Uitspraken

De wettelijke grondslag van het projectplan is artikel 5.4 van de Waterwet. Op basis van het eerste lid van dit artikel moet de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschieden overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Het projectplan is vormvrij, maar in het tweede lid worden wel inhoudelijke eisen aan een projectplan gesteld. Op basis van dit lid bevat het plan ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk.

Het projectplan is een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarom moet het projectplan zorgvuldig zijn voorbereid, een evenwichtige belangenafweging kennen en goed zijn gemotiveerd. Deze eisen staan in afdelingen 3.2 en 3.7 van de Awb4. De rechtbank zal hierna - aan de hand van de beroepsgronden - beoordelen of het projectplan aan deze eisen voldoet. Eisers hebben dezelfde beroepsgronden ingediend.

Eisers stellen dat de waterkering in 1970 had moeten worden afgekeurd. Volgens eisers heeft verweerder al jaren haar (beheer)taak verzaakt. Zo is toegestaan dat er op de dijk allerlei infrastructuur is aangelegd en dat aan weerszijdes van de dijk is gebouwd, waardoor verweerder de problemen (mede) heeft veroorzaakt.

Verweerder heeft in zijn verweer toegelicht dat de keringen volgens een vooraf vastgestelde volgorde worden verbeterd. De keringen die het grootste risico geven worden eerder verbeterd dan de keringen waarbij het risico op overstromingen of doorbraken kleiner is. Iedere 12 jaar toetst verweerder de keringen opnieuw, waarbij de volgorde van verbetering ook opnieuw wordt vastgesteld. Dit is vastgelegd in de Leidraad toetsen op veiligheid regionale waterkeringen uit 20075. De huidige normeringen golden 50 jaar geleden nog niet.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder een bepaalde prioritering mag hanteren bij zijn keuringen en dat deze werkwijze ook inzichtelijk is gemaakt door verweerder. Of de dijk al in 1970 had moeten worden afgekeurd, is bovendien niet relevant voor het oordeel over het voorliggende projectplan. Dat een bepaalde kering al langere tijd niet voldoet aan de vereiste hoogte, betekent namelijk niet dat verweerder onbevoegd zou zijn om dit projectplan vast te stellen. De rechtbank kan verder niet beoordelen of de aangelegde infrastructuur en nieuwbouw voldoen aan de daarvoor geldende regels, omdat die vergunningen in deze zaken niet voorliggen. De stelling dat verweerder de problemen hierdoor (mede) heeft veroorzaakt, laat de rechtbank daarom buiten haar beoordeling.

Eisers betogen dat het projectplan niet zorgvuldig is voorbereid, omdat verweerder geen zelfstandig onderzoek heeft gedaan naar de feitelijke hoogte van de waterkering, maar zich alleen heeft gebaseerd op de Actuele Hoogtekaart van Nederland (AHN). De AHN is volgens eisers niet voldoende nauwkeurig, mede omdat de voor deze kaart verrichte metingen van bovenaf zorgen voor foutmeldingen als gevolg van geparkeerde auto’s, kruinen van bomen, straatmeubilair en schaduwwerking van gebouwen.

Verweerder merkt in zijn verweer op dat de AHN een algemeen aanvaarde en veel gebruikte kaart is voor projecten als dijkverbeteringen. Verweerder erkent ook dat de AHN weliswaar onjuistheden en onnauwkeurigheden van enkele centimeters (cm) kent, maar dat de AHN nauwkeurig genoeg is om een hoogtekort van de waterkering – variërend van 20 tot 50 cm – vast te stellen. Ook is gekeken naar de as van de weg en niet naar de voetpaden, zodat de door eisers genoemde afwijkingen geen rol spelen. Bovendien kunnen objecten, zoals een boom, eruit gefilterd worden.

Eisers betogen voorts - in de kern weergegeven - dat verweerder geen zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar alternatieven, waaronder de mogelijkheid om de huidige dijk weer te laten voldoen aan de kerende hoogte. De keuze van verweerder stond al vast voordat onderzoek was gedaan. Volgens eisers kan de dijk pas worden verlegd als er geen enkele andere oplossing mogelijk is.

Verweerder heeft ter zitting uitgelegd dat het waterschap als uitgangspunt hanteert dat het een dijk laat liggen op dezelfde plek, omdat dit meestal het goedkoopst is en er het minst voor de omgeving verandert. Om de alternatieve mogelijkheden te onderzoeken heeft verweerder twee rapporten opgesteld, namelijk een variantenanalyse van 11 maart 2019 en een variantennota van 1 maart 2021. Met de tweede analyse is door verweerder niet beoogd om een nieuwe keuze te maken, maar om een completer en transparanter beeld te geven van de variantenafweging die in 2019 is gemaakt.

De rechtbank stelt vast dat in 2019 vier varianten zijn geselecteerd en besproken (A. Ophogen, B. Dijk verleggen, C. Stalen damwand en D. Beheersmaatregel) op grond van een aantal criteria, zoals veiligheid, waterstaatkundig, wonen, landschap, beheer. Elk criterium krijgt een + (positief), een 0 (neutraal) of een - (negatief). Uiteindelijk bepaalt de som welke variant de meest kansrijke is. Variant C. (de uiteindelijk gekozen variant) kwam met +4 als meest kansrijke uit deze afweging. De rechtbank constateert dat in de nota uit 2021 eerst een selectie heeft plaatsgevonden van de kansrijke oplossingen (zeef 1). De kansrijke oplossingen zijn geselecteerd uit bouwstenen. Dit zijn maatregelen die zorgen dat een dijk weer aan de veiligheidseisen voldoet en ruimtelijk ingepast kan worden. Een voorbeeld van een bouwsteen is het verhogen van de huidige dijk. De bouwstenen zijn zowel ingebracht door experts als belanghebbenden uit de omgeving. De kansrijke oplossingen zijn vervolgens uitgewerkt tot kansrijke alternatieven. Daarna is het voorkeursalternatief geselecteerd uit de kansrijke alternatieven (zeef 2). De kansrijke alternatieven zijn beoordeeld op waterstaatkundige aspecten, infrastructuur, gebruiksfuncties, natuur, landschap, cultuurhistorie en archeologie en uitvoerbaarheid. Zij hebben op de verschillende aspecten een score gekregen van -2 (sterke verbetering t.o.v. huidige situatie) tot +2 (sterke verbetering t.o.v. huidige situatie). Daarbij zijn de kansrijke alternatieven in detail besproken.

Anders dan eisers veronderstellen, zijn in de nota uit 2021 ook een flexibele kering en demontabele kering behandeld. In de nota staat dat een flexibele opdrijvende kering een oplossing is die in deze situatie niet goed scoort. Het ruimtebeslag van deze oplossing is vrij groot, wat ten koste gaat van de gebruiksruimte in particuliere tuinen. Daarbij vraagt deze variant veel onderhoud en beheer. Tevens is de duur van de planperiode erg onzeker, wat extra belastend is voor de beheersopgave. Ter zitting heeft verweerder over dit type keringen toegelicht dat dit (te) risicovolle oplossingen zijn, omdat niet alle percelen tijdens hoogwater periodes bereikbaar zijn, menskracht vereist is om deze kering bij hoog water in gereedheid te brengen en deze keringen onderhouds- en vandalisme gevoelig zijn. De oplossing moet een robuuste, zelfstandig werkende kering zijn. De rechtbank acht deze toelichting over dit type keringen voldoende.

De variant ‘damwand in of naast de bestaande kering’ onder de weg stuit volgens verweerder ook op grote nadelen. In de reacties op de zienswijzen6 en in het verweer zijn deze nadelen verder uitgewerkt. Belangrijkste nadeel is dat het niet zakken van de damwand, terwijl de weg, woningen en parkeerplaatsen wel zakken, zorgt voor een hoogteverschil, waardoor regelmatig de gehele openbare ruimte opgehoogd zou moeten worden. Dit is een kostbare operatie en zorgt voor overlast. De rechtbank is van oordeel dat deze motivering de conclusie van verweerder (om dit alternatief niet te kiezen) kan dragen.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar rechtspraak8, is het niet zo dat er geen nadelige gevolgen mogen optreden als gevolg van het projectplan. Artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet vereist wel dat het projectplan een beschrijving bevat van de te treffen voorzieningen om de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk ongedaan te maken of te beperken.

De rechtbank stelt vast dat in het projectplan is beschreven welke voorzieningen zijn getroffen9 en hoe wordt omgegaan met eventuele schade10. Ook de gevolgen voor de grondwaterstand zijn onderzocht11.

Als eisers schade lijden door het projectplan, dan kunnen zij een verzoek om vergoeding van schade indienen op basis van artikel 7.14 van de Waterwet12. Verweerder heeft voor het projectplan onderzoek laten uitvoeren door een deskundige (SAOZ) over de waardevermindering door de verplaatsing van de waterkering13. SAOZ taxeert de te vergoeden compensatie op nihil. Volgens SAOZ zijn er per saldo zelfs geen toerekenbare nadelen. De analyse van SAOZ gaat over de compensatie op grond van genoemd artikel uit de Waterwet en dus niet op mogelijke (bouw)schade door het aanbrengen van de damwand. Deze schade moet namelijk beoordeeld worden volgens de eisen van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW).

Voor de [adres 1] heeft verweerder SAOZ nog specifiek gevraagd om te onderzoeken of er risico op nadeelcompensatie bestaat14. SAOZ stelt voor dit object enkele gunstige effecten en één nadelig effect vast. Gunstig effect is bijvoorbeeld de wijziging van ligging van buitendijks naar binnendijks (afname wateroverlastrisico). Het nadelige effect is de onzekerheid over de regels voor gebruiks- en bouwmogelijkheden. Binnen het stelsel van nadeelcompensatie kunnen deze effecten (na weging) met elkaar worden gesaldeerd. De conclusie van SAOZ is dat de hoogste waarde van dit object per saldo niet of in ieder geval niet in merkbare mate zal wijzigen.

Voor zover eisers stellen dat zij recht hebben op een omgekeerde bewijslast, valt dit onderdeel buiten de omvang van het geding. Pas bij de beoordeling van een schadeverzoek is dit aspect aan de orde en niet bij de vaststelling van een projectplan. Verweerder heeft wel al laten weten dat hij deze omkering niet zal hanteren, omdat alleen onder bijzondere omstandigheden bij exceptionele projecten dit in apart beleid wordt vastgelegd15. Het voorliggende project acht verweerder niet zo een project.

De zekerheden en garanties die eisers wensen, kan de rechtbank verder niet geven in deze procedure, omdat de Waterwet hier geen grondslag voor biedt.

De rechtbank concludeert dat het projectplan voldoet aan artikel 5.4, tweede lid, van de Waterwet. Ook anderszins acht de rechtbank het projectplan – wat betreft de nadelige gevolgen en mogelijke schade – niet in strijd met de Waterwet of de Awb. Verweerder mocht zich voor een inschatting van het risico op nadeelcompensatie baseren op de analyses van SOAZ. Eisers hebben geen concrete punten naar voren gebracht die de rechtbank doen twijfelen aan deze analyses.

Eisers betogen dat in het projectplan ten onrechte geen zorgplicht voor de lange termijn is opgenomen. Verweerder heeft toegezegd om tot vijf jaar na plaatsing van de damwand het grondwater te monitoren, maar dit is een te korte periode volgens eisers.

Volgens de door verweerder ingeschakelde deskundige16is de verwachting dat het toepassen van een grindkoffer in combinatie met sleuven17 in de damwand de uitwisseling van water tussen de [rivier] en het grondwater verbetert ten opzichte van de huidige situatie. Monitoring na het aanbrengen van de damwand is gewenst om de verwachte verbetering vast te stellen, aldus de deskundige. Naar aanleiding van de zienswijzen van eisers, is in het projectplan aangepast dat de grondwaterstand gedurende een periode van 1 jaar voor en maximaal 5 jaar na uitvoering wordt gemonitord. Er zullen ook een aantal extra peilbuizen langs het traject worden geplaatst. 18 De damwand, sleuven en de grindkoffer vergen verder vrijwel geen onderhoud. De damwand, inclusief de sleuven en grindkoffer, wordt wel periodiek geïnspecteerd en beheerd door het waterschap.

De rechtbank stelt vast dat eisers weliswaar betogen dat een langere monitoring dan vijf jaar vereist is, maar dat zij de noodzaak hiervan verder niet onderbouwen. Verweerder heeft het projectplan aangepast en zich laten adviseren door een deskundige. Ter zitting heeft verweerder nog verduidelijkt dat als er effecten op de grondwaterstand zijn, deze op korte termijn (1 tot 3 jaar) te verwachten zijn en dat vijf jaar monitoring daarom voldoende is. De rechtbank heeft geen concrete aanknopingspunten voor de conclusie dat een periode van vijf jaar monitoring te kort is en dat daarom het projectplan in zoverre niet zorgvuldig zou zijn voorbereid of onvoldoende gemotiveerd.

Eisers betogen dat verweerder te weinig onderzoek heeft gedaan naar een ijzer etende bacterie, die is gevonden in het kanaal van Gent-Terneuzen, en geen rekening heeft gehouden met de gevolgen hiervan voor de damwand in dit projectplan.

Verweerder heeft navraag gedaan bij een deskundige van Deltares19. Deltares erkent in haar reactie dat bacteriën een rol kunnen spelen bij corrosie en dit staat bekend als Microbiële corrosie (MIC). De deskundige concludeert echter dat lokale extra corrosie door MIC een beperkte invloed heeft op de sterkte van een damwandconstructie als geheel.

Eisers willen dat de nieuwe damwand voor de beschoeiing wordt aangebracht en niet op de locatie van de huidige beschoeiing. Als het waterschap namelijk de bestaande beschoeiing weghaalt, zakt de tuin van de [adres 1] (deels) de [rivier] in, terwijl een damwand voor de beschoeiing ook meer bomen in tact laat. Verweerder meet volgens eisers bovendien met twee maten, omdat er bij de insteekhaven een maatwerkoplossing is gecreëerd en op andere locaties in de [rivier] een demping en steenstort hebben plaats gevonden.

In het verweer legt verweerder uit dat de damwand niet bestaat uit rechte platen, maar uit platen met een profiel naar voren en achteren. Door die profielen op de plaats van de huidige beschoeiing aan te brengen, steekt het voorste deel 17 cm naar voren het water in, terwijl het achterste deel 17 cm naar achter ligt. Daarmee blijft het wateroppervlak gelijk. Als dit profiel ook zou worden toegepast bij de insteekhaven, dan zou deze smaller worden, omdat niet al het oppervlaktewater bruikbaar is om te manoeuvreren. Daarom heeft verweerder daar gekozen voor een zogenoemde opwaardering van de bestaande beschoeiing Het betreft hier dus een uitzondering, die niet van toepassing is op het overige traject, aldus verweerder. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat voor de grindkoffer ruimte moet worden gemaakt, die moet namelijk ingegraven. De diepte van deze koffer loopt door tot 2 meter onder NAP en ter hoogte daarvan worden de sleuven aangebracht. Samengevat wil verweerder de (bergings)capaciteit van het water zo groot mogelijk houden en niet op bepaalde stukken versmallen of oprekken als dat niet noodzakelijk is.

Wat betreft de demping en de steenstort heeft verweerder verder het volgende opgemerkt in zijn verweer. De damwand tussen [adres 3] zou op grond van de huidige inzichten niet meer mogelijk zijn en de steenstort is gecompenseerd door het graven van meer oppervlaktewater nabij landgoed [naam 4] . Dit stortsteen heeft geen gevolgen gehad voor de afvoercapaciteit. Afvoercapaciteit kan namelijk niet gecompenseerd worden door een berging ergens anders.

Eisers betogen dat de damwand beter door middel van drukken in plaats van trillen kan worden aangebracht. Zij willen daarom vooraf de toezegging van verweerder dat de damwand erin gedrukt zal worden.

In de reacties op de zienswijzen20 is vermeld dat de uitvoeringswijze nog niet bekend is en op een later moment met een aannemer wordt bepaald. In het najaar van 2020 heeft verweerder een nader onderzoek laten doen naar de betrokken panden en funderingen. Verweerder wil per perceel beoordelen wat de beste methode is, omdat drukken niet altijd veiliger is dan trillen. Dit bleek na raadpleging van een gespecialiseerde aannemer. Naar aanleiding van de zienswijzen zijn alle panden als ‘waardevolle, monumentale panden’ beschouwd21. Er komt ook een monitoringsplan en voorafgaande aan de uitvoering worden de panden bouwkundig opgenomen door een onafhankelijk bureau. Bij twijfel wordt een onafhankelijke deskundige ingeschakeld.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het projectplan nog niet de definitieve methode voor het aanbrengen van de damwand hoeft vast te leggen. De wijze waarop verweerder haar werkwijze heeft toegelicht, acht de rechtbank voldoende en de belangen van eisers zijn daarbij betrokken. Mede door alle panden te beschouwen als ‘waardevolle, monumentale panden’, waarvoor zwaardere grenswaarden gelden dan reguliere bouw, zijn de belangen van de eigenaren in dit kader voldoende beschermd.

Voor het afvoeren van het hemelwater van de percelen naar de [rivier] zal een pijp worden aangebracht. Om tegen te gaan dat water uit de [rivier] via deze percelen instroomt, moet een terugslagklep worden aangebracht.

Eisers zijn het niet eens met het vereiste van de terugslagklep, omdat deze volgens hen niet werken vanwege de te geringe druk. Bovendien is zo’n terugslagpijp volgens hen niet nodig. In de damwanden zitten immers sleuven waardoor water uit de [rivier] in de percelen kan stromen. Vergeleken daarmee is de hoeveelheid water die via de pijpen naar de percelen zal stromen volgens hen te verwaarlozen.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder het projectplan heeft kunnen vaststellen. De beroepen zijn dus ongegrond en het projectplan blijft in stand. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank een evenwichtige belangenafweging gemaakt. Het projectplan is ook zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd.

Omdat de rechtbank de beroepen ongegrond verklaart, is er geen reden om de griffierechten en de proceskosten te laten vergoeden.