4.2.
De ladder voor duurzame verstedelijking houdt in dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling, en indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.6
4.3.
Aan de omgevingsvergunning ligt een onderzoek ten grondslag van BRO, bestaande uit een ladderonderbouwing7 en een oplegnotitie.8 Verder heeft BRO een notitie gemaakt in reactie op de beroepschriften van eisers.9
Daarna hebben eisers op 30 mei 2022 een rapport ingediend van Bureau Stedelijke Planning (BSP).10 In reactie op dit rapport heeft de vergunninghouder een notitie van BRO overgelegd van 22 juni 2022.11
De gebruikte onderzoeksgegevens
4.5.1.
Eisers stellen dat de rapporten van BRO niet meer relevant zijn, omdat de gebruikte data voor een ladderonderbouwing niet ouder mogen zijn dan twee jaar en omdat daarin geen rekening is gehouden met de coronacrisis die grote invloed heeft gehad op het toerisme. Verder baseert BRO haar prognoses op basis van de historische ontwikkeling voor heel Nederland, terwijl de ontwikkeling van het aantal hotelovernachtingen in Gelderland de afgelopen tien jaar onder het landelijk gemiddelde lag.
4.5.2.
Het college mag zich voor de behoefte in ieder geval baseren op onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar.12 De omgevingsvergunning is verleend op 3 februari 2021. Op dat moment was het behoefteonderzoek13 nog geen twee jaar oud, zodat het college zich daar op mocht baseren.
4.5.3.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college de gevolgen van de coronacrisis, geen reden heeft hoeven vinden om de rapporten van BRO niet te gebruiken. De omgevingsvergunning is namelijk voor onbepaalde tijd verleend en het college heeft in zijn verweerschrift met een deskundigenrapport van BRO14 onderbouwd dat de gevolgen van de coronacrisis tijdelijk zijn, dat de markt zich inmiddels heeft hersteld en verdere groei zal plaatsvinden. Weliswaar heeft de deskundige van eisers, BSP, in haar rapport15 gesteld dat de groei minimaal vier jaar vertraging heeft opgelopen en herstel van de zakelijke markt onzeker is, maar uit de deskundigenrapporten en ter zitting is gebleken dat beide deskundigen het erover eens zijn dat de gevolgen van de coronacrisis tijdelijk zijn en herstel al heeft plaatsgevonden, dan wel zal plaatsvinden.
4.5.4.
De stelling van BSP dat BRO ten onrechte is uitgegaan van de landelijke situatie, in plaats van de Gelderse situatie, volgt de rechtbank niet. BSP acht namelijk voor zowel de landelijke, als de Gelderse situatie een gemiddelde groei van 2 % per jaar realistisch en BRO is in de Ladderonderbouwing ook van dat percentage uitgegaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.1.
Eisers stellen dat het verzorgingsgebied niet juist is afgebakend.
Ten eerste is ten onrechte zowel voor de zakelijke, als toeristische markt, gekozen voor de Toeristenregio Achterhoek. Er had een onderscheid tussen deze markten moeten worden gemaakt, omdat het bezoekmotief verschilt en de zakelijke markt niet zo ver zal reizen als de toeristische markt.
Ten tweede is onvoldoende onderbouwd waarom de gemeenten Zevenaar, Duiven en Westervoort niet tot het verzorgingsgebied zijn gerekend, terwijl deze op wel op korte afstand van de projectlocatie liggen. Dat deze gemeenten vanuit economisch (zakelijk) perspectief zouden zijn georiënteerd op de regio Arnhem-Nijmegen is niet onderbouwd.
Ten derde is het onderzoeksgebied te groot. Bekend is dat een reistijd van circa 20 autominuten vanaf een hotel door hotelgasten nog als een acceptabel alternatief wordt beschouwd. De grens van 20 autominuten is voor het eerst geïntroduceerd door BSP in een rapport voor een andere ontwikkeling en deze onderbouwing heeft succesvol de juridische toets van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) doorlopen. Hierna is de grens door BSP en ook vele andere onderzoeksbureaus gehanteerd in behoefteonderzoeken van hotels. De Toeristenregio Achterhoek ligt veel verder dan 20 autominuten, sommige delen liggen zelfs op meer dan 40 autominuten. Naast de reistijd is ook de bestuurlijke regio relevant, omdat deze de mogelijkheid heeft om sturing aan te brengen en te bepalen met welke bestuursorganen en diensten het overleg over de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt gevoerd.16
Tot slot verschilt de hotelmarkt, binnen de Toeristenregio Achterhoek, per gemeente.
4.6.2.
Uit de Nota van toelichting17 blijkt dat de aard en omvang van de ontwikkeling bepalend zijn voor de reikwijdte van het onderzoek naar, de beschrijving van en het overleg over de behoefte, waarvan de uitkomsten dienen te zijn opgenomen in de plantoelichting. Daaruit blijkt voorts dat het primair aan de bestuursorganen is om op basis van het ruimtelijke verzorgingsgebied van de nieuwe stedelijke ontwikkeling te bepalen hoe uitgebreid het onderzoek moet plaatsvinden, met welke bestuursorganen en diensten het overleg over de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt gevoerd en tot welk gebied de onderbouwing van de behoefte zich uitstrekt. Dit gebied kan verschillen naar gelang de aard en de omvang van de voorziene stedelijke ontwikkeling in relatie tot de context.
Van geval tot geval zal moeten worden bezien welk schaalniveau past bij de behoefte, in de leniging waarvan de door het plan mogelijk gemaakte stedelijke ontwikkeling voorziet, gelet op de aard en omvang daarvan.18
4.6.3.1. De rechtbank is van oordeel dat het college voor het verzorgingsgebied, zowel voor de toeristische als de zakelijke markt, in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij het Toeristengebied Achterhoek, omdat in de Ladderonderbouwing en Oplegnotitie is onderbouwd dat gemeenten en bedrijven in dit gebied actief samenwerken aan productontwikkeling en marktbewerking en sprake is van een verzorgingsgebied dat qua ruimtelijke structuur, profiel (economisch, cultureel) en doelgroepen een samenhangend gebied is. Veel potentiële (zakelijke) hotelgasten die logies zoeken in de omgeving van Doetinchem zullen zich op dit regionale niveau oriënteren op een verblijfsplek, omdat Doetinchem in regionaal opzicht de primaire vestigingslocatie is voor bedrijven, gegeven de beschikbaarheid van ontwikkelingslocaties voor grotere bedrijfsvestigingen en de relatief goede bereikbaarheid per auto.
4.6.3.2. Wat eisers stellen, maakt niet dat het college niet de Ladderonderbouwing en Oplegnotitie aan de omgevingsvergunning ten grondslag heeft kunnen leggen. Dat het bezoekmotief voor beide markten verschilt en cliënten uit de zakelijke markt niet zo ver zullen reizen is al betrokken in de door het college gegeven onderbouwing.
Verder is het niet juist dat niet zou zijn onderbouwd waarom de gemeenten Zevenaar, Duiven en Westervoort niet tot het verzorgingsgebied zijn gerekend. Uit de Ladderonderbouwing en Oplegnotitie volgt namelijk dat die gemeenten niet zijn meegenomen omdat deze primair tot het stadsgewest Arnhem-Nijmegen horen, omdat zij vanuit economisch (zakelijk) perspectief vooral georiënteerd zijn op de regio Arnhem-Nijmegen, deel uitmaken van het gelijknamige ‘Corop-gebied’ en het toeristisch profiel van deze gemeenten niet aansluit op het karakter van de Achterhoek. Hierdoor zijn weinig effecten van de komst van een hotel naar Doetinchem te verwachten en zo die er al zijn, zullen de effecten zich toespitsen op de al in Duiven aanwezige vestiging van Van der Valk. Bovendien volgt uit de nadere notitie van BRO19 dat indien deze gemeenten wel worden toegevoegd aan de analyse, alsnog ruim voldoende marktruimte blijkt te bestaan.
Dat BSP het gebied op 20 autominuten een relevanter onderzoeksgebied vindt, maakt niet dat het college niet van een ander verzorgingsgebied heeft mogen uitgaan. Dat een gebied op 20 autominuten rijden in andere zaken als uitgangspunt wordt genomen of door de Afdeling in een ander geval is geaccordeerd, betekent nog niet dat dat ook in dit specifieke geval moet gelden, omdat het af te bakenen verzorgingsgebied per geval verschilt en afhangt van de aard en omvang van de concrete voorziene stedelijke ontwikkeling in relatie tot de context.20 Bovendien heeft BRO ter zitting toegelicht dat de norm van 20 autominuten een ruwe, vrij algemeen gebruikte norm is die met name voor stedelijke gebieden, en niet voor een gebied als de Achterhoek, wordt gebruikt.
Tot slot heeft BRO21 de stelling van eisers dat de hotelmarkt binnen de Toeristenregio Achterhoek per gemeente verschilt weerlegd met de onderbouwing dat hotelgasten zich niet bewust zijn van gemeentegrenzen en veelal een specifieke regio en/of bestemming, zoals hier de Achterhoek, zoeken. Eisers hebben daar niets tegenover gesteld.
4.6.3.3. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.7.1.
Eisers stellen dat het college ten onrechte alleen de plancapaciteit in Doetinchem heeft betrokken, terwijl anderzijds is uitgegaan van het verzorgingsgebied De Achterhoek. Het college had alle plancapaciteit in het verzorgingsgebied in beeld moeten brengen. Verder heeft het college plancapaciteit in Doetinchem ten onrechte buiten beschouwing gelaten, omdat die capaciteit niet realistisch zou zijn. Dit is in strijd met de rechtspraak.22
4.7.2.
Het college stelt dat de beschouwing van de harde plancapaciteit wel degelijk heeft plaatsgevonden in de Ladderonderbouwing. Daarin heeft BRO de volgende locaties als volgt betrokken:
“- het gehele bestemmingsplan Binnenstad en De Veentjes (2012) biedt binnen de bestemming “Centrum” mogelijkheden voor een hotel. Deze opties zijn echter verdeeld over vele, relatief kleine vlakken, met veel versnipperd eigendom. Voor een complementair, grootschalig hotelconcept als Van der Valk bestaan hier geen realistische ontwikkelingsmogelijkheden. Vanwege de trends in de hotelsector (w.o. schaalvergroting, kostenverhogingen, lastige financiering) verwachten we in dit gebied niet of nauwelijks nieuwe, concurrerende hotelontwikkelingen. Deze verwachting wordt ondersteund door het feit, dat zich in dit gebied sinds de vaststelling van het bestemmingsplan (4 jaar) geen ontwikkelingen op dit vlak hebben voorgedaan;
- binnen het bestemmingsplan Oosseld en Wijnbergen (vastgesteld 2013) zijn enkele kleine locaties van ca. 1.000 tot 2.000 m2 mogelijk voor een hotel. Ook deze maatvoering is ongeschikt voor een complementaire hotelformule als beoogd door Van der Valk. Bovendien bewijst de praktijk ook hier, dat er geen concrete belangstelling bestaat voor hotelontwikkelingen op deze locaties;
- binnen het bestemmingsplan Regionaal Bedrijventerrein 2009 (tussen de A18 en het dorp Wehl) bestaat eveneens een planologische mogelijkheid voor een hotel. Het gaat hier om een wat grotere vlek van ca. 8.000 m2 totaal. Ook hiervoor bestaat geen concrete belangstelling van investeerders en bovendien ligt de locatie relatief ver van het belangrijke regiocentrum van Doetinchem (min. 7 km per auto). Dit laatste is ook de reden dat Van der Valk deze locatie heeft afgewezen.
- de overige bestemmingsplannen in de gemeente Doetinchem kennen alleen de bestaande hotels. Geen planologische ruimte binnen bestaande plannen.
- In het verzorgingsgebied bevinden zich in de directe omgeving van de A18 geen planologische mogelijkheden voor een relatief grootschalige hotelformule als de onderhavige ontwikkeling Van der Valk.”
4.7.3.
Bij het inzichtelijk maken van de behoefte aan een ontwikkeling, dient rekening te worden gehouden met de zogenoemde harde plancapaciteit. Onder harde plancapaciteit wordt verstaan het aanbod van - in dit geval – hotelgelegenheid dat volgt uit onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd.23
4.7.4.1. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat voor de plancapaciteit alleen Doetinchem is betrokken. Weliswaar volgt uit de Ladderonderbouwing dat alleen concrete locaties in Doetinchem zijn meegenomen, maar daaruit volgt ook dat zich in het verzorgingsgebied geen andere planologische mogelijkheden bevinden. Anders dan eisers stellen hoeft het college niet alle ruimte waarin in theorie in het verzorgingsgebied een hotelgelegenheid kan worden gevestigd te worden betrokken.24 Verder acht de rechtbank het van belang dat eisers zelf niet concreet hebben gemaakt welke plancapaciteit in het verzorgingsgebied niet zou zijn betrokken. Pas voor het eerst ter zitting hebben eisers de locatie Stroombroek genoemd, maar dat is zo laat dat de andere partijen daar niet meer op hebben kunnen reageren en niet valt in te zien waarom eisers die locatie niet eerder hebben genoemd. De rechtbank laat dit daarom buiten beschouwing wegens strijd met de goede procesorde.
4.7.4.2. De rechtbank is evenwel met eisers van oordeel dat het college ten onrechte plancapaciteit in Doetinchem buiten beschouwing heeft gelaten. Het college had immers het gehele aanbod aan hotelgelegenheid dat ten tijde van verlening van de omgevingsvergunning in onherroepelijke planologische besluitvorming mogelijk was gemaakt als harde plancapaciteit in de behoefteraming moeten betrekken. Dit is ten onrechte niet gebeurd.
Zo is de capaciteit van geen van de genoemde locaties betrokken (Binnenstad en De Veentjes, Oosseld en Wijnbergen, Regionaal Bedrijventerrein 2009), omdat realisatie daarvan niet realistisch zou zijn. Echter, op basis van de onherroepelijke bestemmingsplannen Binnenstad en De Veentjes en Regionaal Bedrijventerrein 200925 ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning, zouden bij de indiening van een nieuw bouwplan door een andere initiatiefnemer nieuwe hotelkamers (hebben) kunnen worden gerealiseerd, zodat ook met die capaciteit rekening had moeten worden gehouden.26 Dat voor het Regionaal Bedrijventerrein 2009 ten tijde van vergunningverlening een voorontwerp ter inzage lag met het voornemen om de capaciteit weg te bestemmen, zoals de vergunninghouder ter zitting heeft gesteld, maakt dat niet anders nu het onherroepelijke bestemmingsplan op dat moment nog capaciteit bevatte en een voorontwerp vanwege het ontbreken van voorbereidingsbescherming daar niet aan afdoet.
4.7.4.3. Het voorgaande betekent dat de omgevingsvergunning een gebrek heeft. Toch heeft dit gebrek uiteindelijk geen gevolgen, omdat de plancapaciteit in het bestemmingsplan Regionaal Bedrijventerrein 2009 inmiddels is wegbestemd en het college en vergunninghouder aanvullend hebben onderbouwd27 dat zelfs als deze capaciteit naast de capaciteit uit het bestemmingsplan Centrum De Veentjes zou worden betrokken, er voldoende kwantitatieve behoefte bestaat.
4.8.1.
Eisers stellen dat er geen marktonderzoek is gedaan waaruit blijkt welke behoefte aan extra hotelkamers er in Doetinchem daadwerkelijk is. Het is de vraag of die behoefte er überhaupt is, gelet op de lage bezettingsgraad. Er is ook geen behoefte aan restaurants en vergaderfaciliteiten. In Doetinchem is er een bovengemiddeld aantal restaurants en ook meer dan in de Ladderonderbouwing wordt vermeld. Aan vergaderfaciliteiten is geen behoefte, want er is nu al een lage bezettingsgraad van bestaande zaalruimte.
De indicatieve raming die is gemaakt, kan niet worden gebruikt. Deze is gebaseerd op onjuiste gegevens, want (p. 11 en 15 van) de Ladderonderbouwing gaat uit van 51 hotels met 1200 kamers en de Oplegnotitie (op p. 7) van 96 hotels met 1599 hotelkamers. Er is uit gegaan van een stijgende hotelvraag van 20 % de komende tien jaar, maar dat rijmt niet met rapporten van de Nederlandsche Bank (DNB) en het Centraal Planbureau (CPB) waaruit blijkt dat economische groei zal afnemen. Verder worden hotelkamers voor toeristisch gebruik niet afzonderlijk beschouwd.
Met het rapport van BSP onderbouwen eisers dat de marktruimte lager is na aftrek van de harde plancapaciteit en uitgaande van een kleiner onderzoeksgebied. Verder geldt dat in een onderzoek van Bureau Ruimte & Vrije Tijd de marktruimte in de Achterhoek aanzienlijk minder groot is dan BRO heeft berekend (150-175 kamers) ten opzichte van de door BRO berekende indicatieve marktruimte van 380 kamers.
4.8.2.
De behoefte aan extra hotelkamers, restaurant en vergaderfaciliteiten is onderbouwd in de Ladderonderbouwing (p. 14-15) en de Oplegnotitie (p. 6-9).
Dat die behoefte er niet zou zijn vanwege een lage bezettingsgraad van hotels en zaalruimtes of een bovengemiddeld aantal restaurants, is door eisers niet onderbouwd.
Dat de cijfers tussen de Ladderonderbouwing en de Oplegnotitie verschillen, maakt niet dat de onderbouwing van de marktruimte niet juist is. De Oplegnotitie is immers een actualisatie van de Ladderonderbouwing, waarin van recentere cijfers is uitgegaan.
Dat DNB en CPB in hun rapporten zouden verwachten dat de economische groei de komende jaren zal afnemen, maakt niet dat BRO op het moment van vergunnen niet van een groei(percentage) van de marktruimte (van 20 %) voor deze ontwikkeling mocht uitgaan. Dit zijn namelijk ten eerste twee verschillende dingen en ten tweede zijn zowel de deskundige van de vergunninghouder, als de deskundige van eisers het er in hun rapporten over eens zijn dat de groeiprognose van hotelovernachtingen 2 % per jaar is.
Dat de marktruimte voor hotelkamers voor toeristen afzonderlijk had moeten worden beschouwd, volgt de rechtbank niet, omdat voor het bepalen van de marktruimte de totale behoefte aan kamers relevant is en niet met welk bezoekmotief die kamers worden bezocht.
De stelling van eisers dat uit het rapport van Bureau Ruimte & Vrije tijd volgt dat een marktruimte van 150-175 kamers bestaat, is niet (met stukken) onderbouwd. Overigens volgt uit dit rapport dat het door eisers genoemde aantal bedden betrekking heeft op groepsaccommodaties. Daarvan is hier geen sprake.
Voor zover eisers menen dat de marktruimte lager zou moeten uitvallen vanwege het verzorgingsgebied, de harde plancapaciteit en de actualiteit van de gegevens, heeft de rechtbank hiervoor overwogen dat zij deze stellingen niet volgt (r.o. 4.5, 4.6 en 4.7). Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.9.1.
Eisers stellen dat de kwalitatieve behoefte onvoldoende is onderbouwd. De genoemde omstandigheden (aard, vormgeving, bereikbaarheid, het aantrekken van zowel toeristen als zakelijke bezoekers) volstaan niet ter onderbouwing van de kwalitatieve behoefte.28 Het moet gaan om behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling29 en het nieuwe aanbod moet zich onderscheiden van het bestaande aanbod waarin de ontwikkeling een eigen vraag zal genereren.30
4.9.2.
Anders dan eisers stellen beperkt de onderbouwing van de kwalitatieve behoefte zich niet tot alleen de omstandigheden aard, vormgeving, bereikbaarheid en het aantrekken van zowel toeristen als zakelijke bezoekers. In de Ladderonderbouwing wordt namelijk (ook) onderbouwd dat in het verzorgingsgebied behoefte bestaat aan het specifieke karakter van de stedelijke ontwikkeling en dat deze ontwikkeling zich onderscheidt van het bestaande aanbod in het verzorgingsgebied. Zo wordt in de Ladderonderbouwing toegelicht dat een hedendaags, ruim opgezet hotel met complete faciliteiten gericht op de zakelijke en toeristische markt past binnen het verzorgingsgebied (paragraaf 2.2) en er voor zo’n ontwikkeling geen vergelijkbaar aanbod is in het verzorgingsgebied (paragraaf 2.3). De uitspraak uit 2018 die eisers noemen, is niet vergelijkbaar omdat daarin niet was onderbouwd in hoeverre de ontwikkeling al in het onderzoeksgebied aanwezig was. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.10.1.
Eisers stellen dat onvoldoende is onderzocht of er alternatieve locaties zijn voor de ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied. Het locatieonderzoek dat heeft plaatsgevonden, was alleen voor het onderbouwen van de kwalitatieve behoefte en is gestuurd. Er zijn alleen locaties onderzocht die door de gemeente zijn aangewezen en de criteria zijn zo geformuleerd dat de aangewezen onderzoekslocaties niet geschikt zijn. Deze hadden moeten worden betrokken bij de harde plancapaciteit.
4.10.2.
Uit de Ladderonderbouwing (paragraaf 5) volgt dat een locatie-afweging is gemaakt waarbij is bezien of de ontwikkeling kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied. Dat die afweging alleen diende ter onderbouwing van de kwalitatieve behoefte of gestuurd zou zijn, blijkt daar niet uit en is de rechtbank ook overigens niet gebleken. Voor zover eisers zich in deze beroepsgrond beroepen op de harde plancapaciteit, verwijst de rechtbank naar de overwegingen hiervoor over de harde plancapaciteit (r.o. 4.7).
Gevolgen voor het ondernemersklimaat
4.11.1.
Eisers stellen dat onvoldoende is onderbouwd dat de ontwikkeling niet leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor het ondernemersklimaat.
Allereerst is het een taak van de gemeente om de binnenstad aantrekkelijk te maken. Het Aanvalsplan Binnenstad zet in op vergroting van de aantrekkelijkheid van het centrum, maar uit het onderzoek van HTC van 3 november 2016 volgt dat de horeca in het centrum niet profiteert van de komst van Van der Valk.
In de Oplegnotitie staat dat 25 % van de vergaderingen uit de bestaande markt komt. Zaalaccommodaties zoals de Kruisberg, Amphion, Gruitpoort of het Stadion van de Graafschap zullen niet gebaat zijn bij de komst van Van der Valk met veel vergaderzalen. Er is nu al een te lage bezettingsgraad.
Met het rapport van BSP stellen eisers dat de komst van een nieuw hotel in een overvolle markt met de nodige nieuwe ontwikkelingen tot ernstige ruimtelijk-economische effecten leidt. Ten eerste heeft BSP berekend dat sprake zal zijn van een theoretische omzetverdringing van 22 % voor de tien hotels in de directe omgeving. Ten tweede kan verlening van de vergunning leiden tot ongewenste precedentwerking omdat dat naar andere ondernemers het signaal kan afgeven dat nieuwe hotels overal in de Achterhoek en omgeving kunnen worden toegevoegd ongeacht locatie of concept of bestaande plancapaciteit.31 Ten derde is de groei in hotelcapaciteit in gemeenten waar nieuwe Van der Valk-hotels worden geopend niet toe te schrijven aan de komst van de hotelketen, maar aan de trend van het groeiende toerisme. De groei van het aantal hotelkamers waar een Van der Valk werd geopend tussen 2007-2014 blijft juist achter bij het landelijk gemiddelde (7 %, in plaats van landelijk 17 %).
4.11.2.
In de onderbouwing dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden.
De omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche, of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand betekenen nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Of de voorziene ontwikkeling leidt tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand, hangt onder meer af van de, al dan niet structurele aard en de omvang van de leegstand die daarvan het gevolg kan zijn. Ook kan van belang zijn of er voldoende mogelijkheden zijn voor een nieuwe invulling binnen de voor de desbetreffende gronden geldende bestemming. Daarbij is van belang of zodanige gegevens voorhanden zijn dat kan worden geconcludeerd dat voor structurele leegstand niet behoeft te worden gevreesd.32
4.11.3.
Het college heeft in (paragraaf 6.3 van) de Ladderonderbouwing onderbouwd dat geen sprake is van onaanvaardbare gevolgen voor het ondernemersklimaat. Eisers hebben daar onvoldoende tegenover gesteld. Dat het gemeentelijk beleid in zou zetten op de vergroting van de aantrekkelijkheid van het centrum, maakt namelijk nog niet dat deze ontwikkeling tot onaanvaardbare gevolgen voor het ondernemersklimaat leidt. Datzelfde geldt voor de door eisers genoemde omstandigheden dat de horeca in het centrum of de bestaande zaalaccommodaties niet gebaat zouden zijn bij de komst van Van der Valk. Zelfs als zij daar niet gebaat bij zouden zijn, betekent dat op zich zelf nog niet dat de gevolgen voor het ondernemersklimaat hierdoor onaanvaardbaar zijn, noch dat niet is voldaan aan de ladder.33
Ook de berekening van BSP van de theoretische omzetverdringing maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het college er niet van heeft mogen uitgaan dat geen sprake is van onaanvaardbare gevolgen voor het ondernemersklimaat. In de eerste plaats gaat de berekening van BSP namelijk uit van uitgangspunten (ander verzorgingsgebied en ander aanbod/andere capaciteit) waarvan de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld dat het college daar niet van uit heeft hoeven gaan (r.o. 4.6 en 4.7). Daarnaast blijkt niet waar de uitgangspunten van BSP - dat de omzeteffecten binnen 10 autominuten het grootst zijn, de helft van de omzetclaim (51 kamers), de hoogte van het percentage dat wordt gehanteerd vanwege het multipliereffect (1 %) en het percentage vanaf wanneer sprake is van omzetverdringing (20 %) - op zijn gebaseerd. Bovendien heeft de vergunninghouder hier met een notitie van BRO tegenover gesteld dat, zelfs met de door BSP gehanteerde uitgangspunten, op basis van de actuele cijfers geen sprake is van een wezenlijke ontwrichting van de verzorgingsstructuur en leegstand.
Wat betreft de door eisers genoemde precedentwerking merkt de rechtbank op dat de door eisers genoemde uitspraak niet vergelijkbaar is met deze zaak. Die uitspraak gaat namelijk over de weigering van een ontheffing van de provinciale verordening. Het toetsingskader daarvan is of de weigering een zinvolle bijdrage levert aan de provinciale beleidsdoelen, waarbij, samengevat, doorslaggevend is of een merkbare invloed op centrumgebieden op provinciale schaal aannemelijk is. Dat is een andere beoordeling dan de beoordeling van het college of het toestaan van een ontwikkeling binnen de gemeente Doetinchem leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor het ondernemersklimaat. Omliggende gemeentes in de Achterhoek kunnen hun eigen ruimtelijke afweging maken en hoeven besluiten van het college niet te volgen. Daarmee is er geen sprake van precedentwerking in de Achterhoek.
Tot slot kan ook de stelling van eisers in het rapport van BSP dat Van der Valk de hotelmarkt niet zou versterken, niet leiden tot het oordeel dat het college er niet van mocht uitgaan dat geen sprake is van onaanvaardbare gevolgen voor het ondernemersklimaat. Al zou Van der Valk de hotelmarkt in algemene zin niet versterken, dan betekent dat nog niet dat de gevolgen van deze ontwikkeling onaanvaardbaar zijn voor het ondernemersklimaat in kwestie. Bovendien heeft BRO deze stelling van BSP in de notitie van 22 juni 2022 onweersproken ontkracht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Structuurvisie Doetinchem 2035 (Structuurvisie)
5.3.
Het college heeft in de nota van zienswijzen onderbouwd dat het plan past binnen de in de structuurvisie opgenomen groene verbindingszone, omdat het landschapsinpassingsplan eraan bijdraagt dat het hotel opgaat in een groene oase en daarmee aan de overgang van het stedelijk gebied naar het buitengebied. Verder hebben de betreffende agrarische gronden nu geen bijzondere waarden en draagt de beoogde ontwikkeling bij aan het toevoegen van de nu nog ontbrekende groenstructuren aan het gebied. De rechtbank acht deze uitleg niet onredelijk.
De enkele omstandigheid dat aan bestaande agrarische gronden een hotelfunctie wordt toegevoegd maakt niet dat sprake is van strijd met de structuurvisie, want die verbiedt niet om nieuwe functies in de groene verbindingszone toe te voegen en maakt het juist mogelijk dat (nieuwe) groene verbindingen worden gemaakt, bijvoorbeeld door het koppelen van groen aan diverse functies. De stelling van eisers dat de versterking van groene kwaliteiten moet zijn gerelateerd aan de aanwezige waarden volgt niet uit de structuurvisie.
Uit de structuurvisie kan verder niet worden afgeleid dat een hotel alleen bij de rivier zou mogen worden gevestigd. Weliswaar is één van de doelen van de structuurvisie38 dat de attractiviteit van de stad voor bewoners en bezoekers toeneemt, en staat erin dat een deel van de bezoekers een hotel aan de rivier zal waarderen in combinatie met andere functies, maar hieruit kan niet worden afgeleid dat een hotel langs de rivier moet, en niet in de groene verbindingszone mag worden gevestigd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Groenstructuurplan Doetinchem 2017 (Groenstructuurplan)
6.2.
Los van dat de groenstructuurkaart geen directe juridische werking heeft39, heeft de rechtbank ter zitting vastgesteld dat de planlocatie niet ligt in de hoofdstructuur groen, maar in de “uitbreiding groenstructuur gewenst” (zoekgebied) in de zin van het groenstructuurplan. Over dit zoekgebied schrijft het Groenstructuurplan: “voor deze gebieden geldt het ja, mits principe. Hier zijn ontwikkelingen van harte welkom, waarbij gestreefd wordt naar een gelijktijdige versterking van het groen.”40Het is de rechtbank daarom niet gebleken dat het groenstructuurplan in de weg staat aan de ontwikkeling. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Gebiedsuitwerking Europaweg (Gebiedsuitwerking)
7.3.
In de gebiedsuitwerking staat, voor zover hier relevant: “voor de vestiging van een toekomstig hotel nabij de toegang tot de binnenstad van Doetinchem is in de gebiedsuitwerking een potentiële locatie opgenomen. Uitgangspunt is een hotel met 80 tot 140 bedden.”
De rechtbank twijfelt niet aan de onderbouwing van het college dat de ontwikkeling past binnen de gebiedsuitwerking, nu het de gemeenteraad op basis van de onderliggende stukken altijd duidelijk moet zijn geweest dat het ging om een hotel van 102 kamers waarbij er van is uit gegaan dat het initiatief binnen de gebiedsuitwerking past. Bovendien geldt dat het aantal bedden in de gebiedsuitwerking is geformuleerd als uitgangspunt en niet als een maximaal aantal. Ook om die reden is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met of afwijking van de gebiedsuitwerking. Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.1.1.
Het college moet bij het nemen van een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan beoordelen welke gevolgen de gevraagde activiteit heeft voor het woon- en leefklimaat van omliggende woningen. Voor de beoordeling van geluid mag het college aansluiten bij de Handreiking Bedrijven en Milieuzonering van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (de VNG-brochure).41 De VNG-brochure kent een toetsingskader voor geluid, dat bestaat uit een stappenplan met vier stappen, waarbij per stap een hogere geluidsbelasting aanvaardbaar is en telkens hogere eisen worden gesteld aan het benodigde onderzoek en de motivering van het besluit waarmee planologische inpassing mogelijk wordt gemaakt.
Hier zijn vooral stap 1 en 2 relevant.
Stap 1 houdt in dat als wordt voldaan aan de toepasselijke richtafstand voor geluid, dat dan in beginsel sprake is van een aanvaardbare geluidsbelasting. Deze richtafstanden zijn hier in een rustige woonwijk: voor een hotel en restaurant 10 meter en voor een parkeerterrein 30 meter en in een gemengd gebied: voor een hotel en restaurant 0 meter en voor een parkeerterrein 10 meter.
Als stap 1 niet toereikend is, dan moet het college volgens stap 2 met akoestisch onderzoek aantonen dat de geluidsbelasting op de woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen voldoet aan de geluidswaarden uit de VNG-brochure.42 Deze toegestane geluidsbelasting op woningen is in rustige woonwijken: 45 dB(A) voor het gemiddelde beoordelingsniveau en 65 dB(A) voor piekniveaus, en in gemengd gebied respectievelijk: 50 dB(A) en 70 dB(A).
8.1.2.
In de ruimtelijke onderbouwing bij het besluit heeft het college aangegeven dat er een akoestisch onderzoek noodzakelijk is omdat er gevoelige objecten binnen de richtafstanden van het plangebied liggen. Daarom heeft het college een geluidsonderzoek van Econsultancy43 aan de vergunning ten grondslag gelegd, waarin de VNG-brochure als uitgangspunt is genomen en de projectlocatie is aangemerkt als gemengd gebied. Het college geeft in het verweerschrift aan dat bij de woning van eiser (op ongeveer 200 meter afstand) ruim aan de richtafstanden uit de VNG-brochure wordt voldaan, maar dat vanuit zorgvuldigheid een akoestisch onderzoek is uitgevoerd. Echter, nu niet de richtafstanden, maar het geluidsonderzoek ten grondslag ligt aan de omgevingsvergunning en eiser dit onderzoek bestrijdt, moet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of het college dit onderzoek in redelijkheid aan de omgevingsvergunning ten grondslag heeft kunnen leggen.
8.2.
De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat slechts is uitgegaan van richtafstanden voor een hotel. Het college heeft namelijk niet volstaan met het verwijzen naar de richtafstanden uit de VNG-Brochure nu ook akoestisch onderzoek is verricht. Bovendien, voor zover het college naar de richtafstanden heeft verwezen, is verwezen naar de richtafstanden behorende bij de categorie “Hotels en pensions met keuken, conferentieoorden en congrescentra” en is dus niet volstaan met alleen verwijzen naar een hotel. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Gemengd gebied of rustige woonwijk?
8.3.1.
Eisers stellen dat ten onrechte is uitgegaan van gemengd gebied voor het beoordelen van de akoestische gevolgen. Er is ten onrechte uitgegaan van functiemenging nabij het plangebied. Er had moeten worden uitgegaan van een rustige woonwijk, omdat het een agrarisch perceel is aansluitend aan een woonwijk waarbij een forse stedelijke voorziening dichter tegen de woonwijk wordt aan gebouwd. Gelet op de kwalificatie van het gebied als rustige woonwijk is voor het bepalen van de akoestische gevolgen ten onrechte getoetst aan 50 dB(A) in plaats van 45 dB(A).
8.3.2.
In de VNG-brochure wordt onderscheid gemaakt tussen de omgevingstypen ‘rustige woonwijk’ en ‘gemengd gebied’. Als een projectlocatie ‘gemengd gebied’ is, mag worden uitgegaan van één stap lagere richtafstand (stap 1) of één lager geluidsniveau (stap 2) dan in een ‘rustige woonwijk’.
Onder een rustige woonwijk verstaat de VNG-brochure een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies zoals bedrijven of kantoren voor. Langs de randen is weinig verstoring door verkeer. Daarmee vergelijkbare omgevingstypen zijn volgens de VNG-brochure een rustig natuurgebied, een stiltegebied of een natuurgebied. Onder een gemengd gebied verstaat de VNG-brochure een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid en gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen behoren tot het omgevingstype gemengd gebied.44
8.3.3.
In het geluidsonderzoek45 is geconcludeerd dat aangesloten kan worden bij het omgevingstype gemengd gebied. Ten oosten van het hotel ligt namelijk het bedrijventerrein Wijnbergen, aan de zuid- en oostzijde van het plan liggen de A18 en Europaweg (N317) en ten westen van het plan vindt agrarische bedrijvigheid plaats. Gelet op deze verschillende functies in de omgeving heeft het college in redelijkheid kunnen aansluiten bij het omgevingstype gemengd gebied. Dat sprake is van een stedelijke voorziening op een agrarisch perceel tegen een woonwijk, is voor de kwalificatie van het gebied niet doorslaggevend volgens de VNG-brochure. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
8.4.1.
Eisers stellen dat de akoestische gevolgen van het dichtslaan van portieren ten onrechte zijn weggeschreven als kortstondige verhoogde geluiden, want gelet op het aantal te verwachten bezoekers en verwachte verkeersgeneratie (1.500 mvt/e) zal het dichtslaan van portieren een continue geluidsbron zijn. Deze geluidsniveaus mogen niet worden getoetst aan het maximale toegestane geluidsniveau.
8.4.2.
In het geluidsonderzoek46 is het dichtslaan van portieren alleen betrokken bij het maximale geluidsniveau. Volgens de notitie beroepsgronden geluid47 leidt het sluiten van een autoportier tot een kortstondige verhoging van het momentane geluidsniveau in de zin van (paragraaf 8.4) van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 en is daarom terecht alleen getoetst aan het maximale geluidsniveau. Verder geldt volgens deze notitie dat, zelfs als rekening wordt gehouden met dichtslaande portieren bij het bepalen van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, dit niet leidt tot een overschrijding. Wat eisers hebben aangevoerd geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college het geluidsonderzoek niet ten grondslag heeft mogen leggen aan de omgevingsvergunning. Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.5.1.
Eisers stellen dat de vergunningvoorschriften onvoldoende borgen dat het pand duurzaam wordt opgebouwd om geluidsemissie van feesten in het pand te voorkomen; dat buiten feesten worden georganiseerd en dat de luchtbehandelingskasten voor de keuken en zalen in de nacht worden gebruikt.
8.5.2.
Ter zitting zijn partijen het er over eens geworden dat een voorschrift over de duurzame opbouw van het pand niet noodzakelijk is. Wat betreft de feesten op het terras en luchtbehandelingskasten heeft vergunninghouder een tekstvoorstel voor aanvullende vergunningvoorschriften gedaan48, waarbij het vergunningvoorschrift over de luchtbehandelingskasten abusievelijk uitgaat van 5 dB. Dat moet volgens vergunninghouder 19 dB zijn. Eisers hebben ter zitting verklaard dat zij zich kunnen vinden in deze voorschriften en het college en vergunninghouder hebben aangegeven daar geen bezwaren tegen te hebben. Nu de rechtbank het aannemelijk acht dat deze voorschriften noodzakelijk zijn om een goed woon- en leefklimaat te borgen, zal de rechtbank hierover zelf alsnog de door vergunninghouder voorgestelde voorschriften aan de vergunning verbinden. Die voorschriften staan in het dictum van deze uitspraak. Deze beroepsgrond slaagt.
11.2.
Weliswaar is het zo dat áls het college beleid heeft over participatie, dat het college daar – ook voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet – aan gehouden is, maar het is de rechtbank niet gebleken dat het Koersdocument zulk beleid is. Dit beleid is namelijk gericht op implementatie van de Omgevingswet en eisers hebben niet onderbouwd waarom het college niet conform het Koersdocument zou hebben gehandeld.
Dat eisers vinden dat informatieavonden en inloopavonden niet als participatie kwalificeren, maakt niet dat de omgevingsvergunning om die reden niet zorgvuldig is voorbereid. De rechtbank kan zich voorstellen dat eisers over een ontwikkeling in hun leefomgeving het liefst rechtstreeks contact met (vertegenwoordigers van) het college hebben, maar een formele plicht voor het college om bijvoorbeeld vóór verlening van een omgevingsvergunning rechtstreeks contact te hebben, is er niet. Er is ook geen wettelijke regel die bepaalt dat een nieuwe ontwikkeling alleen mogelijk is als daarvoor draagvlak bestaat.
Hier is de wettelijk voorgeschreven procedure doorlopen waarin eisers hun zienswijze naar voren hebben gebracht. Daarnaast hebben twee inloopavonden plaatsgevonden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
