Uitspraken

3. Derde-partij heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat eiseressen geen belanghebbenden zijn. Zij worden door de bestreden beschikking immers niet rechtstreeks in hun concurrentiepositie geraakt.

4. Op grond van artikel 7 van de WAR Bes kunnen rechtspersonen die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep instellen bij het Gerecht. Een rechtspersoon wordt (onder meer) rechtstreeks in zijn belang getroffen als zijn concurrentiebelang in het geding is. Dat is bij een besluit als deze over een bestemmingswijziging het geval als ondernemingen activiteiten in hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied verrichten. Van hetzelfde marktsegment is sprake als het gaat om vergelijkbare producten of diensten die ondernemingen aanbieden en die concurrerend zijn. Bij de beoordeling of ondernemingen in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam zijn, speelt in ieder geval ook de aard van de activiteiten een rol. Hoe specifieker en unieker de activiteit, hoe sneller wordt aangenomen dat sprake is van hetzelfde verzorgingsgebied. Bij het oordeel of een rechtspersoon op grond van zijn concurrentiebelang als belanghebbende kan worden aangemerkt, kunnen daarnaast de feitelijke gevolgen van een besluit op de concurrentiepositie worden betrokken.

Toegepast op de situatie van eiseressen, komt het Gerecht tot de volgende beoordeling.

Eiseres 2 is gevestigd op het adres Kaya Maximiliano Rosario 6. Het Gerecht stelt vast dat deze locatie zich niet bevindt in de directe omgeving van het perceel van de derde-partij te Santa Clara. Over de activiteiten van eiseres 2 bevat het dossier geen informatie. Ook op de zitting is dit niet nader toegelicht. Uit informatie van het internet leidt het Gerecht af dat eiseres 2 zich bezighoudt met het transporteren van beton en betonblokken. Nu dit een wezenlijk andere activiteit is dan de productie van beton, komt het Gerecht tot de conclusie dat eiseres 2 niet opereert in hetzelfde marktsegment als de derde-partij. Het Gerecht komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat eiseres 2 niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de bestreden beschikking. Het Gerecht zal haar beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.

Uit het dossier en de toelichting op de zitting volgt dat eiseres 1 cement, zand en beton produceert en verkoopt en dat zij (net als de derde-partij) is gevestigd te Santa Clara. De afstand tussen eiseres 1 en het perceel van de derde-partij bedraagt maar ongeveer 500 meter. Namens eiseres 1 is op de zitting verder toegelicht dat haar concurrentiepositie ten opzichte van de derde-partij als gevolg van de bestreden beschikking is verslechterd. De derde-partij kan nu namelijk zijn activiteiten ontplooien op relatief goedkope koopgrond en de productiekosten laag houden, terwijl eiseres te maken heeft met een in haar woorden exorbitant hoge huurprijs die zij moet doorberekenen in haar prijs.

Het gaat in deze zaak om een perceel gelegen te Santa Clara, kadastraal bekend als 5-E-34. Dit perceel had de bestemming ‘Agrarisch – Kunuku’ en was in eigendom van de erven [familienaam]

De steenbrekerij van Stone Crusher N.V. is gevestigd te Santa Clara. Omdat Stone Crusher haar activiteiten wilde uitbreiden, heeft zij in juli 2021 aan verweerder laten weten dat zij geïnteresseerd was om het perceel van de erven [familienaam] te kopen, onder de vooraarde dat verweerder de bestemming van dit perceel zou wijzigen naar de bestemming ‘Zware bedrijven’.

De erven [familienaam] hebben het perceel op 21 januari 2022 verkocht aan de derde-partij, een door Stone Crusher opgerichte beton- en klinkersfabriek. In de bestreden beschikking is de bestemming van het perceel gewijzigd naar de bestemming ‘Bedrijventerrein-Zware Bedrijven’ met de aanduiding ‘beton- en asfaltcentrales’.

Artikel 3.7 ROB gaat over de mogelijkheden om de bestemming ‘Agrarisch – Kunuku’ te wijzigen naar een andere bestemming. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen initiatieven binnen (artikel 3.7.1) en buiten de Ramsargebieden (artikel 3.7.2). Niet ter discussie staat dat het perceel buiten de Ramsargebieden ligt, zodat artikel 3.7.2 van toepassing is. In artikel 3.7.2 worden de volgende negen initiatieven genoemd waarbij verweerder de bestemming kan wijzigen (op voorwaarde dat aan de nader genoemde voorwaarden van deze bepaling is voldaan): agrarische activiteiten (a), horecabedrijven (b), ondergeschikte detailhandel nabij andere functies (c), dagrecreatie (d), agritoerisme (e), verblijfsrecreatie in de vorm van ecologdes (f), landschappelijk wonen, dan wil zeggen voor woningen op kavels van minimaal 4 hectare (per woning) (g), een golfbaan (h) en een sociaal of maatschappelijke voorziening (i).

7. Verweerder heeft de bestemming van het perceel gewijzigd met toepassing van artikel 69.7 ROB. Volgens verweerder is deze bestemmingswijziging in dit geval mogelijk, omdat deze het algemeen belang dient, namelijk de economische ontwikkeling op Bonaire.

8. Eiseres 1 betoogt allereerst dat artikel 69.7 ROB een te ruime en te algemene wijzigingsbevoegdheid kent. De wijzigingsbevoegdheid van deze bepaling omvat namelijk de mogelijkheid om iedere bestemming te wijzigen in alle mogelijke bestemmingen. Dit is in strijd met het vereiste dat een algemene wijzigingsbevoegdheid in een ruimtelijk plan in voldoende mate moet worden begrensd door normen. Ook levert dit strijd op met het vereiste dat in voldoende mate moet worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Het Gerecht begrijpt eiseres 1 zo, dat artikel 69.7 ROB om deze reden niet door verweerder had mogen worden toegepast.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht is namelijk van oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid van artikel 69.7 ROB voldoende is begrensd. Verweerder kan hiervan namelijk alleen gebruik maken als is voldaan aan de in deze bepaling opgenomen voorwaarden. Zo moet het allereerst gaan om een initiatief dat:

- in het algemeen belang is, dan wel;

- gericht is op publieke voorzieningen, dan wel;

- een toegevoegde waarde heeft voor Bonaire.

Het Gerecht stelt vast dat alle drie deze voorwaarden eisen stellen aan een initiatief en verweerder moet beoordelen of aan die eisen is voldaan voordat hij zijn bevoegdheid kan gebruiken. Al om deze reden wordt de bevoegdheid om te wijzigen ingeperkt. Daarbij komt dat als een initiatief aan één van deze voorwaarden voldoet, een aanvullende eis geldt. De initiatiefnemer moet in dat geval zelf aantonen dat hij bij de ontwikkeling van zijn plan optimaal rekening heeft gehouden met het woon- of leefklimaat, dan wel met bepaalde (in artikel 69.7 ROB genoemde) waarden. Bij een initiatief waarvoor een toegevoegde waarde is vereist, geldt bovendien nog een derde eis, namelijk dat moet worden aangetoond dat deze toegevoegde waarde er daadwerkelijk is, en wat deze inhoudt.

9. Eiseres 1 betoogt verder dat verweerder artikel 69.7 ROB niet had mogen toepassen, omdat de systematiek van het ontwikkelingsplan zich daartegen verzet. Aangezien de specifiek op de bestemming toegespitste wijzigingsbepaling van artikel 3.7.2 ROB niet voorziet in de mogelijkheid van een bestemmingswijziging, kan de algemene wijzigingsbepaling van artikel 69.7 ROB daarin evenmin voorzien. Een algemeen geformuleerde bepaling kan namelijk geen verderstrekkende wijzigingsbevoegdheid opleveren dan een specifiek geformuleerde bepaling, aldus eiseres 1.

Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Het Gerecht motiveert dit als volgt.

Uit de formulering van artikel 69.7 ROB leidt het Gerecht af dat toepassing van deze bepaling in beeld komt als een bestemmingswijziging op grond van 3.7.2. ROB niet mogelijk is. In artikel 69.7 ROB staat namelijk als voorwaarde vermeld dat het moet gaan om initiatieven waarin het ontwikkelingsplan niet voorziet. In dit geval voorziet het ontwikkelingsplan niet in de mogelijkheid om de bestemming ‘Agrarisch – Kunuku ‘ te wijzigen naar ‘Zware Bedrijven’. Niet ter discussie staat immers dat ‘Zware bedrijven’ niet wordt genoemd in de in de in artikel 3.7.2 onder a tot en met i gegeven opsomming van initiatieven. Ook elders in het ontwikkelingsplan wordt niet in de mogelijkheid voor zo’n wijziging voorzien. Dat betekent dat verweerder het verzoek om de bestemmingswijziging terecht heeft beoordeeld met toepassing van artikel 69.7 ROB. De vraag die vervolgens voorligt is, of verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat aan alle eisen van artikel 69.7 ROB is voldaan.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dit als volgt.

Volgens verweerder dient het initiatief de economische ontwikkeling van Bonaire en daarmee het algemeen belang. In zijn brief van 16 december 2022 (beantwoording zienswijze), het verweerschrift en de toelichting op de zitting heeft verweerder dit standpunt als volgt gemotiveerd. De bestemmingswijziging faciliteert de oprichting van een asfalt- en betonfabriek. Daaraan is behoefte vanwege de grote vraag naar bouwmaterialen op Bonaire, waaronder asfalt en betonblokken. In de wegenbouw op Bonaire is met spoed asfalt nodig. In de florerende bouw is een grote behoefte aan betonblokken. Lokale productie van materialen is van belang voor Bonaire, omdat het importeren van bouwmaterialen extra kosten met zich brengt en de transportkosten aanzienlijk zijn gestegen. Naar het oordeel van het Gerecht heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd dat het initiatief gericht is op het algemeen belang.

11. Eiseres voert aan dat er in het gebied sprake is van natuurlijke waarden.

12. Het Gerecht begrijpt deze beroepsgrond aldus, dat eiseres 1 aanvoert dat niet is aangetoond dat aan de overige voorwaarden van artikel 69.7 ROB is voldaan. Dit betoog slaagt. Derde-partij heeft ter zitting gesteld dat hij verder niets hoeft aan te tonen als de ontwikkeling gericht is op het algemeen belang. Het Gerecht volgt derde-partij daarin niet. Bij een initiatief gericht op het algemeen belang hoeft niet te worden aangetoond dat er toegevoegde waarde is en wat die waarde inhoudt. Wel moet de initiatiefnemer aantonen dat hij bij de ontwikkeling van zijn plan optimaal rekening heeft gehouden met het woon- of leefklimaat, dan wel met bepaalde (in artikel 69.7 ROB) genoemde waardes. Het Gerecht stelt vast dat de derde-partij deze onderbouwing niet heeft gegeven. Het Gerecht kan op basis van de nu beschikbare informatie niet vaststellen of er in het omliggende gebied bepaalde waardes zijn waarmee rekening moet worden gehouden, laat staan dat daarmee door de initiatiefnemer “optimaal” rekening is gehouden, zoals artikel 69.7 ROB voorschrijft. Dat betekent dat de bestreden beschikking onvoldoende is gemotiveerd en daarom niet in stand kan blijven. Het Gerecht zal de bestreden beschikking om die reden vernietigen. De door verweerder op de zitting gegeven toelichting over de vraag of er bepaalde waardes zijn waarmee door de initiatiefnemer optimaal rekening is gehouden is onvoldoende. Om deze reden kan het Gerecht de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden beschikking niet in stand laten.

12. Eiseres 1 voert verder aan dat verweerder op grond van het zogenoemde Didam-arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) alle potentiële gegadigden de gelegenheid had moeten bieden om mee te dingen naar de koop van het perceel. Door dit na te laten heeft verweerder onrechtmatig gehandeld.

Het Gerecht gaat niet mee in dit betoog. Hierbij is van belang dat de derde-partij het perceel heeft gekocht van een private partij (erven [familienaam]). Anders dan in de zaak die tot het Didam-arrest heeft geleid, heeft er in deze zaak dus geen privaatrechtelijke rechtshandeling plaatsgevonden waarbij verweerder als publiekrechtelijk orgaan betrokken is geweest. Deze zaak is daarom niet vergelijkbaar met de in het Didam-arrest spelende zaak, zodat eiseres 1 zich daarop niet succesvol kan beroepen.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Anders dan in de zaak die centraal staat in de Vlaardingen-uitspraak, is in dit geval geen sprake van een schaarse vergunning. Er is namelijk geen sprake van een beperkt aantal rechten dat verdeeld kan worden. Ook heeft verweerder geen maximum vastgesteld van het aantal beschikkingen waarin een aanvraag om een dergelijke bestemmingswijziging kan worden toegekend. Dat betekent dat het nog steeds mogelijk is om voor andere locaties een bouwvergunning aan te vragen, al dan niet in combinatie met een aanvraag om wijziging van de bestemming naar ‘Zware industrie’.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het perceel in kwestie was zoals gezegd in handen een private partij en niet van verweerder. Dat deze grond door deze private partij is verkocht aan de derde-partij en niet aan eiseres 1 ligt daarom niet in de invloedssfeer van verweerder. Verweerder heeft gemotiveerd dat bij de afweging om de bestemmingswijziging toe te staan een rol heeft gespeeld dat voor de grond lastig een andere bestemming dan zware industrie denkbaar is, omdat er al veel (overlast gevende) zware industrie wordt bedreven in dit gebied. Het Gerecht acht dit een plausibel, zakelijk argument, dat niet gericht is tegen eiseres 1 persoonlijk. Het Gerecht stelt verder vast dat eiseres 1 geen stukken heeft overgelegd die haar stelling onderbouwen dat verweerder daadwerkelijk tegen haar gezegd zou hebben gezegd dat een bestemminswijziging nooit mogelijk zal zijn. Daarbij komt dat de situatie van eiseres 1 sowieso niet te vergelijken is met de situatie van de derde-partij, omdat eiseres 1 ook destijds geen perceel in eigendom had.

Omdat de initiatiefnemer niet heeft aangetoond dat hij bij de ontwikkeling van zijn plan optimaal rekening heeft gehouden met het woon- of leefklimaat, dan wel met bepaalde (in artikel 69.7 ROB) genoemde waardes, is niet aan alle voorwaarden van artikel 69.7 ROB voldaan. Verweerder heeft daarom ten onrechte met toepassing van dit artikel de bestemming van het perceel gewijzigd. Het beroep is dus gegrond en het Gerecht zal de bestreden beschikking vernietigen. Omdat het aan de initiatiefnemer (lees: de derde-partij) is om aan te tonen dat zijn plan aan de hiervoor genoemde voorwaarde voldoet en dat tot nu toe niet is gebeurd, kunnen de rechtsgevolgen van de bestreden beschikking evenmin in stand blijven. Verweerder zal de motivering van de beschikking moeten aanvullen aan de hand van de door de initiatiefnemer aan te leveren informatie.

Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht van USD 84,- aan eiseres 1 vergoeden en krijgt eiseres 1 ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt USD 782,- omdat de gemachtigde van eiseres 1 een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-).