Uitspraken

In deze zaak staat de verhouding tussen de eliminatieregel en een eventuele verwachtingswaarde van het onteigende centraal.

De onteigende heeft recht op volledige schadeloosstelling, te begroten naar het peilmoment van art. 40a Ow, zijnde veelal het moment dat het vervroegde onteigeningsvonnis wordt ingeschreven. Wat betreft de schade die bestaat in het verlies van het onteigende als zodanig, is de werkelijke waarde bepalend. Die werkelijke waarde is te stellen op de prijs tot stand gekomen bij een veronderstelde koop in het vrije commerciële verkeer tussen de onteigende als redelijk handelende verkoper en de onteigenaar als redelijk handelende koper (art. 40b lid 2 Ow). De eliminatieregel denkt in dit verband weg de voordelen of nadelen teweeggebracht door het werk waarvoor onteigend wordt en de plannen voor dat werk (art. 40c Ow).5 Dit is alleszins redelijk. Toegespitst op een nadeel in verband met het werk dan wel de plannen daarvoor: de vermogenspositie van de onteigende behoort te blijven zoals zij vóór de onteigening was en de onteigenaar behoort zich er niet op te kunnen beroepen dat op de peildatum het werk reeds zijn schaduw vooruit werpt met als gevolg dat de waarde van het onteigende gedeeltelijk is verdampt. Omdat die verdamping het gevolg is van het werk waarvoor wordt onteigend, althans van de plannen daarvoor, is de schadeloosstelling alleen dan volledig, indien bij de bepaling van de werkelijke waarde op de peildatum dat werk en die plannen worden weggedacht.

Dat eliminatie van een niet-lucratief werk en de plannen ervoor inderdaad redelijk is, laat zich nader illustreren door de planvorming van de overheid in tijd te plaatsen. Daarbij komt als vanzelf ook het begrip ‘verwachtingswaarde’ aan de orde. Ik kies niet willekeurig het voorbeeld van agrarisch gebied waarin de overheid op een gegeven moment, bijvoorbeeld in een structuurvisie, (de mogelijkheid van) een toekomstig bedrijventerrein en een weg voorziet, zonder dat de weg tot het complex van het bedrijventerrein zal behoren (dit laatste in verband met art. 40d Ow). Zolang deze ontwikkeling niet voorzienbaar was (noch in verband met eerdere planvorming, noch in verband met bijvoorbeeld een strategische ligging) werd de waarde van de gronden in het gebied uitsluitend bepaald door de agrarische gebruiksmogelijkheden ervan. Met de verschijning van de structuurvisie is dat anders geworden: de gronden zijn nu meer waard; zij bezitten verwachtingswaarde in verband met de kans op een toekomstige wijziging van de bestemming.6 Weliswaar zullen potentiële kopers, behalve met de goede kans dat bepaalde gronden inderdaad de lucratieve bestemming van bedrijventerrein zullen krijgen, ook rekening houden met de kwade kans dat die gronden juist tot weg zullen worden bestemd, alsook met de eveneens kwade kans dat de plannen alsnog over zullen waaien, maar het is aannemelijk dat per saldo een plus resteert: potentiële kopers willen voor de gronden in het gebied meer betalen dan voor agrarische gronden waarvoor geen uitzicht op een bestemmingswijziging bestaat. Welnu, als vervolgens de overheid haar plannen concretiseert door de locatie van de weg te bepalen en nog wat later ten behoeve van het plan voor de weg de desbetreffende gronden onteigent, behoort niet te worden gedaan alsof voor de eigenaren die dit treft nimmer een goede kans heeft bestaan. Die kans heeft wel bestaan, maar is hen door het plan voor het werk en daarmee te vereenzelvigen voorafgaande plannen ontnomen. Anders gezegd, uitsluitend vanwege die plannen is de verwachtingswaarde verdampt. Daarom is het redelijk dat we bij vaststelling van de werkelijke waarde op de peildatum die plannen elimineren.

Ik sprak zojuist terloops van aan het plan voor het werk voorafgaande plannen die daarmee moeten worden vereenzelvigd. Het is op dit punt dat enige tijd uiterste verwarring heeft geheerst, namelijk naar aanleiding van vijf arresten van 9 juli 2010, waarin behalve het plan voor het werk waarvoor werd onteigend ook het bestemmingsplan werd geëlimineerd, op de grond dat ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan een bestaand (concreet) plan voor het werk waarvoor werd onteigend voorlag en het bestemmingsplan slechts nog de juridisch-planologische onderbouwing daarvoor bood.7 Naar aanleiding van deze arresten stelde de praktijk zich de vraag wat moest worden verstaan onder ‘bestaand concreet plan’ en of daarmee hetzelfde werd bedoeld als het ‘plan voor het werk’ in de zin van art. 40c Ow. Het hof na verwijzing in vervolg op de 9 juli-arresten verkeerde in de veronderstelling dat deze twee begrippen niet dezelfde inhoud hadden en meende dat het bestemmingsplan in kwestie diende te worden geëlimineerd, omdat sprake was van een aan dat bestemmingsplan ten grondslag liggend bestaand ‘concreet’ plan.8 De consequentie van deze opvatting zou zijn dat eliminatie van het bestemmingsplan in de praktijk in feite hoofdregel is: voor bijna elke bestemmingswijziging in een bestemmingsplan geldt immers dat daarvoor wel enig voorafgaand plan zal zijn aan te wijzen, indien dat plan niet hetzelfde (concrete) plan behoeft te zijn waarvoor wordt onteigend. De overheidsplanologie in ons dichtbevolkte land grossiert nu eenmaal in ruimtelijke plannen van allerlei aard. Die consequentie (elimineren van het bestemmingsplan is in feite de hoofdregel) leek vervolgens in verschillende rechtbankuitspraken inderdaad te worden aanvaard.9

Met vijf arresten van 15 januari 2016 heeft uw Raad vervolgens duidelijk gemaakt dat het zo niet is.10 Het bestemmingsplan wordt slechts dan geëlimineerd voor zover het niet zijn normale rol in de ruimtelijke ordening heeft vervuld, maar slechts ertoe strekt de juridisch-planologische onderbouwing en regeling te geven die de beoogde aanleg van het werk waarvoor onteigend wordt, mogelijk maakt. Dit veronderstelt dat de in het bestemmingsplan aan het onteigende gegeven bestemming door niets anders is bepaald dan een ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan al bestaand concreet plan voor een werk ter plaatse van onder meer het onteigende als bedoeld in art. 40c, aanhef en onder 3° Ow. Kortom, voor eliminatie van een bestemming dient te worden beoordeeld of de aan het onteigende gegeven bestemming zo rechtstreeks voortvloeit uit een reeds bestaand concreet plan voor het werk waarvoor wordt onteigend dat die bestemming met het plan waarvoor wordt onteigend moet worden vereenzelvigd. Dat in gewone gevallen het bestemmingsplan niet wordt geëlimineerd, is terecht, want ook zonder onteigening heeft dat plan invloed op de werkelijke waarde.11 Was echter reeds sprake van een concreet plan voor het werk en is de in het bestemmingsplan aan de onroerende zaak gegeven bestemming alleen daardoor bepaald, dan is het terecht anders. Dan doet zich immers het hiervoor 3.3 bedoelde geval voor dat door het plan voor het werk en het daarmee in zoverre te vereenzelvigen bestemmingsplan een voorheen bestaande waarde is verdampt.

Terzijde nog: er bestond naar aanleiding van de arresten van 9 juli 2010 nog een enigszins ander discussiepunt, namelijk over de vraag of uitgaande van de veronderstelde nieuwe koers van uw Raad alleen niet-lucratieve bestemmingen dienden te worden geëlimineerd, dan wel of die koers ook op lucratieve bestemmingen zag. Die discussie is reeds eerder dan op 15 januari 2016 beslecht. Uit het arrest Ballast/Nedam12 volgde wat onder meer in verband met de tekst van art. 40c Ow ook voor de hand ligt, namelijk dat er geen twee eliminatieregels bestaan, één voor lucratieve bestemmingen en één voor niet-lucratieve.

Met de arresten van 15 januari 2016 is dus (weer) duidelijk dat eliminatie van het bestemmingsplan uitzondering is. Dat ook reeds aan het bestemmingsplan voorafgaande ruimtelijke plannen mede behoren te worden geëlimineerd is niet onmogelijk, maar naar zijn aard nóg uitzonderlijker.13 Hoe dan ook veronderstelt een vereenzelviging van ruimtelijke plannen met het plan voor werk waarvoor wordt onteigend dat ten tijde van de vaststelling van die ruimtelijke plannen reeds een concreet plan voor een werk ter plaatse van het onteigende bestond. Dat de plannen voorzagen in de mogelijkheid van een werk zoals dat waarvoor uiteindelijk wordt onteigend en/of daarmee vergelijkbare of samenhangende werken, is dus bepaald onvoldoende. Dat is alleszins terecht, want een opvatting in tegengestelde zin zou gemakkelijk leiden tot de ontkenning van een verwachting met betrekking tot gronden die wel degelijk heeft bestaan en die alleen als gevolg van het plan voor het werk en daarmee te vereenzelvigen concrete voorafgaande plannen later is verdwenen (vergelijk hiervoor 3.3).

Dat het zo werkt, is ook zeer duidelijk uit de rechtspraak van uw Raad.

In de eerste plaats kan worden gewezen op drie van de vijf arresten van 15 januari 2016, namelijk de Groenblauwe Slinger-arresten.14De rechtbank had mede het ‘Streekplan Rijnmond’ uit 1996 en de ‘Nota Groenblauwe Slinger Stad en Land in balans Ontwikkelingsperspectief’ uit 1999 aangemerkt als concrete plannen voor het werk waarvoor was onteigend. Dit was volgens uw Raad onjuist omdat deze plannen een algemeen karakter droegen en nader dienden te worden uitgewerkt.15

Ik kom nu toe aan de zaak zoals die thans voorligt.

Vóór verwijzing had de rechtbank geoordeeld dat het onteigende geen verwachtingswaarde had, niettegenstaande hetgeen door [eiseres] was betoogd op grond van diverse ruimtelijke plannen in de periode 2004-2014. Volgens de rechtbank waren deze plannen gelet op het uitgangspunt van art. 40c Ow (de eliminatieregel) ‘niet geschikt voor de beoordeling of er aanleiding is voor het aannemen van een verwachtingswaarde’.18 De toepassing die de rechtbank aldus aan de eliminatieregel gaf, was te ruim. Mijns inziens, en ik ben daarmee in ieder geval in het gezelschap van wnd. A-G Van Oven,19 was zij dat in twee opzichten. In de eerste plaats had de rechtbank ook ruimtelijke beleidsvisies geëlimineerd uit de periode vanaf 2002 tot circa 2006, hoewel de rechtbank met zoveel woorden vermeldde dat (eerst) vanaf maart 2007 ‘duidelijk was’ dat het tracé aan de westzijde van Steenbergen zou worden aangelegd en daarmee daarvoor slechts ‘rekening werd gehouden’.20 Daarnaast, in de tweede plaats, bestaat er geen goede reden waarom ruimtelijke plannen die wat betreft de aanleg van de A4 met het te elimineren werk behoren te worden vereenzelvigd, niet voor het overige van belang kunnen zijn voor de vaststelling van een verwachtingswaarde.21

Op de formulering van de tweede volzin van rechtsoverweging 4.1.3 heb ik moeten turen.22 Het tweede ‘of’ in de formulering ‘of reeds sprake was van of werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend’ suggereert naar de letter dat op iets kan worden voortgebouwd waarvan nog geen sprake is (en dat dus nog niet bestaat). Dat kan uiteraard niet bedoeld zijn.

Een gedachte zou kunnen zijn dat moet worden gelezen: ‘of reeds sprake was van en werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend’. Dan rijst echter de vraag of uw Raad iets anders heeft bedoeld dan bijvoorbeeld in het arrest Waterdunen (hiervoor 3.10 aangehaald), waarin eenvoudig de maatstaf was of het desbetreffende planologische document (het gebiedsplan) het plan voor het werk waarvoor (uiteindelijk) wordt onteigend reeds bevatte.

Letten wij op hetgeen uw Raad door wnd. A-G Van Oven was voorgehouden (hiervoor 3.12 en voetnoot 21), dan dunkt mij niet te gewaagd om te veronderstellen dat uw Raad met de toevoeging van het element ‘voortbouwen’ eenvoudig bedoeld heeft dat de omstandigheid dat een bepaald planologisch document reeds het plan voor het werk waarvoor (uiteindelijk) wordt onteigend bevat, nog niet betekent dat dit document volledig moet worden geëlimineerd, dat wil zeggen, ook voor zover het meer omvat dan het (concrete) plan voor het werk en plannen voor met dat plan in verband staande overheidswerken als bedoeld in art. 40c onder 2º Ow. Eigenlijk is dit vanzelfsprekend. De eliminatieregel denkt (naast werken) alleen plannen weg – zie de tekst van art. 40c Ow – en niet (complete) documenten.

Volgens het hof mogen en moeten de plannen voor het bedrijventerrein Reinierpolder worden geëlimineerd, ook al betreft het werk waarvoor is onteigend niet dat bedrijventerrein, maar de A4, namelijk in het geval dat de plannen voor het bedrijventerrein voortbouwen op concrete plannen voor de A4. Aldus leest het hof het verwijzingsarrest niet zomaar enigszins anders dan ik zojuist verdedigde, maar veronderstelt het hof dat uw Raad met het verwijzingsarrest een geheel nieuwe weg is ingeslagen, die het bereik van de eliminatieregel zeer aanzienlijk uitbreidt, buiten de grenzen van haar formulering in art. 40c Ow. Mijns inziens bestaat voor deze lezing van het verwijzingsarrest geen enkele grond.

Het provinciale Uitwerkingsplan van 2004 voorzag dus in de aanleg van de A4. Dat dit plan niet het concrete plan waarvoor wordt onteigend bevatte of daarop voortbouwde, spreekt echter vanzelf omdat volgens de tekst van het Uitwerkingsplan alleen de grotere locaties indicatief zijn aangeduid en concrete invulling van locaties nog zou plaatsvinden; het plan behoefde dus nog uitwerking.

Het spreekt mijns inziens om nog een andere reden vanzelf: de A4 is nota bene daadwerkelijk op een andere plaats komen te liggen dan in het Uitwerkingsplan was voorzien. Ik voeg dit toe omdat het voor de praktijk mijns inziens een gemakkelijke stelregel is dat een planologisch document dat een soortgelijk werk voorzag op een (enigszins) andere locatie, nooit kan worden vereenzelvigd met het (plan voor het) werk waarvoor wordt onteigend en dus niet behoort te worden geëlimineerd. Eerst indien een planologisch document van juist dezelfde locatie uitging, kan de vraag rijzen of dit reeds op hetzelfde concrete plan berustte waarvoor later is onteigend.

In het licht van het voorgaande treffen de beide onderdelen van het middel doel. Ik werk dit hierna beknopt uit.

Onderdeel a bestaat uit rechtsklachten en bestrijdt op de eerste plaats de opvatting van het hof in rechtsoverweging 6.1.2 volgens welke niet alleen geen rekening wordt gehouden met voor- en nadelen veroorzaakt door het werk waarvoor is onteigend, maar ook niet met voor- en nadelen die worden veroorzaakt door plannen voor een ander werk, indien die plannen voortbouwen op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend.

Het onderdeel slaagt. Het uitzonderingskarakter van art. 40c Ow brengt mee dat de bepaling terughoudend dient te worden toegepast. A fortiori mag in die bepaling niet worden ingelezen wat er in het geheel niet staat. Volgens wat het hof zelf heeft vastgesteld (eerste twee volzinnen van rechtsoverweging 6.1.2, gelezen in verband met wat direct daarna volgt), kunnen de plannen voor het bedrijventerrein Reinierpolder op onder meer de gronden van [eiseres] in de onderhavige ruimtelijke beleidsdocumenten niet worden aangemerkt als (concrete) plannen voor het werk waarvoor is onteigend (de aanleg van de A4), noch als overheidswerken die met het werk waarvoor is onteigend in verband staan. Naar luidt van art. 40c Ow vallen de plannen voor dat bedrijventerrein dus buiten het bereik van de eliminatieregel. Eventuele verwachtingen met betrekking tot de gronden van [eiseres] die met die plannen samenhangen, komen bij de bepaling van de werkelijke waarde van het onteigende dus wel degelijk in aanmerking. Het hof heeft dat miskend.

Het onderdeel klaagt mede over op rechtsoverweging 6.1.2 voortbouwende oordelen van het hof, waaronder rechtsoverweging 6.2.3, volgens welke ‘het er uiteindelijk om gaat of al dan niet valt te verwachten dat ook zonder (het plan voor) het werk waarvoor wordt onteigend, de desbetreffende bestemming (in casu de uitbreiding van het bedrijventerrein Reinierpolder) in het desbetreffende ruimtelijke plan zal worden gerealiseerd.’ Het zal duidelijk zijn dat die overweging door het hof inderdaad geheel op dezelfde ondeugdelijke leest is geschoeid.

Onderdeel b bevat een rechtsklacht en een motiveringsklacht.

Volgens de steller van het middel heeft het hof niet geoordeeld dat de verschillende ruimtelijke beleidsdocumenten het uiteindelijke (in de zin van het definitieve) concrete plan voor het werk waarvoor is onteigend bevatten, dan wel daarop voortbouwen, zodat het van een onjuiste rechtsopvatting getuigt dat het hof die documenten niettemin heeft geëlimineerd.

Uit wat hiervoor 3.19 e.v. is gezegd, volgt reeds dat ook deze klacht slaagt. Het hof heeft inderdaad niet vastgesteld dat de bedoelde beleidsdocumenten het bestaande, concrete plan voor de A4 bevatten (zijnde het werk waarvoor is onteigend). Sterker, uit wat het hof onder meer met betrekking tot het provinciale Uitwerkingsplan van 2004 en de Verordening Ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant24 wél heeft vastgesteld, volgt ondubbelzinnig dat dit niet zo is, omdat deze documenten alleen de grotere locaties indicatief respectievelijk globaal aanduidden en de plannen die zij bevatten (dus) nog uitwerking behoefden, terwijl bovendien de A4 daadwerkelijk op een andere plaats is komen te liggen dan in de plannen was voorzien (wat uit de aard der zaak reeds vereenzelviging met het concrete plan waarvoor wordt onteigend uitsluit).

Met het slagen van de rechtsklacht behoeft de motiveringsklacht van het onderdeel geen bespreking meer.

De slotsom is dat alle klachten van het cassatiemiddel doel treffen.