Uitspraken

De rechtbank stelt voorop dat verweerder de aanvraag van eiser heeft afgewezen, omdat hij jonger dan 18 jaar was toen hij in Nederland kwam wonen. Eiser heeft erop gewezen dat verweerder in eerste instantie zijn aanvraag heeft afgewezen omdat hij geen twintig jaar in Nederland heeft gewoond. Deze weigeringsgrond is echter door verweerder niet aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. Verder blijkt uit de overige gedingstukken niet dat verweerder dit eiser tegenwerpt. Op de zitting heeft verweerder uitdrukkelijk aangegeven niet te betwisten dat eiser meer dan twintig jaar in Nederland heeft gewoond. De rechtbank laat de stelling van eiser op dit punt dan ook verder onbesproken. Verweerder heeft de aanvraag van eiser immers alleen geweigerd omdat hij geen 18 jaar was op de dag dat hij in Nederland kwam wonen.

Eiser betwist dat hij geen 18 jaar was op de dag dat hij in Nederland kwam wonen. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser zijn rapport van het schooljaar 1968-1969 overgelegd. In dat rapport zijn voor de eerste twee kwartalen geen cijfers ingevuld. Volgens eiser volgt hieruit dat hij pas vanaf het derde kwartaal (dus grofweg januari 1969) naar school is gegaan. Gelet op de leerplicht, kan het volgens eiser niet anders zijn dan dat hij ook toen pas in Nederland is komen wonen. Daarnaast stelt eiser dat zijn echtgenote zich ook herinnert dat hij pas in de loop van het schooljaar 1968-1969 naar school is gegaan. Dat zou dan dus na de achttiende verjaardag van eiser zijn geweest. Omdat het gaat om een situatie van meer dan vijftig jaar geleden heeft eiser een bewijsprobleem. Zo kan eiser geen beroep meer doen op zijn familieleden om zijn standpunt verder te onderbouwen omdat die inmiddels zijn overleden.

Verweerder stelt dat eiser op 23 augustus 1968 in Nederland is komen wonen. Dat is 76 dagen voor eiser 18 jaar werd. Dit is gebaseerd op informatie uit het schakelregister van de Rijksinspectie van de bevolkingsregisters. Gegevens uit het schakelregister zijn onder meer afkomstig van de douane en de politie. Dit is een objectieve bron die ook is gebruikt bij de vaststelling van tijdvakken voor eisers AOW-pensioen. Verweerder kan niet anders concluderen dan dat eiser zich op 23 augustus 1968 heeft gevestigd in Nederland.

Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep volgt dat bij een besluit op aanvraag, zoals in deze zaak, de bewijslast voor de onderbouwing van die aanvraag in principe bij de aanvrager ligt.3 Het is dus aan eiser om aannemelijk te maken dat hij pas na zijn achttiende in Nederland kwam wonen. De rechtbank overweegt dat verweerder aan de gegevens uit het schakelregister een zwaarwegend gewicht mag toekennen. Naar het oordeel van de rechtbank legt het door eiser overgelegde rapport, in samenhang met het verhaal van zijn echtgenote, onvoldoende gewicht in de schaal om aan de gegevens uit het schakelregister te twijfelen. Het rapport en de verklaring van de echtgenote van eiser zijn niet verifieerbaar en sluiten niet uit dat eiser zich inderdaad op 23 augustus 1968 heeft gevestigd in Nederland, maar pas een half jaar later op school is begonnen. Verweerder mocht dan ook van de gegevens uit het schakelregister uitgaan. Nu verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiser op 23 augustus 1968 in Nederland is komen wonen en eiser op die datum nog niet de leeftijd van 18 jaar had bereikt, voldoet eiser niet aan alle voorwaarden om in aanmerking te komen voor het eenmalig bedrag.

Eiser wenst met zijn beroep verder te bereiken dat verweerder (in zijn geval) van deze voorwaarde afwijkt, omdat het leidt tot een onevenredige uitkomst. De rechtbank stelt echter vast dat de voorwaarden voor het recht op een eenmalig bedrag zijn geformuleerd als strikte cumulatieve voorwaarden. Dit betekent dat het Tijdelijk besluit verweerder geen vrijheid toekent om in concrete gevallen naar eigen inzicht deze voorwaarden in te vullen. In het Tijdelijk besluit is ook geen hardheidsclausule opgenomen om van de voorwaarden af te wijken. De minister heeft hiervoor bewust gekozen. De rechtbank stelt vast dat de minister dit ook heeft toegelicht in het commissiedebat van 29 juni 2023.4 Daarin is door de minister het standpunt ingenomen dat door middel van een hardheidsclausule ook andere mensen in aanmerking kunnen komen voor het gebaar. Die gedachtegang kan de rechtbank volgen. De suggestie in het commissiedebat dat hardheidsclausules heel ingewikkeld zijn, kan de rechtbank echter niet plaatsen. Een hardheidsclausule geeft verweerder en de rechtbank immers meer ruimte om in uitzonderlijke en onredelijke gevallen de belangen van eisers af te wegen tegen de belangen van verweerder met inachtneming van het doel van de regeling. Hiervoor heeft de minister vooralsnog niet gekozen en de rechtbank dient deze keuze te respecteren.

Eiser voert aan dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Volgens eiser heeft verweerder in meerdere gevallen uitzonderingen gemaakt. Op de zitting heeft eiser gesteld dat hij meerdere mensen uit de Surinaamse gemeenschap kent bij wie uitzonderingen zijn gemaakt op de leeftijdsvoorwaarde.

Verweerder heeft toegelicht dat het Tijdelijk besluit geen ruimte geeft om af te wijken van de voorwaarden. Verweerder maakt ook geen uitzonderingen op de voorwaarden uit het Tijdelijk besluit. Wanneer eiser zegt dat er uitzonderingen zijn gemaakt, vermoedt verweerder dat eiser doelt op mensen die geboren zijn op de Nederlandse Antillen en later naar Suriname zijn verhuisd. Volgens verweerder komen deze mensen in aanmerking voor het gebaar mits zij voldoen aan alle voorwaarden van het Tijdelijk besluit. Verweerder wijkt daarmee dus niet af van het Tijdelijk besluit. Verweerder heeft op de zitting nogmaals benadrukt dat geen uitzonderingen op de leeftijdsvoorwaarde uit het Tijdelijk besluit worden gemaakt. Als dit wel is gebeurd, dan is volgens verweerder sprake van een fout. Dit betekent dan niet dat in eisers situatie de voorwaarde ook foutief moet worden toegepast, aldus verweerder.

De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake moet zijn van daadwerkelijk gelijke gevallen. Eiser heeft zijn standpunt niet voorzien van concrete voorbeelden. Daarmee heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat een ander in precies dezelfde situatie als hij (die ook op het moment dat hij/zij in Nederland ging wonen nog geen 18 jaar was) wel van verweerder het eenmalige bedrag toegekend heeft gekregen. Al om deze reden slaagt de beroepsgrond niet.

De rechtbank kan bepalen dat (een bepaalde voorwaarde in) een algemeen verbindend voorschrift, zoals het Tijdelijk besluit, buiten toepassing dient te blijven als deze in strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen en/of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het is vaste rechtspraak dat als bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk zijn betrokken en de afweging deugdelijk is gemotiveerd, deze keuze voldoet aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel.5 De toetsing door de bestuursrechter beperkt zich dan in het algemeen tot de vraag of de regeling – in dit geval de voorwaarde van artikel 3, aanhef en onder c, van het Tijdelijk besluit – in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Gelet op het onverplichte en begunstigende karakter van het Tijdelijk besluit is in beginsel een terughoudende rechterlijke toetsing aangewezen.

Uit de Nota van Toelichting volgt dat het Tijdelijk besluit voortkomt uit een politiek-bestuurlijke wens om een gebaar te maken naar een groep ouderen van Surinaamse herkomst met een groot en langlopend gevoel van onrechtvaardigheid.6 Het kabinet heeft dit willen vormgeven met een eenmalig bedrag als gebaar van erkenning. Dit gebaar ziet op de unieke samenloop van omstandigheden van deze groep. Het gaat daarbij om de verwachtingen die zijn ontstaan rondom het onafhankelijkheidsproces van Suriname en de komst van deze groep naar Nederland met het oog op de Toescheidingsovereenkomst. Betrokkenen hebben welbewust de keuze gemaakt om naar Nederland te komen, omdat zij zich Nederlander voelden en Nederlander wilden blijven. Bij de betrokkenen is daarbij de verwachting ontstaan ook recht op volledige AOW te krijgen, terwijl soms over een lange periode geen recht op grond van de AOW is opgebouwd. Het onrecht dat deze groep hierdoor ervaart, wordt versterkt door de verwachtingen waarmee zij naar Nederland zijn gekomen. Zij maakten namelijk op basis van die verwachtingen een levensbepalende keuze. Daarnaast bestaat er een politiek-bestuurlijke wens om de pijn van deze groep vanwege deze samenloop van omstandigheden te erkennen. Het gebaar wil recht doen aan de gevoelens die als gevolg van deze samenloop van omstandigheden leven bij deze groep en ziet nadrukkelijk niet op een vorm van vereffening van het AOW-gat van Surinaamse ouderen.

Om in aanmerking te komen voor het eenmalig bedrag moet de persoon onder meer 18 jaar of ouder zijn geweest op het moment van de verhuizing naar Nederland. Uit de Nota van Toelichting volgt dat daarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat de verhuizing naar Nederland een welbewuste keuze moet zijn geweest.7 De gedachte daarachter is dat er bij deze leeftijd van kan worden uitgegaan dat iemand een bewuste keuze heeft gemaakt om naar Nederland te verhuizen of in Suriname te blijven wonen. Naar hedendaags begrip is iemand vanaf de leeftijd van 18 jaar immers meerderjarig. Deze leeftijd sluit ook aan bij de Toescheidingsovereenkomst, waarin expliciet is geregeld dat iemand op 18-jarige leeftijd meerderjarig is en zelfstandig de keuze voor Nederland of Suriname kon maken. In het commissiedebat van 29 juni 2023 is bovendien uitdrukkelijk gesproken over de leeftijdsgrens. De minister heeft toegelicht dat 18 jaar een leeftijd is waarop iemand meerderjarig is en dat verondersteld wordt dat een 18-jarige een bewuste keuze kan maken voor de zaken die zijn leven betreffen en waar hij mee te maken krijgt. Met de leeftijd van 18 jaar kan juridisch onderbouwd worden dat iemand een bewuste keuze heeft gemaakt. Vanaf 18 jaar is iemand handelingsbevoegd om zelfstandig de keuze te kunnen maken om zich in Nederland te vestigen. De minister heeft uitdrukkelijk meegewogen dat daardoor ook een groep niet in aanmerking komt voor het gebaar. Het maken van een onderscheid bij een lagere leeftijdsgrens is echter moeilijk te onderbouwen. Een ingediende motie om de leeftijdsgrens alsnog te verlagen naar 16 jaar is verworpen.8

De rechtbank stelt vast dat de minister – gelet op het voorgaande – bewust heeft gekozen om in het Tijdelijk besluit een leeftijdsgrens te hanteren. Inherent aan een afbakening door het stellen van een leeftijdsgrens is dat ook een groep mensen die niet aan het leeftijdsvereiste voldoen, geen gebaar van erkenning krijgen. Hieraan ligt een politiek-bestuurlijke afweging ten grondslag, die de rechtbank heeft te respecteren. De rechtbank acht de door de minister in het Tijdelijk besluit gemaakte keuze inzichtelijk en voldoende onderbouwd. De rechtbank kent doorslaggevende betekenis toe aan de uitdrukkelijke bedoeling van de minister, het onverplichte en begunstigende karakter van het Tijdelijk besluit dat is bedoeld als een gebaar van erkenning voor een geselecteerde groep ouderen van Surinaamse afkomst en de in dat verband dwingend vastgestelde toekenningsvoorwaarden, die de terughoudende toets kunnen doorstaan. Vanuit dat licht bezien kan uit wat eiser heeft aangevoerd niet worden geconcludeerd dat de leeftijdsvoorwaarde niet geschikt is dan wel niet noodzakelijk is. Van onevenredigheid is niet gebleken. De rechtbank ziet bij de terughoudende toets zoals die bij het Tijdelijk besluit aangelegd moet worden en gegeven de aanvaardbaarheid van de in het Tijdelijk besluit door de minister expliciet gemaakte keuze over de leeftijdsvoorwaarde geen aanleiding om die voorwaarde te verruimen of buiten toepassing te laten.

Wanneer het, zoals hier, gaat om een gebonden besluit dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, kunnen bijzondere omstandigheden maken dat toepassing van het algemeen verbindend voorschrift in het voorliggende geval zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat uiteindelijk moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Een besluit is onevenredig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbende(n) onredelijk bezwarend is.

Eiser voert aan dat in zijn geval bijzondere omstandigheden zijn die maken dat strikte toepassing van de leeftijdsgrens tot een onevenredige uitkomst leidt. Eiser heeft toegelicht dat hij op jonge leeftijd zijn gezin heeft gevolgd naar Nederland. Hij kan zich niet herinneren dat hij negatief was over de beslissing naar Nederland te gaan. Uiteindelijk is hij – als van de datum van verweerder wordt uitgegaan – vlak voor zijn achttiende in Nederland komen worden. Dit betreft slechts een kleine afwijking van de voorwaarde. Eiser voert verder aan dat hij valt onder het doel van het Tijdelijk besluit. Het belang van eiser weegt in zijn optiek zwaarder dan het belang van verweerder.

In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om te spreken van dusdanig bijzondere omstandigheden die maken dat de uitkomst van het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Eiser heeft aangegeven dat hij niet zozeer zelf een bewuste keuze voor Nederland heeft gemaakt, maar als kind met het gezin is meegereisd naar Nederland. Daarmee voldoet eiser niet aan de ratio van het Tijdelijk besluit, die beoogt om juist aan mensen die wel een bewuste keuze hebben gemaakt een gebaar van erkenning te geven. Ook de omstandigheid dat eiser kort voor zijn achttiende in Nederland is komen wonen, betreft geen bijzondere omstandigheid. Het is inherent aan het stellen van een leeftijdsvereiste dat er mensen zijn die (net) niet aan de voorwaarde van het leeftijdsvereiste voldoen. Die situatie treft niet alleen eiser, maar meer mensen van Surinaamse herkomst. In die zin onderscheidt de situatie van eiser zich niet van alle mensen die net niet aan het leeftijdsvereiste voldoen en kan niet worden gesproken van een dusdanig bijzondere omstandigheid die maakt dat in dit geval strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank begrijpt dat eiser dit onrechtvaardig vindt en dat in zijn geval de afwijzing van het gebaar alleen maar zorgt voor meer leed. Maar de rechtbank kan alleen beoordelen of er in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden en de rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot het oordeel dat dit niet het geval is.