Uitspraken

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Lelystad

Liander N.V., gevestigd in Duiven, eiseres,

(gemachtigden: mr. J.J. Molenaar en mr. T.A. Hubregtse)

Inleiding

1. Op 25 november 2021 heeft Reddyn B.V. namens eiseres (toen nog genaamd Liander Infra N.V.) op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen en vergroten van een energie ontvangst- en verdeelstation aan de [locatie] in Lelystad, kadastraal bekend als perceelnummer [perceelnummer]. Op 2 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad (het college) de gevraagde omgevingsvergunning aan eiseres verleend.

2. Met het besluit van 11 februari 2022 (de legesbeschikking) heeft de heffingsambtenaar een bedrag van € 105.112,-- aan leges in rekening gebracht bij eiseres. Eiseres was het daar niet mee eens. Reddyn B.V. heeft daarom namens eiseres bezwaar gemaakt. Met de uitspraak op bezwaar van 28 juni 2022 (de bestreden uitspraak op bezwaar) heeft de heffingsambtenaar de legesbeschikking echter in stand gelaten.

3. Eiseres en Reddyn B.V. hebben vervolgens samen beroep ingesteld en het beroepschrift op 20 september 2022 aangevuld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is op 11 mei 2023 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiseres heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verder is [vertegenwoordiger] verschenen namens Reddyn B.V. De heffingsambtenaar heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [adviseur], adviseur Wabo en bestemmingsplannen. Op de zitting hebben [vertegenwoordiger] en de gemachtigde van eiseres het beroep, voor zover dat was ingediend door Reddyn B.V., ingetrokken.

Overwegingen

4. In geschil tussen partijen is de hoogte van het legesbedrag dat de heffingsambtenaar in rekening heeft gebracht. Dat bedrag bestaat uit:

1. € 105.000,-- aan leges voor de beoordeling van het bouwproject. De heffingsambtenaar heeft dat bedrag berekend door 2,1% te nemen van de door eiseres in de aanvraag vermelde geschatte kosten voor het totale project (exclusief BTW) van € 5.000.000,--, en

2. € 112,-- aan leges voor de beoordeling van een advies dat eiseres aan de aanvraag ten grondslag heeft gelegd.

Eiseres is het niet eens met het bedrag voor de beoordeling van het bouwproject (onder a).

5. Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Op grond van het derde lid worden deze rechten gemeentelijke belastingen genoemd. Op grond van artikel 216 van de Gemeentewet besluit de gemeenteraad tot onder meer het invoeren van een gemeentelijke belasting door het vaststellen van een belastingverordening. De gemeenteraad van de gemeente Lelystad heeft de Legesverordening Lelystad 2021 vastgesteld (Legesverordening).

6. Volgens artikel 2.3.1. van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening is het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat, en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk 2.3 en hoofdstuk 2.4 van de Tarieventabel. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.

7. Op grond van artikel 2.3.2.1 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening bedraagt het tarief voor een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo (bouwen) 2,1% van die bouwkosten met een minimum bedrag van € 45,50.

8. Op grond van artikel 2.1.1.2 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening wordt voor zover relevant voor deze zaak, onder ‘bouwkosten’ verstaan:

• -

  de aannemingssom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012) voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt of de opgegeven bouwsom niet aannemelijk is;

• -

  een raming van de bouwkosten, exclusief omzetbelasting aan de hand van de jaarlijkse uitgave “Basisbedragen Gebouwen” van het Nederlandse Bouwkosten Instituut.

9. Op grond van paragraaf 1, eerste lid, van de UAV 2012, wordt onder aannemingssom verstaan: het bedrag, waarvoor de aannemer zich heeft verbonden het werk tot stand te brengen, de omzetbelasting daarin niet begrepen.

10. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat hij terecht is uitgegaan van de geschatte totale projectkosten van € 5.000.000,-- exclusief BTW zoals eiseres op de aanvraag heeft ingevuld, omdat eiseres geen specificatie van de bouwkosten van het bouwwerk inclusief de transformatoren en 20kV-installatie heeft overgelegd. De heffingsambtenaar kan naar eigen zeggen zelf ook geen kostenraming maken, omdat de jaarlijkse uitgave Basisbedragen Gebouwen van het Nederlandse Bouwkosten Instituut geen informatie biedt over energieontvangst- en verdeelstations.

De heffingsambtenaar vindt verder dat de kosten voor het plaatsen van de transformatoren en de 20kV-installatie ook onder de bouwkosten in de zin van de Legesverordening vallen, zodat eiseres ook daarover leges moet betalen. De transformatoren en de 20kV-installatie maken deel uit van het energie ontvangst- en verdeelstation als bouwkundige constructie. Het energieontvangst- en verdeelstation kan volgens de heffingsambtenaar niet zonder deze transformatoren en 20kV-installatie functioneren. Bovendien is de omgevingsvergunning voor het bouwen van het bouwwerk door het college (mede) beoordeeld vanuit het gebruik ervan als energie ontvangst- en verdeelstation, dus inclusief deze transformatoren en 20kV-installatie. De heffingsambtenaar wijst er verder op dat in bijlage A van de Omgevingswet (die nog in werking moet treden) onder ‘bouwwerk’ wordt verstaan: (…) met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerk gebonden installaties (…). Volgens de heffingsambtenaar zullen de transformatoren en 20kv-installatie via de fundering technisch worden verbonden aan het bouwwerk, zodat zij daar deel van uitmaken. Ter onderbouwing wijst de heffingsambtenaar onder meer op de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 april 2014 en 25 januari 2017.1

11. Volgens eiseres heeft de heffingsambtenaar niet mogen uitgaan van de geschatte kosten voor het totale project, maar had de heffingsambtenaar moeten uitgaan van de aannemingssom die is vermeld op de in bezwaar overgelegde factuur van de aannemer. Dat zijn de daadwerkelijke bouwkosten voor het bouwwerk van € 1.937.700,--, zonder de kosten voor de transformatoren en 20kVinstallatie, zodat eiseres slechts een bedrag van € 40.691,7‬0 (= 2,1%) aan leges voor de beoordeling van het bouwproject hoeft te betalen. Door uit te gaan van de geschatte totale projectkosten, zoals ingevuld op de aanvraag, heeft de heffingsambtenaar volgens eiseres niet in overeenstemming met artikel 2.1.1.2 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening heeft gehandeld. Verder is eiseres naar eigen zeggen geen leges verschuldigd over de transformatoren en de 20kV-installatie, omdat de omgevingsvergunning daarop niet ziet. Eiseres heeft enkel een omgevingsvergunning aangevraagd en gekregen voor het bouwen van het bouwwerk zelf: de huls waar de transformatoren en 20kV-installatie in moeten komen. De transformatoren en 20kV-installatie zijn dan ook met opzet niet ingetekend op de bouwtekeningen bij de aanvraag. Eiseres betwist het standpunt van de heffingsambtenaar dat de transformatoren en 20kV-installatie constructief onderdeel zouden uitmaken van het bouwwerk. Het bouwwerk kan volgens eiseres immers ook voor andere doeleinden worden gebruikt en het bouwwerk zou (hypothetisch gezien) ook zonder transformatoren en 20kV-installatie kunnen functioneren. De omgevingsvergunning ziet alleen op de activiteit ‘bouwen’ en niet op ‘gebruik’, zodat eiseres ook alleen voor het bouwen van het bouwwerk zelf leges is verschuldigd. Het gebruik van het bouwwerk moet daar los van worden gezien. Ter onderbouwing heeft eiseres gewezen op de arresten van het Gerechtshof Arnhem van 16 februari 2015 en van de Hoge Raad van 19 juni 2015.2

12. De rechtbank moet aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht beoordelen of de berekening van de heffingsambtenaar juist is geweest.
De rechtbank oordeelt allereerst dat de heffingsambtenaar door uit te gaan van de geschatte totale projectkosten, niet in overeenstemming met artikel 2.1.1.2 van Tarieventabel behorende bij de Legesverordening heeft gehandeld. Dit artikel biedt in deze zaak duidelijk slechts twee mogelijkheden voor het berekenen van de bouwkosten: de aanneemsom bedoeld in de UAV 2012, of, een raming van de bouwkosten aan de hand van de jaarlijkse uitgave Basisbedragen Gebouwen van het Nederlandse Bouwkosten Instituut (beide exclusief omzetbelasting). De heffingsambtenaar heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om volgens de Legesverordening te handelen, maar op de zitting is gebleken dat de heffingsambtenaar eiseres niet heeft verzocht om de aanneemsom van de kosten voor het plaatsen van de transformatoren en de 20kV-installatie. Deze beroepsgrond slaagt.

13. Wat het gevolg is van het slagen van deze beroepsgrond, is afhankelijk van de verdere beoordeling van de bestreden uitspraak op bezwaar. De rechtbank zal hierna daarom eerst de overige beroepsgronden van eiseres beoordelen, voordat zij tot een eindoordeel komt in de zaak.

14. De rechtbank overweegt dat voor het antwoord op de vraag of de transformatoren en de 20kV-installatie deel uitmaken van de bouwkosten de definitie van het begrip ‘bouwkosten’ zoals opgenomen in de Legesverordening leidend is. Volgens de Legesverordening is dat in beginsel het bedrag waarvoor de aannemer zich heeft verbonden het werk (te weten de bouwactiviteit) tot stand te brengen, exclusief de omzetbelasting. Dat betekent dat de uitspraken waar partijen naar hebben verwezen niet een-op-een bruikbaar zijn in deze zaak, omdat het daarin ging om andere definities van het begrip ‘bouwkosten’.

15. Een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ ziet op het tot stand brengen van een bouwwerk als geheel. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat onder ‘bouwwerk’ wordt verstaan: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. Pas als hieraan is voldaan is er sprake van een bouwwerk.3De bouwkosten waarover leges in rekening kunnen worden gebracht hebben dan ook betrekking op de bouwkosten van het gehele bouwwerk.

16. De vraag of onderdelen van het bouwwerk wel of niet zijn ingetekend op de aanvraag, of op zichzelf al dan niet vergunningplichtig zijn is bij het heffen van leges dus niet relevant. Alleen onderdelen die niet dienstbaar zijn aan de functie van het bouwwerk en om die reden niet kunnen worden aangemerkt als onderdeel van het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, moeten worden uitgezonderd van de bouwkosten waarover leges kunnen worden geheven. De rechtbank wijst voor dit laatste oordeel naar vaste rechtspraak van het Gerechtshof Amsterdam.4

17. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de transformatoren en 20Kv-installatie dienstbaar aan het bouwwerk, omdat het bouwwerk zonder deze installaties niet ter plaatse kan functioneren als energieontvangst- en verdeelstation. Dat de transformatoren en 20Kv-installatie niet zijn ingetekend op de aanvraag maakt dat niet anders. Een energieontvangst- en verdeelstation als afgerond bouwwerk is niet denkbaar zonder de onderdelen die het als zodanig laten functioneren. Het betoog van eiseres dat het bouwwerk ook voor andere doeleinden kan worden gebruikt en als zodanig kan functioneren, volgt de rechtbank niet. Het bouwwerk is daarvoor te specifiek ingericht naar het gebruik ervan als energieontvangst- en verdeelstation. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in voornoemde rechtspraak en in het arrest van Gerechtshof Arnhem van 13 maart 2012.5 De beroepsgrond slaagt niet.

18. Gelet op wat de rechtbank hiervoor onder rechtsoverweging 12. heeft overwogen, verklaart zij het beroep gegrond en vernietigt de bestreden uitspraak op bezwaar. De heffingsambtenaar zal opnieuw op het bezwaar van eiseres moeten beslissen, met inachtneming van al wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen. De rechtbank stelt de heffingsambtenaar hiervoor een termijn van zes weken. Deze termijn begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

19. De rechtbank veroordeelt de heffingsambtenaar in de kosten van eiseres voor de rechtsbijstand van haar gemachtigde tot een bedrag van € 1.674,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een wegingsfactor 1). Gelet op het arrest van de Hoge Raad van 27 mei 2022 is de rechtbank hierbij in afwijking van het Besluit proceskosten bestuursrecht uitgegaan van een waarde per punt van € 837,-- in de beroepsfase.6

20. De rechtbank bepaalt tot slot dat de heffingsambtenaar het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,-- aan eiseres vergoedt.