Uitspraken

4.1.

Eiseres stelt, samengevat, dat het besluit van 20 juli 2021 geen beslissing op bezwaar, maar een primair besluit is, zodat daartegen geen beroep, maar bezwaar open stond. Daarom verzoekt eiseres het college om artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (rechtstreeks beroep) toe te passen en bezwaar over te slaan.

4.2.

Het college stelt dat het besluit van 20 juli 2021 voortvloeit uit de beslissing op bezwaar van 9 maart 2021, en dat deze besluiten daarom onverbrekelijk samenhangen en dus samen als één beslissing op bezwaar moeten worden gezien.

4.3.

De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 20 juli 2021 geen primair besluit, maar een wijziging van de beslissing op bezwaar van 9 maart 2021 is, omdat beide besluiten gaan over het bezwaar van eiseres tegen hetzelfde besluit op dezelfde aanvraag. Daarom staat daartegen beroep open op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank acht zichzelf dus bevoegd om over het beroep van eiseres te oordelen.

5.1.

5.2.

In beginsel wordt degene die een verzoek om vergunning indient verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek om het verlenen van een vergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt, omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in, dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.1

5.3.

6.1.

6.2.

Nu geen sprake is van een samengestelde beslissing op bezwaar, maar een wijziging van de beslissing op bezwaar, is het een logisch gevolg dat in afwijking van de eerdere beslissing van 9 maart 2021 niet de UOV is gevolgd. Dat in beide besluiten staat dat het besluit van 10 augustus 2020 is herroepen, maakt nog niet dat het besluit van 20 juli 2021 onzorgvuldig is voorbereid, omdat uit dat besluit volgt dat alleen sprake is van een wijziging van de beslissing op bezwaar in die zin dat niet alsnog de UOV wordt doorlopen. De beroepsgronden slagen in zoverre niet.

6.3.

6.4.

6.5.

7.1.

Eiseres voert verschillende gronden aan over de afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank gaat hierna op deze gronden in aan de hand van het volgende toetsingskader.

7.2.

Het college heeft afgeweken van de dubbelbestemming “Waterstaatsdoeleinden” met de afwijkingsbevoegdheid (in artikel 13.3.1) uit het bestemmingsplan Uiterwaarden, op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 2.23 van de Wabo (voor de duur van tien jaar).

7.3.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.4

8.1.

Eiseres stelt dat de overwegingen in het bestreden besluit alleen zijn gericht op afwijking van de bestemming “verblijfsrecreatieve doeleinden”. Uit de plattegrond “nieuwe situatie” volgt dat het plan ook in andere bestemmingen lijkt te vallen waarvan dus afgeweken moet worden. Ten onrechte is hier niet op beslist. Als daarover alsnog moet worden beslist, stelt eiseres dat dan de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen, zodat niet met de toepassing van een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid kon worden volstaan.

8.2.

Bij het beoordelen van een bouwplan zijn de aanvraag, met de daarbij horende bouwtekening, leidend.5

8.3.

De rechtbank is van oordeel dat uit de aanvraag duidelijk volgt dat die is gericht op het vastleggen en legaliseren van de bestaande stacaravans die (deels) op de dubbelbestemming waterstaatsdoeleinden staan, zodat geen sprake is van het afwijken van meer of andere bestemmingen. Weliswaar wijkt de plattegrond “nieuwe situatie” iets af van de tekening van de “huidige situatie”, maar uit de aanvraag zelf volgt dat die afwijking de vastlegging en legalisering van de bestaande, ingekrimpte, situatie met dertig stacaravans is, voor zover deze binnen de dubbelbestemming waterstaatsdoeleinden staan en dat (verdere) afwijking van de geldende bestemmingen niet aan de orde is.

8.4.

Uit de aanvraag in combinatie met de tekeningen, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat de aangevraagde en vergunde afwijking alleen de legalisering van de stacaravans betreft voor zover deze binnen de dubbelbestemming waterstaatsdoeleinden staan.

8.5.

Wat betreft de vermindering van het aantal stacaravans en de stelling van eisers dat met dit besluit is afgeweken van de bestemming “verblijfsrecreatieve doeleinden”, overweegt de rechtbank dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder al heeft geoordeeld dat stacaravans op deze plek niet in strijd zijn met die bestemming.6 De beroepsgrond slaagt niet.

9.1.

Eiseres voert aan dat de omgevingsvergunning ten onrechte met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is verleend, omdat niet duidelijk is of de adviseur van Rijkswaterstaat mandaat had om namens het waterstaatsgezag te spreken. Verder is onduidelijk welke plannen aan de adviseur zijn voorgelegd. Ook is het onvoldoende dat alleen een e-mail van Rijkswaterstaat aan de omgevingsvergunning ten grondslag is gelegd. Tot slot zegt de adviseur van Rijkswaterstaat dat er toestemming moet zijn van de eigenaar.

13.2

Bouwvoorschriften

13.3

Vrijstelling

9.3.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden om af te wijken van het bestemmingsplan. Aan de omgevingsvergunning ligt namelijk een e-mail ten grondslag van 14 juli 2020 van B. Bovendorp, een medewerker Juridisch Beheer van de Afdeling Vergunningverlening van Rijkswaterstaat Oost-Nederland. Hierin staat dat het een advies is op het adviesverzoek van het college van 29 juni 2020 inzake de Wabo over de camping, waarin er vanuit Rijkswaterstaat geen bezwaren bestaan, omdat de huidige plannen vallen binnen een al eerder verleende vergunning uit 1993 voor een hoogwatervrije ophoging. De rechtbank is van oordeel dat met het vragen om advies het waterstaatsgezag is gehoord en dat uit de e-mail volgt dat daartegen vanuit waterstaatsbelangen geen bezwaar bestaat.

9.4.

10.1.

Eiseres stelt dat het plan niet voldoet aan het gemeentelijke beleid in de Structuurvisie Heerde 2025, want de ontwikkeling zelf is niet kleinschalig, omdat die voorziet in de realisering van 30 stacaravans en 41 parkeerplaatsen. Op pagina 55 van de Structuurvisie staat dat het alleen om kleinschalige ontwikkelingen mag gaan. Verder is het plan gelet op de omgevingskarakteristiek niet kleinschalig, want het is een zeer landelijke omgeving met weinig bebouwing midden in Natura 2000-gebied Rijntakken.

10.2.

11.1.

Eiseres stelt dat de omgevingsvergunning op verschillende punten niet voldoet aan artikel 3.2 van de Regeling omgevingsrecht (Mor). Ten eerste heeft de tekening bij de ruimtelijke onderbouwing een te kleine schaal. Ten tweede is de informatie op het aanvraagformulier, dat de ruimtelijke gevolgen marginaal zijn en dat sprake is van een kleiner aantal stacaravans, onjuist omdat de stacaravans juridisch niet waren toegestaan. Ten derde is de maatvoering van de stacaravans niet duidelijk begrensd. Ten vierde maakt de activiteit bouwen geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning. Ten vijfde staat op de plattegrond veel ander gebruik dan alleen de stacaravans en is onduidelijk welke plattegrond bindend is. Tot slot is onduidelijk in hoeverre de botenhelling en vissteiger zijn vergund, nu deze wel zijn genoemd in de stikstofberekeningen.

11.2.

Een beroep op indieningsvereisten kan er niet toe leiden dat de omgevingsvergunning niet in stand blijft.8 Dat is anders als er aanleiding bestaat om te oordelen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het over voldoende gegevens en bescheiden beschikte om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen.

11.3.

In wat eiseres aanvoert, ziet de rechtbank geen aanknopingspunt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat zij over voldoende gegevens beschikte om op de aanvraag te beslissen. Dat gegevens niet juist zouden zijn (tekening met onjuiste schaal, informatie uit de aanvraag) of dat activiteiten in de aanvraag zouden ontbreken (maatvoering, de activiteit bouwen, de botenhelling en vissteiger), maakt nog niet dat die gegevens onvoldoende zijn om te kunnen beslissen op de aanvraag. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.

11.4.

Het is een andere vraag of het college deze gegevens ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit. De rechtbank vult de rechtsgronden zo aan dat eiseres hiermee ook heeft bedoeld dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Hierover heeft de rechtbank onder III geoordeeld.

12. Over de stelling van eiseres dat een beoordeling had moeten plaatsvinden aan de hand van regels uit de Geconsolideerde Omgevingsverordening Gelderland (februari 2022) over het Natuurnetwerk, de Groene ontwikkelingszone en het Ganzenrustgebied, is de rechtbank van oordeel dat – daargelaten dat eiseres niet concreet heeft gemaakt op welk punt de vergunning hiermee in strijd is – de Omgevingsverordening op grond van artikel 1.3 daarvan niet van toepassing is op vergunningen die met een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid zijn verleend. De beroepsgrond slaagt niet.

13. Eiseres heeft gesteld dat de tijdelijkheid van de vergunning niet is gemotiveerd. Daarom betwist zij dat aan de voorwaarden voor een tijdelijke vergunning wordt voldaan. In dit algemene betoog ziet de rechtbank geen concreet aanknopingspunt voor het oordeel dat het college de vergunning die is aangevraagd voor tien jaar, niet in redelijkheid voor tien jaar heeft kunnen verlenen.

14.1.

Eiseres voert verschillende beroepsgronden aan over natuur. De rechtbank gaat hierna in op deze beroepsgronden. Dit doet de rechtbank aan de hand van het volgende toetsingskader.

14.2.

Artikel 2.2aa van het Bor bepaalt dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo nodig is als sprake is van een project waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend.

14.3.

Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een project.

15.1.

Eiseres voert aan dat er geen sprake is van een activiteit die sinds de Europese referentiedatum onafgebroken aanwezig is geweest, want het kamperen met mobiele kampeervoertuigen en tenten vindt al heel lang niet meer plaats. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt in welke mate voorheen het kamperen met mobiele kampeervoertuigen en tenten plaatsvond.

15.2.

Het college stelt dat de referentiesituatie kan worden ontleend aan een planologisch regime (het college verwijst naar AbRvS 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874, r.o. 17). Tussen partijen is niet in geschil dat de referentiedaum 24 maart 2000 is en dat het planologische regime op die datum recreatie in tenten en mobiele kampeervoertuigen toestond. Daarbij is het volgens het college niet van belang wat de feitelijke omvang van de activiteit is, maar alleen dat de activiteit in enige mate plaatsvond op de referentiedatum en wat toen ten hoogste planologisch was toegestaan (r.o. 18-20). Nu het terrein al meer dan 100 jaar wordt gebruikt als kampeerterrein kan de referentiesituatie worden bepaald aan de hand van de maximale representatieve invulling van het planologisch regime op 24 maart 2000. Dat is in het onderzoek ook gedaan, door uit te gaan van 30 standplaatsen voor kampeermiddelen (mobiele caravans, tenten), het gebruik van de vissteiger, de botenhelling en het gebruik van (mobiele) kampeermiddelen (koken, douchen). Ten tijde van de referentiedatum gold geen maximaal aantal campers, zodat zelfs van een beperktere referentiesituatie is uitgegaan dan was toegestaan.

15.3.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat voor de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging (intern salderen).

15.4.

Vast staat dat de referentiesituatie hier is ontleend aan planologisch gebruik. Dat is niet in overeenstemming met de vaste rechtspraak van de Afdeling, waarin is overwogen dat bij het bepalen van de referentiesituatie voor projecten eerst moet worden gekeken naar een natuurvergunning of milieutoestemming, vervolgens naar een andere individuele toestemming en pas daarna naar het planologisch regime. In dit geval heeft het college niet op deze manier onderzocht wat de referentiesituatie is. Alleen al hierom slaagt de beroepsgrond.

15.5.

Nu de referentiesituatie onvoldoende onderzocht en onderbouwd is, is het niet zeker dat en in hoeverre intern kan worden gesaldeerd en als dat kan van welke uitgangspunten dan moet worden uitgegaan in de berekening. Daardoor is ook onduidelijk of de nu uitgevoerde berekeningen nog van belang zullen zijn voor eventuele vervolgbesluitvorming. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan de overige beroepsgronden. Voor zover de huidige berekeningen nog wel relevant zullen zijn voor vervolgbesluitvorming, zal het college in het nieuwe besluit in ieder geval de door eisers genoemde punten (in het beroepschrift van 28 oktober 2021 en het aanvullende beroepschrift van 1 augustus 2022) moeten betrekken, zoals de openingstijden van de camping, het gasverbruik, de aanlegfase, de emissies van het verkeer en de emissies van mens en dier.

17.1.

Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit van 20 juli 2021, omdat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid, de omvang van de afwijking voor de vergunde stacaravans binnen de bestemming “waterstaatsdoeleinden” niet duidelijk is en omdat onvoldoende is onderbouwd of significante negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten doordat onzeker is of intern kan worden gesaldeerd nu de referentiesituatie onvoldoende is onderzocht en onderbouwd. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten, zelf een beslissing te nemen of een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat het bepalen van de omvang van de afwijking en de aanwezige stacaravans en het onderzoek naar de referentiesituatie door het college zelf zal moeten worden gedaan en te onzeker is wanneer dit kan worden afgerond. Omdat deze procedure alleen gaat over het besluit van 20 juli 2021, kan de rechtbank zich niet uitlaten over de rechtmatigheid van het besluit van 9 maart 2021.

17.2.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

17.3.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Om vergoeding van andere kosten is niet verzocht.

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 20 juli 2021;

- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.

griffier

voorzitter