Uitspraken

Partijen hebben eerder bij de bestuursrechter geprocedeerd over het in 2011 door de gemeente vastgestelde bestemmingsplan ‘Ruimte voor de rivier’. De rederij heeft sinds 1965 feitelijk een ligplaats aan de IJssel te Deventer. In het nieuwe bestemmingsplan van de gemeente is in die ligplaats niet voorzien. De gemeente heeft een alternatieve ligplaats voorgesteld, maar de rederij heeft zich hiertegen verzet. In een tussenuitspraak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) overwogen dat het besluit van de gemeenteraad ontoereikend was gemotiveerd en heeft zij de gemeenteraad opgedragen dit gebrek te herstellen. In reactie hierop heeft de advocaat van de gemeenteraad bij brief aan de Afdeling geschreven (1) dat er voor de rederij reële alternatieven zijn waardoor de rederij niet onaanvaardbaar in de bedrijfsvoering wordt belemmerd en (2) dat, indien de rederij niettemin schade lijdt die redelijkerwijs niet voor eigen rekening behoort te blijven, deze schade voor vergoeding in aanmerking komt. De Afdeling heeft vervolgens het besluit van de gemeente vernietigd, maar mede op basis van de namens de gemeente verstrekte nadere motivering geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het besluit geheel in stand blijven. In dit verband heeft de Afdeling mede verwezen naar wat namens de gemeenteraad naar voren was gebracht over schade die redelijkerwijs niet voor rekening van de rederij komt. Later heeft de rederij bij de gemeente een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. De gemeente heeft dit verzoek aangemerkt als een aanvraag om vergoeding van planschade en heeft dit verzoek afgewezen. De rederij is hiertegen in beroep gegaan, maar de Afdeling heeft dit beroep ongegrond verklaard, omdat de gemeente zich volgens haar terecht op het standpunt heeft gesteld dat de rederij in de nieuwe planologische situatie niet slechter af is dan in de oude.

In deze (civiele) procedure vordert de rederij een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, alsook (een voorschot op) schadevergoeding. Volgens de rederij is in wat de advocaat van de gemeenteraad aan de Afdeling heeft geschreven over schade die redelijkerwijs niet voor rekening van de rederij komt, een toezegging van de gemeente te lezen om de schade te vergoeden die de rederij door de gedwongen wijziging van de ligplaats lijdt. In het bestreden arrest heeft het hof de rederij in het ongelijk gesteld. Volgens het hof is van een zodanige toezegging geen sprake. Tegen dit oordeel van het hof richten zich de klachten van het middel. Ik meen dat die klachten tevergeefs zijn voorgesteld en stel voor dat uw Raad de zaak afdoet met toepassing van art. 81 RO.

Ik lees onder 1.1 twee klachten. Volgens de eerste klacht heeft het hof de Haviltex-maatstaf miskend, omdat voor de uitleg van de mededeling niet alleen de tekst van die mededeling relevant is, maar ook de context waarin de mededeling is gedaan en de feiten die zich na de mededeling hebben voorgedaan.

Deze klacht maakt ten onrechte geen onderscheid tussen de vraag wat het object van uitleg is en de vraag welke gegevens bij de uitleg daarvan in aanmerking komen.9 Met de verwijzing in de tweede volzin van rechtsoverweging 4.2 naar de tekst van de mededeling van (de advocaat van) de gemeente brengt het hof tot uitdrukking dat de tekst van die mededeling het object van uitleg is. Dit strookt met het standpunt van de rederij dat (alleen) in die tekst een toezegging aan haar besloten zou liggen. In de overweging van het hof behoort niet te worden gelezen dat niet ook andere gegevens dan de tekst bij de uitleg van de bedoelde mededeling een rol spelen. Dat het hof het zo bedoelt, volgt ook duidelijk uit rechtsoverweging 4.6, waar het hof let op de context waarin de mededeling is gedaan, namelijk in het kader van een bestuursrechtelijke procedure waarin het onder meer ging om nadeel door een bestemmingsplanwijziging, alsook uit rechtsoverweging 4.7, waar het hof acht slaat op de vorm en wijze van overbrenging van de mededeling.

De tweede klacht van het onderdeel betoogt dat bij de uitleg van de mededeling nadruk moet worden gelegd op hoe de mededeling bij een redelijk denkende burger overkomt, en minder op wat het orgaan dat de mededeling heeft gedaan daarmee bedoelde. Volgens de steller van het middel heeft het hof ‘de Haviltexmaatstaf en dit burgerperspectief’ miskend.10

Ik begin met de overbekende Haviltex-maatstaf. Volgens die maatstaf komt het bij uitleg aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan elkaars verklaringen en gedragingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.11 Hieruit blijkt dat zowel het perspectief van de ontvanger (hier: de rederij) als dat van de verzender (hier: de gemeente) relevant is voor de uitleg. De maatstaf schrijft niet in zijn algemeenheid voor hoeveel gewicht aan elk van beide perspectieven toekomt. Dat kan ook niet, omdat de maatstaf verwijst naar ‘de gegeven omstandigheden’ en het hiervoor bedoelde gewicht dus van zaak tot zaak verschilt. De in de klacht genoemde ‘regel’ volgt dus niet uit de Haviltex-maatstaf.

De staatsraad advocaat-generaal had het begrip ‘toezegging’ in zijn voorafgaande conclusie omschreven als een gedraging of een uitlating van een overheidsfunctionaris die bij de justitiabele redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur ter zake van de (wijze van) (niet-)uitoefening van een bepaalde bestuursbevoegdheid in zijn geval, na kennisneming van de voor dat geval relevante gegevens, die niet zozeer strijdt met de regels dat redelijkerwijs niet op nakoming kan worden gerekend.13 De Afdeling volgt deze omschrijving ‘in die zin dat meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde’ (rechtsoverweging 11.2, zie citaat hierboven).

Mijns inziens faalt de klacht. Het hof heeft het bedoelde burgerperspectief niet miskend, maar heeft onder 4.8 geoordeeld dat de rederij in het licht van de genoemde omstandigheden niet redelijkerwijs erop mocht vertrouwen dat in de omstreden mededeling van de gemeente een toezegging jegens haar gedaan besloten lag. Het hof doelt hier op de omstandigheden (1) dat de bewoordingen van de omstreden mededeling op essentiële punten overeenstemmen met de tekst van artikel 6.1 Wro over de compensatie van planschade (onder 4.4-4.5), (2) dat de mededeling is gedaan in het kader van een bestuursrechtelijke procedure over nadeel door een bestemmingsplanwijziging, naar aanleiding van een keus waarvoor de Afdeling de gemeente had gesteld (onder 4.6) en (3) dat de verklaring zowel inhoudelijk, als naar haar vorm en wijze van overbrenging is gedaan zoals bepaald door de bestuursrechter als ‘ontvanger’ van de verklaring (onder 4.7). Waarschijnlijk onnodig merk ik nog op dat de maatstaf van het vertrouwen dat de rederij redelijkerwijs aan de desbetreffende mededeling kon ontlenen, materieel niet verschilt van de maatstaf hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt. Beide normen komen mij voor volmaakt uitwisselbaar te zijn. Een redelijk denkende burger heeft uitsluitend redelijke verwachtingen en redelijke verwachtingen van een burger (een private rechtspersoon als de rederij daaronder begrepen) zijn slechts die verwachtingen die door die burger in redelijkheid kunnen worden gedacht.

Dat het hof in rechtsoverweging 4.8 óók zegt dat de wil van de gemeente niet op het doen van een toezegging was gericht, betekent mijns inziens niet dat het hof de bedoelde mededeling niet of onvoldoende vanuit het burgerperspectief heeft beschouwd. Uit de zojuist genoemde omstandigheden (1) tot en met (3) heeft het hof óók afgeleid dat aannemelijk is dat de omstreden mededeling was bedoeld als een nadere onderbouwing van de bestemmingsplanwijziging (onder 4.6) en dat de wil van de gemeente er niet op was gericht een toezegging te doen en een rechtens afdwingbare verplichting voor de gemeente jegens de rederij in het leven te roepen (onder 4.8).

Kortom, de wil van de gemeente was volgens het hof niet gericht op het doen van een toezegging én de rederij mocht er in redelijkheid niet op vertrouwen dat een toezegging was gedaan. Zou dat anders zijn geweest, dan kan er geen twijfel over bestaan wat voorgaat, namelijk het redelijke vertrouwen; dit komt in de tekst van art. 3:35 BW duidelijk tot uitdrukking.14 Waar wil en vertrouwen geheel in dezelfde richting wijzen, kwam het hof aan die voorrangsregel echter eenvoudig niet toe.

Het is mij niet gelukt om onder 1.2 van het onderdeel iets anders te lezen dan een vergeefse herhaling van zetten.

In het slot van onderdeel 2.1 kan met enige welwillendheid nog een zelfstandige klacht worden gelezen. Volgens die klacht kan de omstreden mededeling van de gemeente op de rederij niet anders overkomen dan als een toezegging, nu zij (1) een welbewuste standpuntbepaling over de toekenning van schadevergoeding is, (2) schriftelijk is vastgelegd in een brief van de advocaat van de gemeenteraad aan de Afdeling, (3) concreet is toegesneden op de rederij en (4) geen voorbehoud bevat.

De klacht is grotendeels een herhaling van zetten. In het oordeel van het hof onder 4.6 ligt mijns inziens een verwerping van (1) besloten (zie hiervoor 3.8). Het hof heeft in die rechtsoverweging geoordeeld dat de mededeling van de gemeente, mede gelet op het kader waarin die mededeling is gedaan, moet worden beschouwd als een nadere onderbouwing van de bestemmingsplanwijziging door de gemeente – en dus niet redelijkerwijs door de rederij mocht worden begrepen als een (welbewuste) standpuntbepaling van de gemeente over de toekenning van schadevergoeding aan de rederij. Ook (4) gaat niet op. De omstreden mededeling bevat de voorwaarde: ‘Indien de rederijen niettemin schade lijden die redelijkerwijs voor eigen rekening behoort te blijven’. De overweging van het hof onder 4.5 dat de woorden ‘redelijkerwijs’ en ‘behoort’ beperkende woorden zijn, impliceert dat de omstreden mededeling naar ’s hofs oordeel wél een voorbehoud bevat. Het is niet nodig aan (2) en (3) nog woorden te wijden. De klacht is ongegrond.

Volgens de klachten onder a is dit oordeel onbegrijpelijk16 voor zover het hof daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat de mededeling niet zou kunnen worden gekwalificeerd als een toezegging aan de rederij, omdat zij gericht is tot de Afdeling en niet tot de rederij.

De klacht berust op een onjuiste lezing van het arrest. Het hof heeft verschillende argumenten gegeven die gezamenlijk zijn oordeel dragen dat de omstreden mededeling van de gemeente niet geldt als een toezegging. Eén van die argumenten is dat de verklaring zowel inhoudelijk als naar haar vorm en wijze van overbrenging is bepaald door de Afdeling en niet door de rederij. In dit verband heeft het hof ook overwogen dat de verklaring niet is gedaan (in de woorden van het hof:) ‘jegens’ de rederij, maar dat de rederij wel kennis heeft genomen van die verklaring. Een en ander is niet onbegrijpelijk. De omstreden mededeling maakte deel uit van een brief van 1 augustus 2012 van de advocaat van de gemeenteraad van Deventer aan de Afdeling, van welke brief de rederij als procespartij een afschrift ontving.

De stellingen in de tweede alinea onder a (procesinleiding in cassatie, p. 4 onderaan en p. 5 bovenaan) aan de hand waarvan de steller van het middel betoogt dat het oordeel van het hof onbegrijpelijk is, maken dit oordeel niet onbegrijpelijk, maar stroken juist met dat oordeel. Die stellingen wijzen op de context van de procedure waarin de mededeling door (de advocaat van) de gemeente is gedaan, namelijk naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Afdeling van 11 april 2012. Dit is juist wat ook het hof in rechtsoverweging 4.6 in zijn beoordeling heeft betrokken en mijns inziens op alleszins begrijpelijke wijze.

Ik lees in deze overweging geen oordeel van de Afdeling over de vraag of de mededeling van de gemeente een toezegging is of niet. De Afdeling heeft de term ‘toezegging’ overgenomen uit de brief van de rederij van 13 januari 2017, waarvan de Afdeling de inhoud kort weergeeft.18 De Afdeling heeft in de uitspraak ook alleen geoordeeld over de door de rederij geleden planschade en niet over het verzoek om schadevergoeding wegens (onder meer) het niet-naleven van de ‘toezegging’, omdat de gemeenteraad geen partij was bij die procedure tussen Eureka en het college.19

Volgens de klacht onder b is het oordeel van het hof onbegrijpelijk, voor zover het hof daarmee iets anders zou hebben bedoeld dan hiervoor onder a werd verondersteld, omdat het arrest dan onvoldoende inzicht zou geven in de gedachtegang van het hof. Ook deze klacht is ongegrond. Het hof heeft onder 4.7 overwogen dat de Afdeling de inhoud, vorm en wijze van overbrenging van de brief van 1 augustus 2012 heeft bepaald. Hiermee heeft het hof kennelijk bedoeld dat de Afdeling in haar tussenuitspraak van 11 april 2012 heeft bepaald welke vragen de gemeente in haar reactie diende te beantwoorden en heeft bepaald dat de gemeente die antwoorden aan de Afdeling moest toezenden.20 Vanwege de procedurele context vloeit uit de uitspraak bovendien voort dat de gemeente haar antwoorden op schrift moest stellen. Het arrest geeft voldoende inzicht in de door het hof gevolgde gedachtegang.

Over de herhaling van zetten onder 2.3 behoeft niets te worden gezegd.

Het hof overweegt het volgende. De omstreden mededeling strekt ertoe dat schade die redelijkerwijs niet voor eigen rekening van de rederij behoort te blijven voor vergoeding door de gemeente in aanmerking komt. Voorop staat dat die bewoordingen op essentiële punten overeenstemmen met de tekst van artikel 6.1 lid 1 Wet Ruimtelijke Ordening (Wro). Die wettekst luidt (onderstreping door het hof): Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.

De in deze wetsbepaling geregelde vorm van compensatie van nadeel ziet op nadeel als gevolg van de wijziging van ruimtelijke plannen en besluiten: de zogenoemde planschade. In het bijzonder de beperkende woorden “redelijkerwijs” en “behoort” in de omstreden mededeling verwijzen naar artikel 6.1 lid 1 Wro. In haar uitspraak van 4 november 2020 (zie onder 4.13) heeft de Afdeling als hoogste rechter in het bestuursrecht in r.o. 6.2 beslist dat aan de rederij, gegeven de gerealiseerde alternatieven voor een ligplaats, daarnaast geen recht op de vergoeding van planschade toekomt: “De conclusie is dat het college zich in het besluit van 30 juli 2018 terecht op het standpunt heeft gesteld dat Eureka geen planschade heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.” ’

In deze rechtsoverwegingen beantwoordt het hof de vraag of de omstreden mededeling van de gemeente kwalificeert als een rechtens afdwingbare toezegging (jegens de rederij). Het hof overweegt vervolgens in rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5 dat de bewoordingen van de mededeling op essentiële punten overeenstemmen met de tekst van art. 6.1 lid 1 Wro en dat die wetsbepaling – en dus niet het geding – gaat over planschade. Het onderdeel faalt.

Volgens de klacht onder a is dit oordeel onbegrijpelijk, omdat tussen de rederij en de gemeente niet in geschil is dat de rederij schade geleden heeft. De steller van het middel wijst erop dat een door de rederij ingeschakelde deskundige de schade van de rederij heeft begroot op € 826.581,–, terwijl de deskundige van de gemeente die schade heeft begroot op € 156.441,–. Volgens de steller van het middel stond tussen partijen alleen de hoogte van de schade en niet het bestaan van (enige) schade ter discussie.

Het onderdeel faalt. Voor zover het hof heeft overwogen dat de rederij geen planschade heeft geleden, heeft het hof verwezen naar het oordeel van de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de rederij geen planschade heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (aangehaald in rechtsoverweging 4.5 van het bestreden arrest). Met de (vervolg)overweging dat de rederij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij meer of andere schade heeft geleden dan planschade heeft het hof tot uitdrukking gebracht dat de rederij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de schade waarvan zij in deze procedure vergoeding vordert, verschilt van het nadeel als gevolg van de wijziging van ruimtelijke plannen door de gemeente, waarover de Afdeling dus al ten nadele van de rederij heeft geoordeeld.

Ook in het licht van de deskundigenrapporten waarop de steller van het middel zich beroept, is het oordeel van het hof dat de rederij niet aannemelijk heeft gemaakt schade (planschade of andere schade) te hebben geleden, niet onbegrijpelijk. In beide rapporten wordt de omvang van de door de rederij geleden schade berekend die het gevolg is van het verdwijnen van de ligplaats aan de Worp te Deventer.21 De Afdeling heeft het verzoek van de rederij om een tegemoetkoming in de beweerde planschade afgewezen, omdat zij – samengevat – van oordeel was dat het gebruik van die ligplaats al onder het oude bestemmingsplan in strijd met de bestemming van de desbetreffende locatie was.22 De deskundigen hebben zich niet uitgelaten over de vraag of het gebruik van de ligplaats onder het oude bestemmingsplan was toegestaan of niet. Dat is ook logisch, nu dit een juridisch oordeel betreft dat is voorbehouden aan de Afdeling als hoogste bestuursrechter. Het enkele feit dat de wijziging van de ligplaats financieel nadeel oplevert voor de rederij betekent nog niet dat dit financiële nadeel planschade is die voor vergoeding in aanmerking komt.

Volgens de motiveringsklacht onder b is het oordeel van het hof onbegrijpelijk, gelet op de stelling van de rederij dat de formele rechtskracht van het besluit van de gemeente om het verzoek om een tegemoetkoming in de planschade af te wijzen, niet in de weg staat aan het toekennen van schadevergoeding in deze procedure.23 De klacht is ongegrond. Het hof heeft de formele rechtskracht van het besluit over de tegemoetkoming in de planschade niet ten grondslag gelegd aan zijn afwijzing van de (schadevergoedings)vorderingen van de rederij – en dus ook niet aan de bestreden rechtsoverweging 4.9.

De klacht onder c betoogt dat de schade die de door de gemeente ingeschakelde deskundige heeft begroot en de schade waarover de gemeente met de rederij in overleg is getreden geen planschade kan zijn, omdat het gebruik dat de rederij heeft gemaakt van de ligplaats aan De Worp volgens (de eigen stellingen van) de gemeente illegaal was. Het valt me niet mee om de strekking van deze klacht helder te doorgronden. Begrijp ik het goed, dan komt de klacht er eigenlijk op neer dat in de inschakeling van de deskundige en het minnelijke overleg dat de gemeente met de rederij heeft gevoerd, een erkenning besloten ligt van de gemeente dat de rederij schade heeft geleden, meer specifiek: andere schade dan planschade. Hieruit zou dan volgen dat het oordeel van het hof dat de rederij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij andere schade dan planschade heeft geleden, onbegrijpelijk is.

Uitgaande van deze lezing meen ik dat de klacht faalt. Het stond de gemeente vrij om, niettegenstaande haar standpunt dat het gebruik van de ligplaats volgens de destijds geldende bestemmingsplannen illegaal was, onderzoek te laten doen naar de nadelige financiële gevolgen van het verlies van die ligplaats en om met de rederij in minnelijk overleg te treden over deze kwestie. Ik neem hierbij in aanmerking dat zowel dat onderzoek als het minnelijk overleg dateert van vóór de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020. Voor de gemeente was toen nog onbekend of haar standpunt over het illegale gebruik van de ligplaats en het op die grond ontbreken van een recht op vergoeding van (plan)schade in rechte zou worden gevolgd. Daarom is niet onbegrijpelijk dat het hof de inschakeling van de deskundige en het voeren van minnelijk overleg niet heeft uitgelegd in de zin die de steller van het middel thans bepleit, namelijk als een erkenning door de gemeente van het feit dat de rederij andere schade dan planschade heeft geleden (zie ook hiervoor 3.29).