Totstandkoming van het besluit
1. Op 10 maart 2020 heeft de gemachtigde van eisers namens eisers een verzoek gedaan om handhaving tegen het aanleggen van parkeerplaatsen op [het adres C] te [plaats B] . Op dat perceel is het restaurant [D] gevestigd. De vergunninghouder is de eigenaar van het perceel.
2. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan De Driehoek 2016 (de Driehoek) en het bestemmingsplan Parkeernormen. De groenstrook waar de parkeerplaatsen op zijn gerealiseerd hebben de bestemming ‘Groen’.
3. Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college het verzoek tot handhaving afgewezen.
4. Tegen dat besluit is bezwaar ingesteld door eisers. Bij beslissing op bezwaar heeft het college het advies van de commissie integraal onderdeel laten uitmaken van het besluit. De commissie heeft geadviseerd om het besluit in te trekken en alsnog handhavend op te treden.
5. In het bestreden besluit is het bezwaar gegrond verklaard en het handhavingsbesluit alsnog toegewezen. Daarom is een last onder dwangsom opgelegd.
6. In de last onder dwangsom is de vergunninghouder gelast om: binnen zes weken na de brief de overtreding van artikel 2.1 eerste lid aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het in strijd met het bestemmingsplan laten parkeren in de groenstrook en het niet voldoen aan het bestemmingsplan Parkeernormen, te beëindigen en beëindigd te houden.
Aan de last kan worden voldaan door één van de volgende opties te realiseren:
- -
te zorgen dat binnen de horecabestemming voldoende parkeerplaatsen zijn die aan de vereiste afmetingen voldoen;
- -
het bruto vloeroppervlak het restaurant te verkleinen en te zorgen dat er aan een beperktere wettelijke parkeernorm wordt voldaan;
- -
het gebruik van het restaurant te staken tot wel aan de parkeernorm wordt voldaan.
7. De vergunninghouder verbeurt een dwangsom van € 1.500 per maand of een deel van de maand dat de strijdige situatie voortduurt, met een maximum van € 15.000. De begunstigingstermijn is bij brief van 10 december 2020 opgeschort tot 11 juni 2021.
8. Op 11 juli 2022 heeft het college een voornemen tot invordering aan eiseres gestuurd. De vergunninghouder heeft een zienswijze ingediend op 15 augustus 2022. Het college heeft op 12 september 2022 de invorderingsbeschikking aan het restaurant geadresseerd. De vergunninghouder heeft pro-forma bezwaar ingesteld tegen de invordering. Bij besluit van 24 november 2022 is de adressering hersteld en gericht aan de vergunninghouder. Het besluit van 12 september 2022 is ingetrokken.
Beoordeling door de rechtbank
9. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit gelet op wat in artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers en de vergunninghouder.
10. De rechtbank verklaart het beroep van eisers gegrond en het beroep van vergunninghouder ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
11. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van een overtreding?
12. De rechtbank zal eerst beoordelen of er sprake is van een overtreding.
Is er een impliciete vrijstelling?
12.1.
De vergunninghouder heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding omdat bij de omgevingsvergunning die is verleend op 1 april 2019, een impliciete vrijstelling is verleend voor het parkeren in de groenstrook. Bij de aanvraag van de omgevingsvergunning, die ook onderdeel uitmaakt van die vergunning, is namelijk duidelijk aangegeven op de situatie-terreininrichting dat de 6 parkeerplaatsen worden gerealiseerd in de groenstrook. Daarmee kan uit de aanvraag worden afgeleid dat er sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan en heeft het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften verleend.
12.2.
Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat een vrijstelling voor gebruik van een pand in strijd met het bestemmingsplan geacht kan worden rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend.1 De rechtbank moet dus beoordelen of uit de aanvraag van de omgevingsvergunning zonder meer kan worden afgeleid dat de groenstrook in strijd met het bestemmingsplan als parkeerplaats zou worden gebruikt.
12.3.
De rechtbank oordeelt dat dat niet het geval is. De omgevingsvergunning is aangevraagd voor het bouwen van het restaurant en het handelen in strijd met het bestemmingsplan, omdat de goothoogte met minder dan 10% wordt overschreden. In de aanvraag is niets opgenomen over parkeren. Alleen op de tekening van de terreininrichting is opgenomen dat er 29 parkeerplaatsen aanwezig zijn en lijken in de groenstrook 6 parkeerplaatsen ingetekend te zijn. Op de tekening zijn 6 schuine stippellijnen geplaatst met daarbij de aantekening ‘6 stuks’. Daaruit kan niet zonder meer worden afgeleid dat de groenstrook in strijd met het bestemmingsplan als parkeerplaats zou worden gebruikt. Het is aan de vergunninghouder om op het aanvraagformulier duidelijk te maken wat hij aanvraagt. In dit geval had de vergunninghouder dus ook het strijdig gebruik van de groenstrook moeten aanvragen. Er is geen sprake van een impliciete vrijstelling voor het realiseren van de zes parkeerplaatsen in de groenstrook. Dit betekent dat er in strijd met het bestemmingsplan de Driehoek wordt geparkeerd op de bestemming ‘Groen’. Er is sprake van een overtreding en het college is bevoegd om handhavend op te treden.
Is de parkeernorm van toepassing?
12.4.
De vergunninghouder voert verder aan dat de parkeernorm uit de Nota Parkeernormen niet van toepassing is omdat het perceel in het buitengebied van Ermelo ligt en volgens de Nota Parkeernormen gelden er voor een restaurant in het buitengebied geen parkeernormen. In de last onder dwangsom is ten onrechte opgenomen dat het restaurant 29 parkeerplaatsen moet hebben.
12.5.
In het bestemmingsplan Parkeernormen is bepaald dat voldaan moet worden aan de gemeentelijke parkeernormen. Deze normen zijn opgenomen in de Nota parkeernormen. In de nota is de volgende tabel opgenomen:
In deze tabel staat bij een restaurant in het buitengebied ‘nvt’. In artikel 4.2 van de nota is opgenomen: “Voor bepaalde functies in het buitengebied is geen parkeernorm aangegeven (aangeduid met nvt). Het CROW geeft voor die gevallen geen norm omdat de functie in dat gebied niet of nauwelijks voorkomt (bijvoorbeeld een camping in het centrum). Mocht er zich toch een ontwikkeling voordoen waarbij een functie in dat gebied wordt toegevoegd, dan is maatwerk vereist. De norm in het gebied het 'dichts bij' het betreffende gebied (bijvoorbeeld rest bebouwde kom in het geval van buitengebied) vormt dan de richtlijn.”
In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat het gebied dat het dichtstbij ligt in dit geval het gebied ‘Dorpskernen’ is. Voor ‘Dorpskernen’ geldt een parkeernorm van 15 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlak (BVO). Het BVO van het restaurant is 190 m² en daarom moeten er 29 parkeerplaatsen gerealiseerd worden om te voldoen aan de parkeernorm. De rechtbank volgt deze toelichting van het college. Het college heeft duidelijk toegelicht waarom deze parkeernorm van toepassing is. De vergunninghouder heeft niet aangegeven waarom er geen sprake zou zijn van maatwerk. Op dit moment zijn er 19 parkeerplaatsen. Dit betekent dat er in strijd met het bestemmingsplan Parkeernormen wordt gehandeld omdat er onvoldoende parkeerplaatsen zijn. Er is sprake van een overtreding en het college is bevoegd om handhavend op te treden.
12.6.
De beroepsgrond slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
13. Omdat er sprake is van een overtreding moet het college, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
13.1.
Uit het besluit blijkt dat het college niet bereid is om het niet voldoen aan de parkeernormen te legaliseren. Ook is het college niet bereid hiervoor af te wijken van het bestemmingsplan. De vereiste aantal parkeerplaatsen moeten binnen de horecabestemming worden gerealiseerd. Er is dus geen concreet zicht op legalisatie. Niet is gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving moet worden afgezien. Het college is bevoegd om handhavend op te treden.
Besluit innerlijk tegenstrijdig?
14. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat er sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is om handhavend op te treden, zal de rechtbank de beroepsgronden van eisers bespreken. Volgens eisers is het besluit innerlijk tegenstrijdig omdat het college heeft opgenomen dat het advies van de commissie integraal onderdeel uitmaakt van het besluit. Terwijl de commissie heeft geadviseerd dat er voor de vier extra parkeerplaatsen concreet zicht op legalisatie is en het college juist in haar besluit van 30 oktober 2020 de omgevingsvergunning voor de vier extra parkeerplaatsen heeft geweigerd. Eisers voeren aan dat het college in haar besluit duidelijk had moeten maken dat zij het advies van de commissie op dit punt niet volgen.
14.1.
Het standpunt van het college is dat het besluit niet innerlijk tegenstrijdig is omdat zij het advies van de commissie hebben overgenomen en ook de commissie van oordeel was dat er voor de tien parkeerplaatsen geen concreet zicht op legalisatie was. De beslissing op bezwaar en de last onder dwangsom ziet op alle tien de parkeerplaatsen.
14.2.
Het verzoek tot handhaving van eisers van 10 maart 2020 zag op de handhaving van het aanleggen van tien in plaats van zes parkeerplaatsen, danwel de aanleg van vier extra parkeerplaatsen in strijd met de bestemming ‘Groen’. In het advies van de commissie heeft de commissie eerst beoordeeld of er ten aanzien van de zes parkeerplaatsen sprake was van een impliciete ontheffing. Om te beoordelen of er handhavend kan worden opgetreden betrekt de commissie de ontwerp omgevingsvergunning voor het realiseren van de vier extra parkeerplaatsen erbij en komt zij tot de conclusie (op pagina 5, eerste alinea) dat ook als de omgevingsvergunning voor de vier extra parkeerplaatsen wordt verleend, er nog steeds sprake is van strijdig gebruik omdat het niet alle parkeerplaatsen in de groenstrook realiseert. Daarom is er volgens de commissie geen concreet zicht op legalisatie. De rechtbank begrijpt deze overweging zo dat er voor de zes parkeerplaatsen geen concreet zicht is op legalisatie volgens de commissie. Dit advies heeft het college gevolgd, zodat er geen sprake is van een innerlijke tegenstrijdigheid.
14.3.
De commissie heeft verder op pagina 5 en 6 van haar advies opgenomen dat er voor de vier extra parkeerplaatsen wel concreet zicht op legalisatie is. Op dat moment was dat ook juist, omdat er toen nog een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage lag waarin de parkeerplaatsen werden toegewezen.
14.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Gaat de last onder dwangsom ver genoeg?
15. Eisers stellen dat de last onder dwangsom niet ver genoeg gaat. De opties die het college aan de vergunninghouder heeft gegeven om de overtreding te beëindigen hebben alleen betrekking op het beëindigen van geconstateerde strijdigheden met het bestemmingsplan Parkeernormen, niet met het bestemmingsplan de Driehoek. Strijdigheid met de bestemming ‘Groen’ kan alleen worden opgeheven als de vergunninghouder het perceel in de oude toestand hersteld door de parkeerplaatsen te verwijderen (en verwijderd te houden) en de groenvoorzieningen weer terug te brengen. Eisers willen dat het college wordt opgedragen om de last onder dwangsom op dat punt uit te breiden.
15.1.
Volgens het college is de last ook gericht op het beëindigen van de overtreding voor het parkeren op de bestemming ‘Groen’. Er liggen nog wel grasbetonblokken maar die zijn niet in strijd met de bestemming ‘Groen’. De last hoeft daarom niet te worden uitgebreid.
15.2.
In de last onder dwangsom is opgenomen dat het laten parkeren in de groenstrook in strijd is met artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. Het college gelast de vergunninghouder om het in strijd met het bestemmingsplan te laten parkeren in de groenstrook en het niet voldoen aan het bestemmingsplan Parkeernormen te beëindigen en beëindigd te houden. Vervolgens worden er diverse opties gegeven voor hoe aan de last kan worden voldaan, namelijk:
- -
te zorgen dat binnen de horecabestemming voldoende parkeerplaatsen zijn die aan de vereiste afmetingen voldoen;
- -
het bruto vloeroppervlak het restaurant te verkleinen en te zorgen dat er aan een beperktere wettelijke parkeernorm wordt voldaan;
- -
het gebruik van het restaurant te staken tot wel aan de parkeernorm wordt voldaan.
De rechtbank volgt eisers in hun standpunt dat deze opties allemaal zien op het beëindigen van de strijdigheid met het bestemmingsplan Parkeernormen en niet met de bestemming ‘Groen’. De last gaat niet ver genoeg om de strijdigheid met de bestemming ‘Groen’ op te heffen. In het kader van de rechtszekerheid moet het college duidelijk omschrijven wat de vergunninghouder moet doen om aan de last onder dwangsom te voldoen.2 Dat is niet gebeurd voor de overtreding van het parkeren op de bestemming ‘Groen’. Met de opties die genoemd zijn in de last onder dwangsom kan die overtreding niet beëindigd worden. Immers, bij de uitvoering van een van die opties kan nog steeds op de bestemming ‘Groen’ worden geparkeerd, wat een overtreding oplevert. Dit betekent dat de last in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt.
15.3.
De rechtbank zal de beslissing op bezwaar van 30 oktober 2020 voor zover deze ziet op de last onder dwangsom vernietigen en bepalen dat het college een nieuw besluit moet nemen, waarbij het college ook moet toelichten hoe de overtreding van de gronden die zijn aangewezen met de bestemming ‘Groen’ die bestemd zijn voor:
-
groenvoorzieningen;
-
de versterking en bescherming van groene waarden;
-
in- en uitritten ten behoeve van naastgelegen percelen;
kan worden opgeheven.
Daarbij moet het college ook de vraag betrekken of de grasbetonblokken verwijderd moeten worden.
16. Omdat het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom, gelet op het voorgaande, wordt herroepen, komt aan het invorderingsbesluit van 24 november 2022 de grondslag te ontvallen. Het besluit van 24 november 2022 zal daarom worden vernietigd.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1 Wabo:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
b. (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Bestemmingsplan De Driehoek 2016
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
