Uitspraken

2.1.

Aan de Boulevard Paulus Loot 66 in Zandvoort ligt de huidige reddingspost Ernst Brokmeier (Post Zuid) van de ZRB. Gelet op de huidige staat van de reddingspost bestaat de wens voor het realiseren van een nieuwe reddingspost. In overleg met het Hoogheemraadschap van Rijnland (Rijnland) en de ZRB is door verweerder naar een geschikte locatie gezocht voor de nieuwe reddingspost. Er is gekozen voor een vrij gelegen locatie op het strand tussen het door eiseres geëxploiteerde strandpaviljoen Ubuntu Beach (Ubuntu) en het gebouw van de Watersportvereniging Zandvoort (nabij Boulevard Paulus Loot 66).

2.2.

Op het perceel Boulevard Paulus Loot 66 is het bestemmingsplan ‘Strand en Duin’ van kracht. Het bouwperceel heeft op grond hiervan de bestemming ‘Recreatie-Dagrecreatie’ met als aanduiding ‘strandpaviljoen’. De maximale goot- en nokhoogte bedragen respectievelijk 3 en 5,5 meter.1

2.3.

Bij besluit van 2 december 2019 heeft Rijnland een watervergunning verleend voor het bouwen van een jaarrond gebouw op het strand ten behoeve van de reddingspost. Hieraan zijn voorschriften verbonden, onder meer met betrekking tot de afstand van de reddingspost tot het duin. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend.

2.4.

Op 22 december 2020 heeft de gemeente Zandvoort een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer de bouw van een nieuwe reddingspost op voornoemde locatie en het handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening. Het bouwplan voorziet onder meer in het plaatsen van de reddingspost op een kavel van ongeveer 43 meter breed. Het hoofdgebouw heeft twee bouwlagen met een dakterras en heeft een breedte van 26 meter en een hoogte van 6,71 meter. Die hoogte betreft een deel van het pand. Het andere deel heeft een hoogte van 4,21 meter. Er is sprake van een brutovloeroppervlak van het hoofdgebouw van ongeveer 305 m2.

2.5.

De uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd. Het ontwerpbesluit tot verlening van de gevraagde vergunning heeft van 5 maart 2021 tot en met 15 april 2021 ter inzage gelegen. Eiseres heeft op 14 april 2021 een zienwijze ingediend.
Bestreden besluit

3. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor onder meer het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, ondanks de zienswijze van eiseres, verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Volgens verweerder is geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening.

Gronden eiseres

4. Eiseres stelt zich – samengevat – op het standpunt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen is en onvoldoende is gemotiveerd. Volgens haar ontbreekt allereerst de vereiste verklaring van geen bedenkingen van zowel de gemeenteraad als Provinciale Staten. Daarnaast heeft verweerder in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) niet gemotiveerd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan deze nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden voorzien. Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning niet had mogen worden verleend omdat sprake is van strijd met de goede ruimtelijke ordening. De ruimtelijke onderbouwing is onvoldoende. Haar belangen dienen daarnaast volgens haar zwaarder te wegen dan de belangen van verweerder. Tot slot stelt eiseres dat het futuristische ontwerp niet past binnen de omgeving op het strand waar de reddingspost is beoogd.

Beoordeling door de rechtbank

5. Voor de relevante wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

7.1

In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro staat dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Aan dit artikel moet ook worden voldaan als een omgevingsvergunning, die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3o, van de Wabo, een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt.2

7.2.

Volgens verweerder hoeft de toets als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro alleen te worden uitgevoerd als sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Vanwege het te realiseren brutovloeroppervlak van het project is hiervan, gelet op geldende jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), geen sprake. Daarbij komt dat ook geen sprake is van ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied, zodat de in dit artikel beschreven motivering niet hoeft te worden gegeven. Indien deze toets wel noodzakelijk zou zijn, stelt verweerder dat voldoende uiteengezet is waarom de nieuwe reddingspost op de gekozen locatie moet komen en waarom dit elders niet mogelijk is.

7.3.

Volgens eiseres is, ondanks het te realiseren brutovloeroppervlak, sprake van een stedelijke ontwikkeling. De in de jurisprudentie van de Afdeling genoemde oppervlaktegrens is geen harde grens. De jurisprudentie laat volgens haar ruimte voor het oordeel dat ook wanneer het oppervlak kleiner is dan hierin genoemd, sprake kan zijn van een stedelijke ontwikkeling. Daarnaast stelt eiseres dat de locatie niet kan worden aangemerkt als bestaand stedelijk gebied, gelet op het feit dat op de locatie grotendeels niet permanente bebouwing aanwezig is en op de aard, functie en ligging van deze bebouwing. De ontwikkeling vindt dan ook buiten bestaand stedelijk gebied plaats.

7.4.

8.1.

Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan laat op de gekozen locatie een reddingspost niet toe. Ook is de hoogte in strijd met de op die locatie geldende maxima.

8.2.

Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3o, van de Wabo kan een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

8.3.

De rechtbank merkt op dat verweerder de bevoegdheid heeft om in afwijking van de geldende planregels een omgevingsvergunning te verlenen. Bij het gebruik maken van die afwijkingsbevoegdheid heeft verweerder beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou komen, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.

9.1.

Volgens eiseres is het project in strijd met een goede ruimtelijke ordening en is de ruimtelijke onderbouwing ontoereikend. Zij voert daartoe aan dat de noodzaak van het bouwen op de beoogde locatie en de hoogte niet is gebleken. Er is een alternatieve locatie voorhanden in het gebied waar het bestemmingsplan de reddingspost wel toelaat en waarbij de openheid en beleving van het strand niet worden aangetast.
Uit de toelichting op het bestemmingsplan volgt verder dat openheid de belangrijkste landschappelijke kwaliteit van het strand is. Uit de Omgevingsverordening NH2020, het convenant Noord-Hollandse Kust, het toekomstperspectief Kust 2040 en de structuurvisie ‘Parel aan Zee+’ volgt eveneens dat een grote waarde wordt toegekend aan de nog open en onbebouwde plekken. Plaatsing van de reddingspost op de beoogde locatie met de daarbij behorende hoogte is hiermee niet verenigbaar.
De door verweerder gestelde functievereisten van een reddingspost legitimeren de vergunde locatie en de hoogte volgens eiseres niet.

9.2.

Volgens verweerder is, gelet op de staat van de huidige post, nieuwbouw noodzakelijk en onafwendbaar. Na overleg met Rijnland is gebleken dat nieuwbouw in de strook met bestemming ‘Natuur’, gelet op de beleidsdoelen, niet mogelijk is en dat uitbreiding of herbouw van de reddingspost op de huidige locatie niet wenselijk is omdat het de aangroei van het duin onmogelijk maakt.
De huidige locatie biedt onvoldoende ruimte om een gebouw te faciliteren met alle faciliteiten en opslagruimten die nodig zijn voor een goed functioneren van de ZRB. Er is verder onder meer gekozen voor deze locatie vanwege het behoud van een goede spreiding van reddingsposten op het strand van Zandvoort en ten opzichte van aangrenzende kustgemeenten.
Voor de bouw van de reddingspost is een watervergunning verleend, waarin conform de geldende regelgeving de locatie ten opzichte van het duin is bepaald.
Volgens verweerder is de locatie op het strand geschikt voor een reddingspost. Zowel landelijk als wereldwijd is dit gebruikelijk. Dit geeft de kortst mogelijke afstand naar de zee, is laagdrempelig en goed bereikbaar en toegankelijk voor bezoekers van het strand. Ook zijn het stallen van vaar- en voertuigen en het verrichten van onderhoud hieraan eenvoudiger ten opzichte van de huidige locatie in het duin. De hoogte van het hoofdgebouw is te rechtvaardigen vanwege het voor het uitvoeren van de taken benodigde uitzicht op het strand en de zee. Volgens verweerder leiden de beleidsdocumenten waar eiseres naar verwijst er niet toe dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Allereerst betreft een deel van deze documenten geen beleid dat verweerder hanteert, of zien deze op andere belangen dan eiseres veronderstelt. Daarnaast voldoet de ontwikkeling van de reddingspost aan de Omgevingsverordening NH2020, waarin de strandzonering is verankerd. Daarmee voldoet deze ook aan het convenant. De zonering heeft verder ook geen invloed op gebouwen als een reddingspost. Bovendien is volgens verweerder geen sprake van afbreuk aan de openheid van het strand, gelet op het beperkte ruimtebeslag van de reddingspost en mede gelet op wat het bestemmingsplan thans toelaat op de beoogde locatie. Ook het zicht vanaf de boulevard en het uitzicht op zee blijven grotendeels ongewijzigd.

9.3.

De rechtbank acht hiermee door verweerder voldoende onderbouwd waarom geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Zij overweegt hierover verder het volgende.

10.1.

Volgens eiseres zijn de belangen van de ruimtelijke ordening, de toeristische sector en de natuur niet in juiste verhouding tot elkaar afgewogen. Er is, mede vanwege de hoogte van de reddingspost, sprake van afbreuk aan de uitstraling van Ubuntu. Het wordt minder zichtbaar voor bezoekers en hun beleving wordt door (onder meer) verminderd zicht aan de zuidzijde nadelig beïnvloed. Dit heeft minder bezoekers tot gevolg. Daarnaast is haar kans op het jaarrond mogen exploiteren kleiner als de reddingspost op deze locatie wordt gebouwd. Ook zijn er nadelige effecten van de bouw op de (natuurlijke) omgeving. De locatie wordt bepaald door het strand en de Amsterdamse Waterleidingduinen. De doelgroep weet Ubuntu om die reden te vinden. De Amsterdamse Waterleidingduinen zijn onderdeel van het Natura 2000-gebied en aangewezen als nationaal park, als gevolg waarvan volgens eiseres aan de voorwaarden van de Wet natuurbescherming (Wnb) moet worden voldaan.

10.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de door hem verrichte belangenafweging in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan het belang van het waarborgen en beschermen van het toezicht en de veiligheid op het strand, de kustveiligheid en waterveiligheid. Daarbij heeft verweerder mogen betrekken dat de reddingspost op de beoogde locatie goed bereikbaar is voor (andere) hulpdiensten en dat deze dan in de nabijheid van watersporters van de vereniging en tussen de strandbezoekers ligt. Verder heeft verweerder in redelijkheid kunnen meewegen dat er een beperkte impact zal zijn op het uitzicht. Gevolgd kan worden dat er nog steeds sprake zal zijn van een ruim voldoende en weids uitzicht op het strand en de zee. Daarbij heeft verweerder mogen betrekken dat thans op basis van het geldende bestemmingsplan een strandpaviljoen is toegestaan met een oppervlakte van 700 m2 en ook overigens al tal van bebouwing rondom de beoogde locatie aanwezig is. Gelet op de aard en de functie van de reddingspost is de overschrijding van de maximaal toegestane hoogte eveneens toelaatbaar.
Voornoemde (maatschappelijke) belangen heeft verweerder dan ook in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het (commerciële) belang van eiseres. Daarbij heeft verweerder, naast de geringe impact op het uitzicht, mogen betrekken dat het nog maar de vraag is of sprake zal zijn van daling van het bezoekersaantal door de komst van de reddingspost. Bezoekers zijn ook gebaat bij de aanwezigheid van de reddingspost. De mogelijke gevolgen voor het al dan niet jaarrond mogen exploiteren heeft verweerder niet hoeven laten prevaleren. Thans is jaarronde exploitatie op basis van het geldende bestemmingsplan niet mogelijk. Eiseres drijft dan ook een seizoensgebonden onderneming. Dat het verkrijgen van toestemming voor een jaarronde exploitatie op beperkte schaal mogelijk wordt gemaakt in andere gebieden is onvoldoende om hieraan een zwaarwegender belang toe te kennen.

10.3.

Door eiseres is voorts ter zitting erkend dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht in de weg staat aan een geslaagd beroep op de bepalingen uit de Wnb. Van een (duidelijke) verwevenheid tussen de belangen van eiseres en het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, gelet op de afstand tussen Ubuntu en het Natura 2000-gebied, de tussenliggende boulevard en woonbebouwing en het ontbreken van zicht vanuit Ubuntu op het Natura 2000-gebied. Om dezelfde redenen verzet het relativiteitsvereiste zich ertegen dat eiseres in het kader van de goede ruimtelijke ordening of de belangenafweging een beroep doet op het belang van de bescherming van het Natura 2000-gebied.

11.1.

Eiseres stelt zich tot slot op het standpunt dat het futuristische ontwerp van de reddingspost niet binnen de omgeving op het strand past. De welstandsnota onderscheidt op het strand twee bebouwingstypen: strandpaviljoens of strandhuisjes. Hieronder valt de reddingspost niet.

11.2.

Verweerder heeft gekozen voor een sober en doelmatig ontwerp met een functie in het algemeen belang. Verweerder heeft toegelicht dat bij het ontwerp de herkenbaarheid van de reddingspost bij panieksituaties en calamiteiten van belang is geacht. De rechtbank stelt vast dat de welstandscommissie tot de conclusie is gekomen dat de reddingspost voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Dit onder de voorwaarde dat voordat met de uitvoering wordt begonnen de details van de erker ter goedkeuring worden voorgelegd. Deze voorwaarde is verankerd in de verleende vergunning. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor twijfel aan het oordeel van de welstandscommissie.
Conclusie en gevolgen

1. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de verleende omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

griffier

rechter

a. het bouwen van een bouwwerk,

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

(…)

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;

d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;

(…)

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.

(…)

3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.

4. In gevallen waarin artikel 3.1, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.34 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is, wordt in het eerste lid in plaats van «gemeenteraad van de gemeente» gelezen «provinciale staten van de provincie» en wordt in het derde lid in plaats van «De gemeenteraad kan» gelezen: De provinciale staten kunnen.

a. dagrecreatie;

c. ter plaatse van de aanduiding "strandpaviljoen" tevens voor ten hoogste 38 seizoensgebonden strandpaviljoens met bijbehorende voorzieningen zoals terrassen met dien verstande dat:

- binnen 20 m ter plaatse van de aanduiding "jaarrond" in de plaats van een seizoensgebonden strandpaviljoen een jaarrondstrandpaviljoen is toegestaan, met een maximum van 5 jaarrondstrandpaviljoens in totaal;

- binnen 20 m ter plaatse van de aanduiding "jaarrond zeilvereniging" in de plaats van een seizoengebonden zeilverenigingsgebouw een jaarrond zeilverenigingsgebouw is toegestaan;
(…)

3. Voor het bouwen gelden de aanduidingen op de kaart en de volgende bepalingen:
(…)

g. ter plaatse van de aanduiding "strandpaviljoen" gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegestaan met dien verstande dat: