriëntatie op de [a-straat] gezet, terwijl hem een bouwvergunning met oriëntatie op de [c-straat] verleend had moeten worden. (…)”

Over het beroep van de gemeente op verjaring, heeft het hof in het tussenarrest van 5 februari 2019 overwogen:

“5.7 (…) Volgens de Gemeente is de verjaringstermijn van de vordering van [verweerder] tot schadevergoeding gaan lopen na het eerste principebesluit van 25 april 2006 of in ieder geval na het tweede principebesluit van 13 juli 2006. (…)

Kernvraag is wanneer [verweerder] gezegd kan worden daadwerkelijk in staat te zijn geweest een rechtsvordering tot schadevergoeding in te stellen. Naar het oordeel van het hof is dit op het moment dat de Afdeling op 11 november 2009 het besluit van B&W van 16 april 2008 vernietigde omdat het bouwplan van [verweerder] niet in strijd was met het bestemmingsplan. Eerst op het moment van de vernietiging is immers onherroepelijk komen vast te staan dat door de Gemeente (toerekenbaar) onrechtmatig is gehandeld en was [verweerder] daadwerkelijk in staat om een vordering tegen de Gemeente geldend te maken. Dit oordeel spoort ook met de in de rechtspraak ontwikkelde taakverdeling tussen enerzijds de burgerlijke rechter en anderzijds de bestuursrechter die meebrengt dat de burgerlijke rechter een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatigheid van een besluit waartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond, in beginsel slechts kan toewijzen indien en nadat de rechtsgang is gevolgd en daarbij is beslist dat het besluit onrechtmatig is (HR 28 oktober 1994, ECLI:NL:HR: 1994:ZC1506).

Ook in artikel 8:93 onder a Awb is voor dezelfde benadering gekozen. Daarin wordt artikel 3:310 BW over de verjaring bij schadevergoeding van overeenkomstige toepassing verklaard bij schadevergoedingsverzoeken uit hoofde van de in artikel 8:88 Awb genoemde oorzaken, te weten onrechtmatige besluiten én de hier aan de orde zijnde voorbereidingshandelingen (…) en waarbij tevens is bepaald dat de verjaringstermijn niet eerder aanvangt dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden. Het zou niet van een consequente wetstoepassing getuigen als de verjaringstermijn met betrekking tot handelingen die moeten worden beschouwd als voorbereidingen op de onrechtmatige besluitvorming eerder zou aanvangen dan die met betrekking tot het daarop gevolgde onrechtmatige besluit (…).”

Over de begroting van de schade die [verweerder] stelt te hebben geleden doordat hij het perceel pas na de uitspraak van de Afdeling als bouwperceel kon verkopen, heeft het hof in het tussenarrest van 5 februari 2019 overwogen:

“5.17 [verweerder] voert in grief 1 aan dat de onrechtmatige handelwijze van de Gemeente weggedacht, een spoedige verkoop van het bouwperceel omstreeks 1 juli 2006 te verwachten viel met een opbrengst van de getaxeerde waarde van € 450.000,-. Op 17 december 2009, na beëindiging van het onrechtmatig handelen van de Gemeente, lag geen hogere verkoopopbrengst in het verschiet dan € 180.000,- als hij het perceel op korte termijn zou willen verkopen dan wel € 300.000,- als hij voor onbepaalde tijd op een koper kon wachten. De opbrengstschade is € 150.000,- dan wel € 270.000,-, te vermeerderen met de wettelijke rente. (…)

De door de grief aan het hof voorgelegde vraag betreft een complexe kwestie van schadebegroting, vooral omdat de onrechtmatige daad van de Gemeente een langere periode heeft voortgeduurd en de waarde van vastgoed in het algemeen, en ook van het bouwperceel, over de jaren heeft gefluctueerd, zeker in de relevante periode waarin de vastgoedcrisis heftige schokken in waarde heeft veroorzaakt. Het hof dient daarom bij de schadebegroting een aantal keuzes te maken, die ten doel hebben dat de schade wordt vastgesteld op basis van zo objectief mogelijk te maken factoren.

Toen B&W op 25 april 2006 aan [verweerder] meedeelden dat zijn bouwplannen niet realiseerbaar waren, daalde de waarde van het bouwperceel, omdat het bouwplan dat rechtens realiseerbaar was niet door de Gemeente zou worden vergund. Door de eisen die B&W stelden aan medewerking aan een vrijstellingsprocedure, met name de eis dat het bouwperceel met de daarop te bouwen woning maximaal € 200.000,- vrij op naam mocht opbrengen, was in feite ieder bouwplan illusoir geworden. Een taxatie maakt inzichtelijk met welk bedrag de waarde daalde. Zou deze waardedaling definitief zijn geweest, dan zou dat de schade van [verweerder] zijn geweest en zou daarover wettelijke rente worden gekweekt. Op 17 december 2009 is aan de onrechtmatige toestand een einde gekomen, doordat B&W alsnog de aangevraagde bouwvergunning hebben verleend. Het op dat moment voor [verweerder] beschikbare schadebedrag (het waardeverschil op 25 april 2006, vermeerderd met wettelijke rente) werd daarom verminderd met de waardevermeerdering die door de vergunningverlening ontstond, te weten het waardeverschil tussen een bouwperceel zonder enige bouwmogelijkheid en een bouwperceel met het door B&W vergunde bouwplan. (…)

Op de peildatum 17 december 2009 dient van het rentedragende schadebedrag deze waardevermeerdering (…) te worden (…) afgetrokken, waarna het verschil weer verder rentedragend wordt.

Voor het bepalen van de door [verweerder] geleden schade dient derhalve de marktwaarde van het bouwperceel ten tijde van het onrechtmatige principebesluit van 25 april 2006 vergeleken te worden met de waarde ervan op 17 december 2009, de datum waarop aan de onrechtmatigheid een einde kwam.

Het hof ziet dan ook aanleiding een taxatie van het bouwperceel op beide momenten te laten uitbrengen door een of meer door het hof te benoemen deskundigen. Aan de deskundige(n) zal de vraag voorgelegd worden hoeveel het bouwperceel op of omstreeks 25 april 2006 (datum onrechtmatig principebesluit) resp. op of omstreeks 17 december 2009 (datum einde onrechtmatigheid) zou hebben opgeleverd.”

Over de begroting van de schade heeft het hof in het eindarrest overwogen:

“2.3 (…) De referentieobjecten die de deskundige (…) heeft gebruikt ter bepaling van de marktwaarde van het bouwperceel in 2006 en in 2009 (…) gaan in het merendeel van de gevallen uit van een groter bouwvolume, wat volgens het hof meer gewicht in de schaal legt dan het aantal m2. (…) Het hof zal aan de hand van de referentieobjecten schattenderwijs zélf een correctie van 20% op de door deskundige aan het bouwperceel toegekende waarde van € 450.000 in 2006 toepassen. (…)

Dit betekent dat het hof ervan uitgaat dat de onderhandse verkoopwaarde van het bouwperceel mét vergunning op de peildatum 25 april 2006 € 360.000 (80% van € 450.000) zou hebben bedragen (en zonder vergunning blijft de waarde € 4.500). De onderhandse verkoopwaarde van het bouwperceel mét vergunning op de peildatum 17 december 2009 bedraagt dan € 288.000 (80% van € 360.000) (en zonder vergunning blijft de waarde € 4.250). De schade die [verweerder] heeft geleden door het onrechtmatig handelen van de Gemeente (te weten de waardevermindering van het bouwperceel 2006-2009) bedraagt dus € 71.750, te weten € 355.500 (€ 360.000- €4.500; situatie 2006) -/- € 283.750 (€ 288.000- € 4.250; situatie 2009). Zoals in het tussenarrest van 5 februari 2019 is overwogen (rov. 5.18) is de schadevergoedingsvordering als gevolg van het eerste onrechtmatige besluit van de Gemeente van 25 april 2006 meteen rentedragend geworden (voor het bedrag van € 355.500). Zoals vervolgens in het tussenarrest is overwogen (rov. 5.19) dient op de peildatum 17 december 2009 van dit rentedragende schadebedrag de waardevermeerdering die door de vergunningverlening ontstond in mindering te worden gebracht. De rentedragende vordering bedraagt vanaf peildatum 17 december 2009 daarom € 71.750.”

Over de vraag of, zoals de gemeente na het aanvullend deskundigenbericht heeft aangevoerd, bij de begroting van de schade betrokken moet worden (i) dat aan [verweerder] bij uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021 een planschadevergoeding is toegekend van € 350.000,-- in verband met het verlies van de mogelijkheid om op het perceel te bouwen, welke mogelijkheid daarna tóch is gehandhaafd en (ii) dat [verweerder] vervolgens in juli 2021, het perceel heeft verkocht en geleverd voor € 330.000,, heeft het hof in het eindarrest overwogen:

“2.5 Dit alles overziende ziet het hof geen aanleiding om terug te komen van zijn eerdere beslissing om de schade van [verweerder] (…) anders te berekenen dan door het verschil te nemen tussen de verkoopwaarde van het bouwperceel in 2006 en de verkoopwaarde van het bouwperceel in 2009 (in beide gevallen de waarde van het perceel met vergunning verminderd met de waarde zonder vergunning). In deze procedure gaat het om de vraag welke schade [verweerder] vergoed dient te krijgen als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Gemeente. Dat onrechtmatig handelen bestaat hieruit dat de Gemeente [verweerder] onjuist en onvolledig heeft voorgelicht over de mogelijkheden voor het verkrijgen van een bouwvergunning voor zijn bouwperceel en daartoe op 25 april 2006 een (naderhand gebleken) onrechtmatig besluit nam. Aan dit onrechtmatig handelen kwam een einde op 17 december 2009 toen de Gemeente [verweerder] alsnog een (reguliere) vergunning voor het bouwen van een woning op zijn bouwperceel verleende en hij zijn bouwplan kon uitvoeren. De schade wordt, zoals uiteengezet, gevormd door de waardevermindering van het bouwperceel in de periode 2006-2009.

Wat zich nadien (te weten na 17 december 2009) heeft afgespeeld – 1) eerst wel en daarna geen bouwmogelijkheid ten gevolge van de vaststelling van een geluidscontour en daarna weer wel door vernietiging van die geluidscontour en 2) eerst planschadevergoeding in natura en daarna een planschadevergoeding in geld van € 350.000 – is voor de schadebepaling in deze procedure niet van belang. De Gemeente heeft naar het oordeel van het hof onvoldoende toegelicht waarom het redelijk in de zin van artikel 6:100 BW zou zijn om het voordeel dat [verweerder] volgens de Gemeente heeft gehad door, wat zij noemt, een voor haar ‘uiterst ongelukkig verloop van de verschillende bestuursrechtelijke procedures’ in 2019 en 2021, toe te rekenen aan de onrechtmatige gedragingen van de Gemeente in de periode van 2006 tot 2009. (…) Bovendien is de juridische grondslag voor de vergoeding van planschade een andere (te weten schadevergoeding uit hoofde van rechtmatig handelen van de Gemeente) dan die in deze procedure aan de orde is. Daarnaast kan de verkoopprijs van € 330.000 in 2021, zonder nadere toelichting die ontbreekt, niet zonder meer als vergelijkingsmaatstaf voor de marktwaarden in 2006 en 2009 dienen.”

Over de door [verweerder] gemaakte kosten van de ruimtelijke onderbouwing, heeft het hof in het eerste tussenarrest overwogen:

“5.9 Grief III gaat over de kosten voor een ruimtelijke onderbouwing van € 15.794,77 die [verweerder] heeft gemaakt in het kader van de vrijstellingsprocedure. De Gemeente huldigt het standpunt dat die kosten niet onnodig zijn gemaakt omdat [verweerder] die ruimtelijke onderbouwing hoe dan ook nodig had voor een andere vrijstelling.

Dit betoog slaagt. Op 1 juli 2010 is aan [verweerder] een andere vrijstelling verleend (ex artikel 19 lid 3 WRO (oud)) waarvoor eveneens een ruimtelijke onderbouwing noodzakelijk was. Het feit dat, zoals [verweerder] stelt, daarvoor andere en lichtere eisen gelden dan de planologische procedure waarop de Gemeente in haar principebesluiten van april en juli 2006 aanstuurde, doet daar onvoldoende aan af, mede omdat hij niet uitwerkt in hoeverre de eisen voor zijn bouwplan anders en lichter zijn. (…).”