Uitspraken

Tijdens de zitting is gebleken dat eiseres op 3 februari 2023 de opgevraagde stukken heeft ontvangen van het college. Eiseres heeft op zitting niet om aanhouding verzocht om de ontvangen stukken nader te bestuderen. Desgevraagd meldt eiseres dat zij niet wenst dat de behandeling van het beroep daarvoor wordt geschorst. Eiseres heeft daarbij aangegeven dat ze een aparte procedure in het kader van de Woo gaat starten en heeft uitdrukkelijk verzocht om de nu centraal staande procedure voort te zetten. Eiseres heeft wel benadrukt dat ze vermeld wil hebben dat de Woo-procedure loopt en dat dit een zorgvuldigheidsgebrek oplevert in deze procedure.

De rechtbank overweegt dat het enkel de beslissing op bezwaar toetst op rechtmatigheid. Daarom beoordeelt de rechtbank niet of het college onzorgvuldig heeft gehandeld in de Woo-procedure. De stelling dat de handelswijze van het college in de Woo-procedure een zorgvuldigheidsgebrek oplevert en een schending van het gebod van fair play in deze procedure, met als gevolg dat de beslissing op bezwaar moet worden vernietigd volgt de rechtbank niet. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat het Woo-verzoek van eiseres een geruime tijd ná de beslissing op bezwaar van is ingediend. Dit heeft tot gevolg dat de handelswijze van het college in de Woo-procedure geen invloed kan hebben gehad op de beslissing op bezwaar. Gelet hierop slaagt de beroepsgrond niet. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat eiseres op grond van artikel 7:4, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de fase tussen het besluit van 20 oktober 2020 en de beslissing op bezwaar een verzoek had kunnen doen om afschriften te ontvangen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken.

Partijen kunnen op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb tot 10 dagen voor de zitting nadere stukken indienen.

De rechtbank laat dit stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing. Door het stuk zodanig kort voor de zitting naar de rechtbank te sturen, heeft het college onvoldoende tijd gehad om hierop te reageren. Het beroepschrift dateert van 24 november 2021 en is nadien nog door eiseres aangevuld, onder meer met de aanvullende gronden van 25 januari 2023. Eiseres heeft desgevraagd op zitting geen reden kunnen geven voor waarom dit stuk pas kort voor de zitting is opgesteld en vier dagen voor de zitting is ingestuurd. Naar het oordeel van de rechtbank was dit ook eerder mogelijk.

Het college stelt zich op het standpunt dat het gebouw niet als zelfstandige woning mag worden gebruikt omdat dit in strijd is met artikel 15.2, onder b in samenhang met artikel 15.2, onder a, van de planregels. Omdat in deze bepalingen is neergelegd dat op de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘bijgebouw’ in elk geval geen hoofdbebouwing mag worden gebouwd. Daarnaast stelt het college dat de planwetgever het voorgaande heeft benadrukt in de toelichting op het bestemmingsplan, omdat daarin is benadrukt dat gronden met de bouwaanduiding ‘bijgebouwen’ zijn bedoeld voor garages, schuren en beperkte uitbreidingen van het woonhuis zoals serres.

Artikel 15.2, onder a en b, van de planregels luidt:

a. Op de in lid 1 van dit artikel bedoelde gronden mogen, met inachtneming van de aangegeven maximumbouwhoogten, het bepaalde onder b., uitsluitend de in de gegeven bestemming passende hoofdbebouwing, aan- of uitbouwen, bijgebouwen en andere binnen de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd.

b. Op de in lid 1 van dit artikel bedoelde gronden, ter plaatse van de aanduiding ‘bg’ mogen:

1. aan- of uitbouwen aan de hoofdbebouwing, vermeerderd met maximaal 30 centimeter ten behoeve van isolatie of afschot.

2. bijgebouwen worden gebouwd met een maximumbouwhoogte gelijk aan de goothoogte van het hoofdgebouw, waarbij de goothoogte van bijgebouwen niet meer mag bedragen dan de hoogte van de begane-grondbouwlaag van de hoofdbebouwing.

3. overige bouwwerken, passend binnen de bestemming, met een maximumbouwhoogte van 3 meter worden gebouwd waarbij de oppervlakte van het totaal van deze bebouwing per bouwperceel de in onderstaand schema opgenomen maten niet overschrijdt.

De rechtbank stelt vast dat het gebouw is geplaats op grond met de aanduiding “bijgebouw”. Gelet op artikel 15.2, onder a en b, van de planregels is uitsluitend bepaalde bebouwing toegestaan bij de aanduiding ‘bijgebouw’. In artikel 15.2, onder a en b, van de planregels staat niet opgenomen dat een hoofdgebouw gerealiseerd mag worden. Hiermee is, anders dan eiseres betoogt, het niet toegestaan om een hoofdgebouw te realiseren op gronden met de aanduiding ‘bijgebouw’. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Het college stelt dat de kadastrale splitsing geen wijziging brengt in het bestemmingsplan. Dat sprake is van verschillende kadastrale percelen, betekent volgens het college niet dat geen sprake meer kan zijn van strijdig gebruik.

Artikel 1.16, van de planregels luidt:

Zoals eiseres terecht heeft gesteld, is in het bestemmingsplan geen definitie van het begrip ‘perceel’ neergelegd. Echter, de stelling van eiseres dat daarom het normale spraakgebruik gevolgd moet worden is niet juist. In de definitie van een ‘bijgebouw’ wordt de zinsnede: ‘functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw’ gehanteerd.3 Deze komt overeen met (een groot gedeelte) van de definitie ‘bijbehorend bouwwerk’, zoals neergelegd in het Besluit omgevingsrecht (Bor).4 In het Bor is tevens het begrip ‘perceel’ niet gedefinieerd. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat voor de vraag of percelen als één perceel moeten worden aangemerkt, de feitelijke actuele situatie van belang is, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden.5 Waarbij de Afdeling, in tegenstelling tot wat eiseres aanvoert, niet de kadastrale situatie als uitgangspunt neemt.6

Het college stelt zich op het standpunt dat het gebouw geen directe verbinding heeft met de openbare weg. Het door eiseres gerealiseerde recht van overpad en de overdracht van het perceel, neemt niet weg dat nog steeds sprake is van een ruimtelijke en planologische onwenselijke situatie voor zelfstandige bewoning van het gebouw. Het college stelt verder dat de locatie waar het gebouw zich bevindt belemmerend werkt op de woonkwaliteit die hoort bij een zelfstandige woning. Het college beargumenteert dit door te stellen dat het gebouw aan drie zijden grenst aan percelen van andere eigenaren en er te weinig buitenruimte is om prettig te kunnen verblijven. Daarnaast stelt het college dat niet wordt voldaan aan de parkeernorm omdat er geen twee parkeerplekken zijn gerealiseerd. Het college betoogt dat de parkeerplaats in de [E-straat] niet kan worden toegeschreven aan het bijgebouw en de huurovereenkomst op het moment van de beslissing op bezwaar niet was aangeleverd, waarbij het college stelt dat de huurovereenkomst waar eiseres zich op beroept gaat om een parkeerplaats die niet verhuurd mag worden. Het college stelt verder dat geen gebruik maakt van de afwijkingsbevoegdheid t.o.v. het aantal benodigde parkeerplaatsen, omdat uit onderzoek blijkt dat sprake is van een hoge parkeerdruk. Als laatste stelt het college dat in de beleidsregels geen onderscheid wordt gemaakt tussen kleine en grote vrijstaande huizen en dat tevens geen mogelijkheid wordt geboden om een parkeernorm van een ander type woningen te gebruiken.

De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling heeft overwogen is de norm van ‘een goede ruimtelijke ordening’ een erg ruim begrip en strekt het tot bescherming van een veelheid van ruimtelijk relevante belangen.7 De beslissing om de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan al dan niet te verlenen, behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college. Daarbij heeft het college beleidsruimte. Dat betekent dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. Gelet op de eerdere uitspraken van de Afdeling toetst de rechter of het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.8

Bij besluit van 25 oktober 2021 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van het gebouw vanwege strijd met ‘een goede ruimtelijke ordening’ geweigerd. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat het wijzigen van het gebruik van het gebouw naar een zelfstandige woning onwenselijk is doordat geen directe verbinding bestaat met de openbare weg, sprake is van een onwenselijke woonsituatie en er onvoldoende parkeergelegenheid is of kan worden gerealiseerd. De rechtbank komt de conclusie dat eiseres de argumenten die het college aandraagt voor de strijdigheid met een goede ruimtelijke ordening niet in zijn geheel kan weerleggen. Waardoor het college op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar in redelijkheid tot de conclusie kon komen dat zelfstandige bewoning van het gebouw, strijdig is met de goede ruimtelijke ordening. Zo was op het moment van de beslissing op bezwaar geen directe verbinding gerealiseerd met de openbare weg. Waardoor het college heeft kunnen beslissen dat onvoldoende verbinding bestond met de openbare weg. Waarbij zij ten overvloede ook nog heeft opgenomen dat ook wanneer eiseres het perceel gelegen achter het gebouw in eigendom zou verwerven, nog steeds sprake is van onvoldoende verbinding met de openbare weg.9 Anders dan eiseres stelt kan het college ook als is voldaan aan de regels van het Bouwbesluit, oordelen dat zelfstandige bewoning gelet op de ligging van het gebouw, planologisch gezien een onwenselijke situatie oplevert. Daarbij heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen oordelen, dat gelet op de locatie van het gebouw, zoals het grenzen van het gebouw aan andere percelen en de geringe buitenruimte, het onwenselijk is dat het gebouw zelfstandig wordt bewoond. Ook heeft het college in redelijkheid kunnen oordelen dat sprake is van onvoldoende parkeergelegenheid, waardoor zelfstandige bewoning strijd oplevert met de goede ruimtelijke ordening. Op grond van het facetplan zijn twee parkeerplaatsen vereist.10 Uit de stukken en op zitting is niet aangetoond dat de parkeerplek in/aan de [E-straat] specifiek is gerealiseerd voor het gebouw. Ook was op het moment van het bestreden besluit, de huurovereenkomst nog niet gesloten. Hierdoor is niet voldaan aan de vereiste twee parkeerplekken. Daarnaast heeft het college in redelijkheid kunnen concluderen dat het niet afwijkt van het beleid dat twee parkeerplekken vereist zijn, gelet op de hoge parkeerdruk in de omgeving. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het moment van het nemen van het bestreden besluit dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gevraagde gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.

Het college stelt dat geen geslaagd beroep kan worden gedaan op het vertrouwensbeginsel. Het college stelt dat in het huisnummerbesluit per ongeluk de term ‘woonfunctie’ staat opgenomen, maar in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) de woonfunctie niet aan het object is gekoppeld en de functie van het gebouw niet gewijzigd is naar een woonfunctie. Tevens stelt het college dat uit het stelsel van de BAG voortvloeit dat het bestemmingsplan voor de afbakening van verblijfsobjecten geen relevant aspect is. Met betrekking tot de gemeentelijke belastingen stelt het college dat aan een WOZ-beschikking geen rechten kunnen worden ontleend over de bestemming van het gebouw. Het college stelt als laatst dat in de aangehaalde brief van 17 december 2018 geen ‘uitdrukkelijke standpuntbepaling’ van het college te lezen is wat het verlenen van de omgevingsvergunning betreft. Ook de zinsnede dat nog getoetst moet worden aan de aspecten privacy, parkeren, afval bergruimte en buitenruimte bevestigt het voorgaande.

Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.

Naar het oordeel van de rechtbank is het huisnummerbesluit van 17 januari 2019 niet aan te merken als een toezegging. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen vloeit uit het stelsel van de Wet BAG voort, dat het bestemmingsplan voor de afbakening van verblijfsobjecten geen relevant aspect is.11 Het gegeven dat aan het gebouw een huisnummer is toegekend, betekent niet dat in het gebouw zelfstandige bewoning is toegestaan. Dat in het huisnummerbesluit al dan niet abusievelijk de term ‘woonfunctie’ is opgenomen, betekent niet dat eiseres daaraan redelijkerwijs de indruk kon wekken dat het college daarmee te kennen gaf dat zonder omgevingsvergunning in het gebouw gewoond mag worden. Het gebruik van de term ‘woonfunctie’ in het huisnummerbesluit houdt geen relevante juridische kwalificatie in.12 De rechtbank is van oordeel dat hiermee geen welbewuste standpuntbepaling van het bestuursorgaan tot stand is gekomen.13 Tevens had eiseres redelijkerwijs moeten beseffen, mede door de eerdere aanvraag, dat het bewonen van het gebouw in strijd was met het bestemmingsplan.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn de WOZ-beschikkingen ook niet aan te merken als een toezegging. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat bij een WOZ-beschikking niet wordt gekeken naar de planologisch-juridische situatie.14 De rechtbank is daarom van oordeel dat hiermee geen welbewuste standpuntbepaling van het bestuursorgaan tot stand is gekomen over het zelfstandig mogen bewonen van het gebouw.

In de brief van 17 december 2018 is opgenomen ‘Om uiteindelijk een integrale afweging te maken zal er via de hiervoor geldende procedure een omgevingsvergunning ingediend moeten worden waarbij de ruimtelijke effecten van het zelfstandig worden van deze woning inzichtelijk worden gemaakt (o.a. privacy, parkeren, afval, bergruimte, buitenruimte etc.)’ Naar het oordeel van de rechtbank maakt deze zin, die volgt ná de door eiseres aangehaalde passage, dat geen sprake is van een ondubbelzinnige toezegging waaraan eiser redelijkerwijs het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college de omgevingsvergunning zou verlenen. Het benoemen dat het stedenbouwkundig advies positief is en dat een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd, behelst geen uitdrukkelijke standpuntbepaling van het college dat het daadwerkelijk de omgevingsvergunning verleent.

De rechtbank komt tot de conclusie dat in bovengenoemde gevallen geen sprake is van een toezegging. Daardoor komt de rechtbank niet toe aan de aangehaalde vervolgstappen van de beroepsgronden, met als conclusie dat het gestelde beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.

Het college stelt dat aan de adressen [G] geen woonbestemming is toegekend en ook geen omgevingsvergunning is verleend. Daarnaast betoogt het college dat deze adressen aan de zijde van de straat een voordeur hebben. Wat de aangehaalde boerderijen betreft stelt het college dat bij de boerderij gelegen aan [het adres H] het bijgebouw is betrokken bij de woning. In het bestemmingsplan heeft het de woonbestemming behouden en in 2017 zijn de bijgebouwen gerenoveerd en gekoppeld aan de woning. Wat betreft de boerderij [het adres I] , stelt het college dat achter [het adres I] een bijgebouw staat, ook hier is geen vergunning/woonbestemming toegekend.

Het college stelt zich op het standpunt dat ze niet kan vaststellen hoe de informatie naar de buren tot stand is gekomen in relatie met de handtekeningen en stelt het vast dat in het formulier is opgenomen dat de handtekeningen zijn gezet voor het behoud van de woonfunctie die het al decennialang heeft, terwijl het college al aangegeven heeft dat van zelfstandig wonen geen sprake is. Het college stelt ook dat het geen reden ziet waarom de betreffende ambtenaar vooringenomen is.

Op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Op grond van artikel 2:4, tweede lid, waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.

Het college stelt dat in de belangenafweging het algemeen belang moet prevaleren ten opzichte van het belang van eiseres om de functie te wijzigen naar zelfstandige woning. Om deze stelling te onderbouwen stelt het college dat het gebouw als bijgebouw kan blijven functioneren voor het in eigendom zijnde appartement van eiseres aan de Sloetstraat, buren meerdere keren aangegeven hebben dat ze overlast hebben van het strijdige gebruik en de afwijzing van de aanvraag niet het eigendomsrecht van eiseres beperkt omdat het gebouw nog steeds gebruikt kan worden als ‘bijgebouw’. Op zitting heeft het college uiteen gezet dat de door eiseres voorgestelde vergunningvoorschriften niet wegnemen dat zelfstandige bewoning van het gebouw nog steeds een strijd oplevert met de goede ruimtelijke ordening.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen.17 Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet geldt het evenredigheidsbeginsel voor alle besluiten waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft.18 Het evenredigheidsbeginsel kent vervolgens twee zogenoemde ijkpunten, aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. Waarbij het doel van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van een besluit is, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen.19 De bestuursrechter dient vervolgens de vraag te beantwoorden of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dit besluit te dienen doelen.20

De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of de voor eiseres nadelige gevolgen van de afwijzing van de aanvraag tot het wijzigen van het gebruik van het gebouw in een onevenredige verhouding staan tot de met de afwijzing te dienen doelen.

Het belang van eiseres, het kunnen gebruiken van een bijgebouw als zelfstandige woning, waarbij vooral financiële belangen spelen, staat tegenover het door het college genoemde algemene belang. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat het wenst vast te houden aan de bestaande bestemming gelet op het belang van de ‘goede ruimtelijke ordening’, zoals uiteengezet onder 6.3. Het door eiseres aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college deze algemene belangen niet zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het individuele belang van eiseres. Daarbij neemt de rechtbank ook in overweging dat, anders dan eiseres stelt, er geen onbruikbaar perceel is na het besluit. Het gebouw behoudt zijn originele functie als ‘bijgebouw’ en kan ook als zodanig functioneren. Ook zijn de financiële investeringen gedaan terwijl eiseres op de hoogte was van de bestemming van het gebouw als bijgebouw. Het feit dat eiseres handtekeningen heeft verzameld waaruit blijkt dat verschillende bewoners geen bezwaar hebben tegen de woonfunctie van het gebouw brengt geen verschil in het oordeel van de rechtbank omdat het college daar tegenover heeft gezet dat de naaste buren meerdere keren hebben gemeld overlast te ervaren van bewoning van het gebouw. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat er geen onevenredigheid bestaat tussen de nadelige gevolgen van het besluit voor eiseres in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De beroepsgrond slaagt niet.

Het college stelt primair dat het om een feit gaat, dat ten tijde van de bestreden beslissing was aangekondigd, maar nog niet was gerealiseerd. Ten overvloede overweegt het college dat ondanks het recht van overpad, nog steeds sprake is van een ongewenste planologische en ruimtelijke situatie voor zelfstandige bewoning. Het college stelt ook dat de grond (met daarbij het nog over te dragen gedeelte) 23m² bedraagt, die ook o.a. voor loopruimte gebruikt moet worden.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres op het zorgvuldigheidsbeginsel niet slaagt. Op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar was het perceel met kadastraal nummer 8072 geen eigendom van eiseres. Ook de stelling dat het college de op dat tijdstip toekomstige overdracht mee had moeten nemen in hun besluitvorming slaagt niet. Toch heeft het college dit wel meegenomen in hun besluitvorming, waarna het college alsnog tot de conclusie komt dat mocht het overgedragen zijn, een ongewenste planologische en ruimtelijke situatie voor zelfstandige bewoning oplevert. Ook de stelling dat het college geen goede indruk heeft van de situatie, heeft eiseres onvoldoende onderbouwd. Eiseres heeft immers niet duidelijk gemaakt welke elementen van de feitelijke situatie verweerder niet goed in beeld zou hebben. Met betrekking tot de stelling van eiseres over het parkeren oordeelt de rechtbank dat, zoals onder 6.3 uiteen is gezet, zijn op grond van het Facetplan parkeren twee parkeerplekken vereist.21 Dit Facetplan (en het daarin van toepassing verklaarde beleid), was voor het indienen van de aanvraag al bekend gemaakt, zodat eiseres hier op de hoogte had van kunnen zijn. Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond niet.

Het college stelt dat het besluit op bezwaar voldoende is gemotiveerd.

Op grond van artikel 3:46 van de Awb dient een besluit te berusten op een deugdelijke motivering. Het ligt op de weg van de eiseres om te stellen waarom het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De enkele stelling dat de beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd, omdat de overwegingen op onjuistheden, onvolkomenheden en onvolledigheden zijn gebaseerd, is onvoldoende. Gelet op het bovenstaande slaagt een beroep op het motiveringsbeginsel niet.