Uitspraken

Tijdens een controle op 2 april 2019 heeft de politie geconstateerd dat in de bovenwoning van de coffeeshop en de twee omliggende panden ( [adres 2] en [adres 3] ), die eveneens in eigendom zijn van eiser, 58,911 kilo aan softdrugs is aangetroffen. De bevindingen van de politie zijn vastgelegd in de bestuurlijke rapportage van 7 juni 2019.

Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij besluit van 25 juli 2019 de panden aan de [adres 2] , [adres 3] en [adres 1] gesloten met ingang van 1 augustus 2019 voor de duur van zes maanden.1 Eiser heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit in rechte is komen vast te staan.

In de brief van 21 oktober 2019 heeft de burgemeester aan eiser laten weten dat er een onderzoek is gestart naar de mogelijke intrekkingsgronden van de aan hem verstrekte horeca-exploitatievergunning. Vervolgens heeft de burgemeester in de brief van 20 november 2019 aan eiser gemeld voornemens te zijn de horeca-exploitatievergunning voor de coffeeshop in te trekken. De burgemeester heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiser niet meer voldoet aan de eis dat de exploitant van een horecagelegenheid (en specifiek een coffeeshop) niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. De burgemeester heeft zijn conclusie, dat eiser van slecht levensgedrag is, gebaseerd op de hiervoor vermelde drugsvondst. Die moet volgens verweerder als externe handelsvoorraad van de coffeeshop worden aangemerkt. Verder ook op een aantal andere bekend geworden feiten, zoals het aantreffen van twee imitatiewapens tijdens de controle, een veroordeling uit 2019 voor de mishandeling van zijn dochter en een incident in juli 2017 bij de coffeeshop (vernieling van een raam als gevolg van een ruzie). Eiser heeft tegen dit voornemen zijn zienswijze naar voren gebracht.

Bij het besluit van 8 januari 2020 (het primaire besluit) heeft de burgemeester de horeca-exploitatievergunning voor de coffeeshop per direct ingetrokken. De burgemeester heeft in het primaire besluit een reactie gegeven op eisers zienswijze.

Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek2 is bij uitspraak van 11 juni 2020 afgewezen.

2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

3. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 11 juni 2020 naar haar voorlopig oordeel geconcludeerd dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd waarom hij tot intrekking van de verleende horeca-exploitatievergunning is overgegaan. Volgens de voorzieningenrechter is er geen sprake van (negatieve) vooringenomenheid bij de burgemeester en kan uit wat hij op de raadsvergadering van 4 december 2019 heeft gezegd niet worden afgeleid dat verweerder het primaire besluit reeds vóór of op 4 december 2019 heeft genomen of dat het primaire besluit onzorgvuldig zou zijn voorbereid. Daartoe heeft de voorzieningenrechter overwogen dat het standpunt van de burgemeester in overeenstemming is met zijn voornemen van 20 november 2019. Daarnaast bevat het primaire besluit feiten en motivering op grond waarvan de horeca-exploitatievergunning is ingetrokken, die vervolgens in bezwaar en beroep kunnen worden beoordeeld. Volgens de voorzieningenrechter is verder van belang dat in het primaire besluit is ingegaan op de zienswijze, die door eiser na 4 december 2019 is ingediend. Ten aanzien van de vraag of sprake is van “slecht levensgedrag” in de zin van de APV en de Drank- en Horecawet heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de mate waarin de gedoogde handelsvoorraad van 500 gram is overschreden, in dat kader van belang is. De aangetroffen hoeveelheid softdrugs (58,912 kilo) in de bovenwoning van de coffeeshop en de twee omliggende panden, die allen in eigendom zijn van eiser, gerelateerd aan de omzet van eiser (circa 250 kilo per jaar), zijn een aanzienlijke overschrijding van de handelsvoorraad. Op grond van vaste rechtspraak3 is de voorzieningenrechter tot het oordeel gekomen dat dit feit reeds de conclusie rechtvaardigt dat de leidinggevende/eigenaar (eiser dus) van “slecht levensgedrag” is. De voorzieningenrechter heeft ook de veroordeling van eiser voor de mishandeling van zijn dochter uit september 2019 meegewogen in zijn beoordeling en het feit dat er twee imitatiewapens zijn aangetroffen tijdens de controle van 2 april 2019. De voorzieningenrechter heeft in dit verband nog opgemerkt dat – anders dan eiser heeft aangevoerd – dit recente feiten zijn geweest van na de laatste wijziging van zijn horeca-exploitatievergunning (van 27 oktober 2015). Het beroep op het evenredigheidsbeginsel heeft de voorzieningenrechter tot slot verworpen, omdat de hiervoor vermelde feiten een intrekking van de horecavergunning rechtvaardigen.

De rechtbank stelt vast dat eiser in het onderhavige beroep dezelfde gronden naar voren heeft gebracht als in de voorlopige voorzieningenprocedure. De rechtbank ziet geen aanleiding om ten aanzien van deze naar voren gebrachte gronden tot een ander oordeel te komen dan de voorzieningenrechter en maakt deze overwegingen van de voorzieningenrechter dan ook tot de hare. Ten aanzien van wat in beroep verder nog in aanvulling daarop is aangevoerd, overweegt de rechtbank het volgende.

Eisers betoog dat de uitlatingen van de burgemeester het voor een andere ambtenaar volstrekt onmogelijk maakt om een andersluidend en objectief besluit op bezwaar te nemen dan in het onderhavig geval is genomen, kan niet slagen, omdat er geen andere ambtenaar dan wel ander bestuursorgaan is die op de bezwaren van eiser dient te beslissen. Bovendien heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld – en de rechtbank sluit zich daarbij aan – dat uit de uitlatingen, die de burgemeester heeft gedaan, niet gebleken is dat verweerders besluitvorming vooringenomen of partijdig was.

Ook de vergelijking van eiser hoe burgemeesters in andere gemeenten, zoals Eindhoven en Maastricht, omgaan met hun bevoegdheid slaagt niet. Dat andere burgemeesters in een vergelijkbaar geval anders zouden optreden met betrekking tot de zogenaamde “achterdeur-problematiek” bij coffeeshops, betekent niet dat de burgemeester verplicht is ook zo te handelen. Het verlenen en intrekken van een horeca-exploitatievergunning voor een coffeeshop wordt in Nederland decentraal geregeld. De mogelijkheid van een verschillende uitvoering per gemeente is daarmee gegeven.

Eiser is het er niet mee eens dat de horeca-exploitatievergunning is geweigerd op grond van het feit dat hij als exploitant/leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag zou zijn.4 Volgens eiser is dit vereiste in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn5. Het vereiste is daarom volgens eiser onverbindend.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft op 25 mei 20226 en 1 juni 20227 uitspraak gedaan in vergelijkbare kwesties, zij het dat het in deze zaken niet ging over een intrekking maar een weigering van een horeca-exploitatievergunning op grond van “slecht levensgedrag”. Uit de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling kan het volgende worden opgemaakt.

Het vereiste dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. In de terminologie ligt besloten dat het om eerder getoond gedrag gaat dat in het licht van deze motieven niet past bij de verantwoordelijkheid die op een leidinggevende van een horecabedrijf rust. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag8.

Naar vaste rechtspraak van de Afdeling9 is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van het eerste lid van dit artikel moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, zijn deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend gemaakt. Dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft, betekent niet dat alleen al daarom moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn10. Dat is pas het geval als van die vrijheid op inconsistente, niet inzichtelijke en niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich dus in beginsel niet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan11. Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan daaraan niet in de weg.

Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 mei 202212 volgt dat, gelet op het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de vergunningaanvrager (in eisers geval is er sprake van een vergunninghouder) relevant moeten zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De motivering van de burgemeester moet in ieder geval aan de volgende eisen voldoen als de burgemeester een betrokkene zijn levensgedrag wil tegenwerpen en de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk. Ten eerste moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet. Verder mag de toepassing van de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is op grond van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet verder gaan dan nodig is om te waarborgen dat horecabedrijven worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde, en het woon- en leefklimaat13. Dit betekent dat geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag op zichzelf bezien niet mogen leiden tot een weigering van een vergunning. Feiten en omstandigheden die wel kunnen leiden tot het oordeel dat de aanvrager van slecht levensgedrag is, mogen niet gedurende een onredelijk lange periode in de weg blijven staan aan verlening van de gevraagde vergunning. De burgemeester moet daarom ook motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen.

De burgemeester heeft aan eiser zijn levensgedrag tegengeworpen. De voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn, is ten tijde hier in geding niet nader gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk. De burgemeester heeft in het bestreden besluit – en nader toegelicht ter zitting – aangegeven dat met name de grote hoeveelheid softdrugs en de mishandeling van zijn ex-vrouw en dochter feiten en omstandigheden zijn geweest, die meegenomen zijn in het oordeel over eisers levensgedrag en relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. De mishandeling heeft eiser gedaan, nadat hij (onder invloed) uit de coffeeshop kwam. Volgens de burgemeester had eiser net zo goed een klant kunnen slaan. De burgemeester heeft ter zitting verder aangegeven dat de overtreding van de Wet wapens en munitie niet meer ten grondslag wordt gelegd aan het criterium over levensgedrag, maar dat dit het bestreden besluit niet anders maakt, omdat het voorhanden hebben van twee imitatiewapens volgens de burgemeester niet zo zwaar weegt als de vondst van de softdrugs. De burgemeester heeft voorts benadrukt dat de coffeeshop maar een maximale handelsvoorraad mag hebben van 500 gram, terwijl deze handelsvoorraad met een factor van 118 keer werd overschreden en dat het voor eiser duidelijk had moeten zijn dat daarmee de gedoogvoorwaarde in de horeca-exploitatievergunning ernstig werd overschreden. Ook had eiser volgens de burgemeester moeten weten dat het geweld dat hij gebruikt heeft tegen zijn ex-vrouw en dochter een uitingsvorm van agressie is geweest, die alle perken te buiten ging. De burgemeester is van mening dat deze feiten waarop hij de intrekking van de horeca-exploitatievergunning op baseert niet gering zijn en – ondanks het tijdverloop – nog steeds actueel zijn voor wat betreft eisers betrouwbaarheid. Met het aanwezig hebben van een aanzienlijke handelsvoorraad softdrugs in de coffeeshop en in de naastgelegen panden, die in een woonwijk liggen, heeft eiser volgens de burgemeester het risico op een gewapende overval op de coffeeshop aanzienlijk verhoogd. De maximale handelsvoorraad softdrugs is volgens de burgemeester juist op 500 gram gesteld om een overval te voorkomen. De burgemeester heeft er op gewezen dat zich in het verleden ook daadwerkelijk schietincidenten hebben voorgedaan bij de coffeeshop. In het geval eiser weer een coffeeshop zou gaan exploiteren, loopt hij opnieuw tegen het probleem aan van het voorhanden hebben van een grotere handelsvoorraad dan maximaal is toegestaan en is volgens de burgemeester dan ook de vrees gewettigd dat het van kracht blijven van de horeca-exploitatievergunning een gevaar oplevert voor de openbare orde ter plaatse. Het voorgaande is naar de mening van de burgemeester voldoende om te concluderen dat sprake is van slecht levensgedrag van eiser.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eisers betrokkenheid bij de aanzienlijke overschrijding van de handelsvoorraad van de coffeeshop en een mishandeling relevant zijn voor de exploitatie van de coffeeshop. Deze gedragingen van eiser zijn namelijk niet te verenigingen met het exploiteren van een coffeeshop. De burgemeester mocht daarom deze gedragingen laten meewegen bij de vraag of eiser in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Eiser had ook kunnen weten dat zijn gedragingen tot intrekking konden leiden. In de horeca-exploitatievergunning staat dat “de maximale hoeveelheid handelsvoorraad softdrugs die aanwezig mag zijn in de inrichting is vastgesteld op 500 gram”. Vervolgens is in deze vergunning vermeld: “Tot het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen wordt overgegaan indien voorschriften van deze vergunning en/of de gedoogvoorwaarden wordt c.q worden overtreden”. In de horeca-exploitatie is dus duidelijk omschreven dat de handelsvoorraad maar 500 gram mag zijn en dat anders bestuurlijke maatregelen volgen. De overschrijding van de handelsvoorraad is in eisers geval zo fors geweest dat hij had kunnen weten dat hij niet voldoet aan de voorwaarde dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn en dat zijn gedragingen tot de intrekking van zijn horeca-exploitatievergunning kon leiden, zeker nu de verkoop van softdrugs slechts onder strikte voorwaarden wordt gedoogd. De handelsvoorraad is juist gesteld op maximaal 500 gram om het risico op een overval te voorkomen. De burgemeester heeft terecht gesteld dat door een aanzienlijke overschrijding van deze handelsvoorraad eiser de coffeeshop heeft geëxploiteerd op een wijze die gevaar oplevert voor de veiligheid en openbare orde van de woonwijk, waarin de coffeeshop is gevestigd. Gebleken is verder dat er maar weinig tijd zit tussen de gedragingen van eiser en het bestreden besluit. De burgemeester heeft in redelijkheid de inschatting kunnen maken dat – gelet op de ernst en de aard van de gedragingen in relatie tot het tijdsverloop – er nog steeds sprake is van het gevaar dat eiser opnieuw de mist in gaat met het voorhanden hebben van een grotere handelsvoorraad en mishandeling. Deze gedragingen zeggen daarom nog steeds iets over de betrouwbaarheid van eiser om zijn coffeeshop te exploiteren. De rechtbank acht het bestreden besluit dan ook niet onevenredig.

De rechtbank is verder van oordeel dat de stellingen van eiser dat de burgemeester op de hoogte zou zijn geweest van de bevoorrading, dat er altijd sprake is geweest van een goede relatie met de burgemeester, dat hij daarbij altijd transparant is geweest over zijn bedrijfsvoering en dat hij voldaan heeft aan zijn belastingplicht, het bovenstaande niet anders maken. Dat eiser in een ver verleden (1999, 2005, 2010 en 2012) is veroordeeld voor het in bezit hebben van softdrugs (ook in het kader van de exploitatie van de coffeeshop) en dat er toen geen intrekking van de horeca-exploitatievergunning of weigering daarvan heeft plaatsgevonden, kan ook niet tot een ander oordeel leiden. De rechtbank is gebleken dat die andere keren de aangetroffen hoeveelheid softdrugs aanzienlijk minder was dan nu (3 kilogram tegenover 58 kilogram). Deze situaties zijn dan ook niet vergelijkbaar met elkaar. Bovendien had eiser moeten begrijpen dat een handelsvoorraad van 58 kilogram zodanig ernstig is dat een bestuursrechtelijke maatregel kan worden opgelegd. Van willekeurig handelen door de burgemeester, zoals eiser stelt, is dan ook geen sprake.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester bevoegd is om tot intrekking van de horeca-exploitatievergunning over te gaan.14 De rechtbank overweegt dat in het kader van de belangenafweging de (financiële) belangen van eiser weliswaar heel groot zijn, maar dit belang is door de burgemeester voldoende meegewogen en de rechtbank is van oordeel dat het belang van de burgemeester (van het waarborgen van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de coffeeshop) in dit geval zwaarder weegt. Zoals hiervoor al is overwogen, heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eiser niet meer voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De gezamenlijkheid van alle feiten en omstandigheden (fikse overschrijding van de maximale handelsvoorraad softdrugs van de coffeeshop, de mishandeling van eisers ex-echtgenote en zijn dochter, de schietpartij en de overval bij de coffeeshop) maakt dat er sprake is van een ernstige situatie. Dat de intrekking van de horeca-exploitatievergunning grote financiële gevolgen heeft voor eiser acht de rechtbank aannemelijk, maar gelet op alle feiten en omstandigheden niet onevenredig. Dat het volgens eiser noodzakelijk is om meer dan 500 gram softdrugs op voorraad te hebben, en er dus altijd ergens een voorraad moet liggen, maakt dit niet anders. De overschrijding van de toegestane hoeveelheid is zeer groot. Afgezet tegen de omzet van eiser, gebaseerd op de verkoop van ongeveer 250 kilo softdrugs per jaar, is deze overschrijding dusdanig groot dat eiser hierin niet gevolgd kan worden. Ook eisers beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt daarom niet.

Het betoog van eiser dat de horeca-exploitatievergunning niet mag worden ingetrokken, omdat de burgemeester niet heeft voldaan aan (de motiveringsplicht van) de Dienstenrichtlijn, kan de rechtbank – gelet op wat hiervoor is overwogen – niet volgen. Van strijd met de Dienstenrichtlijn is geen sprake. Weliswaar is in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn, maar ter zitting heeft de burgemeester deze motivering wel gegeven, terwijl eiser bovendien voldoende in de gelegenheid is geweest hierop de reageren. De rechtbank kan, zoals hiervoor overwogen, de motivering van verweerder op dit punt ook volgen en ziet daarom aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.

Voor zover eiser heeft betoogd dat het intrekken van de horeca-exploitatievergunning een schending van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM15 en een inbreuk op zijn eigendomsrecht vormt, overweegt de rechtbank als volgt. Een horeca-inrichting mag zonder exploitatievergunning niet worden uitgebaat en het intrekken van die vergunning is daarom een inmenging in het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het eerste Protocol. Een dergelijke inmenging is toegestaan op voorwaarde dat deze bij wet is voorzien en door het algemeen belang wordt gerechtvaardigd. De rechtbank stelt vast dat de intrekking bij wet is voorzien. Daarnaast is het algemeen belang – dat gelegen is in het toezicht en controle houden op de exploitatie van horecabedrijven – gediend met het intrekken van de vergunning in het onderhavige geval. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet voldeed aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Voortzetting van eisers coffeeshop is dan ook niet gewenst. Weliswaar wordt het eigendomsrecht van eiser aangetast, maar deze aantasting acht de rechtbank niet ongeoorloofd.

Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft mogen overgaan tot intrekking van de horeca-exploitatievergunning. De overige grondslagen van de intrekking16 behoeven daarom geen bespreking meer.