Uitspraken

Op 31 mei 2021 heeft eiser bij verweerder een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van 22 appartementen op het perceel Noorderhoofdstraat 37a-45 in Krommenie (het perceel). Het project bestaat uit het bouwen van drie woongebouwen met daarin 22 appartementen en een fietsenberging.

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘ Krommenie ’ (het bestemmingsplan). Op de betreffende gronden rust de bestemming ‘Gemengd’ en de dubbelbestemming ‘Archeologie’.

Eisers betogen dat het project niet in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voeren daartoe allereerst aan dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag is uitgegaan van de feitelijke bestaande situatie, terwijl die situatie niet relevant is. Het gaat immers om een nieuwe ontwikkeling waarbij slechts moet worden beoordeeld of die nieuwe situatie al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Bovendien deugt de redenering van verweerder omtrent de actuele feitelijke situatie volgens eisers niet. Nu Noorderhoofdstraat 45 een andere eigenaar heeft, kan moeilijk worden volgehouden dat de gebouwen achter Noorderhoofdstraat 45/65 moeten worden aangemerkt als bij Noorderhoofdstraat 45 bijbehorende bijgebouwen. Bovendien wordt miskend dat het perceel Noorderhoofdstraat 37A al een zelfstandig hoofdgebouw had. Op de kadastrale percelen is geen sprake van bij elkaar behorende bebouwing en ook niet van ruimtelijke samenhang tussen de percelen. Het gaat om drie zelfstandige gebouwen met eigen huisnummers en eigen meterkasten die qua gebruik op geen enkele wijze samenhangen. De woning op 37A is een zelfstandige woning die ruimtelijke en qua gebruik niets met de loods op 45AR of de loods op 63AR te maken heeft. Dit betekent dat geen sprake is van ‘hetzelfde perceel’. Verder voeren eisers aan dat verweerder miskent dat het bestemmingsplan, anders dan het Bor, in artikel 1.38 van de planregels een definitie van het begrip ‘bouwperceel’ kent. Verweerder legt het begrip ‘perceel’ in de definitie van ‘hoofdgebouw’ ten onrechte uit als ‘bouwperceel’. Verweerder miskent daarmee dat indien de planwetgever vond dat het begrip ‘perceel’ in de definitie van ‘hoofdgebouw’ moet worden gelezen als ‘bouwperceel’, de planwetgever dat in de definitie van ‘hoofdgebouw’ had moeten schrijven. Nu dat niet is gebeurd, valt niet in de zien dat voor ‘perceel’ in de definitie van ‘hoofdgebouw’ iets anders moet worden gelezen dan ‘kadastraal perceel’. De bouwregels uit het bestemmingsplan verzetten zich er vervolgens niet tegen dat per kadastraal perceel een hoofdgebouw verrijst. Behoudens de eisen over maatvoering en dergelijke, is de enige relevante regel immers dat hoofdgebouwen binnen het bouwvlak moeten worden gebouwd. Aan dat vereiste wordt voldaan. Omdat de hoofdgebouwen wel zijn toegestaan, is ook de gezamenlijke fietsenberging als bijbehorend bouwwerk toegestaan.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het project voorziet in de bouw van meerdere hoofdgebouwen op hetzelfde perceel met elk dezelfde planologische functie, die elk zelfstandig kunnen worden gebruikt. Volgens het bestemmingsplan is dit niet mogelijk. Voor de uitleg van de begrippen ‘hoofdgebouw’ en ‘bijbehorende bouwwerken’ kan aansluiting worden gezocht bij de definitie van deze begrippen in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de uitleg die daarin de jurisprudentie aan gegeven wordt, omdat de definities in de planregels overeenstemmen met de definities van die begrippen in het Bor. Het begrip ‘perceel’ is in de planregels niet gedefinieerd. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:497, blijkt dat ‘perceel’ en ‘bouwperceel’ niet met elkaar mogen worden vereenzelvigd. Het bouwperceel is het gedeelte van een stuk grond waar feitelijk mag worden gebouwd, terwijl het perceel als geheel ook gronden kan omvatten die niet mogen worden bebouwd. Voorts blijkt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat kadastrale perceelgrenzen niet relevant zijn bij beantwoording van de vraag of sprake is van hetzelfde perceel, maar dat die vraag moet worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke actuele situatie met inbegrip van de feitelijke inrichting, het gebruik en de situering van de grond. Eigendom is daarbij niet doorslaggevend. Voor zover eiser zich op het standpunt stelt dat in de nieuwe situatie elk hoofdgebouw op een ander kadastraal perceel staat, is dat niet van belang voor het bepalen of er meerdere hoofdgebouwen op ‘hetzelfde perceel’ als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor staan. De feitelijke actuele situatie betreft de bestaande situatie voorafgaand aan uitvoering van de beoogde ontwikkeling. De feitelijke actuele situatie duidt erop dat sprake is van één en hetzelfde perceel waarop de verschillende gebouwen in onderlinge samenhang werden en worden gebruikt. Dit maakt dat sprake is van hetzelfde perceel als bedoeld in artikel 1.30 en 1.64 van de planregels. Volgens artikel 1.64 van de planregels is op dit perceel slechts ruimte voor één hoofdgebouw per functie.

Op grond van artikel 1.64 van de planregels wordt onder ‘hoofdgebouw’ verstaan: een gebouw of de gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkste is. In de planregels is geen definitie opgenomen van het begrip ‘perceel’. Ook anderszins blijkt uit het bestemmingsplan niet wat daaronder moet worden verstaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318, moet voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan en dat daarbij de betekenis zoals deze in Van Dale is gegeven mag worden betrokken. Ook kan volgens de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1897, aansluiting worden gezocht bij een definitie in een andere regeling.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval voor de betekenis van het begrip ‘perceel’ in de begripsbepaling van ‘hoofdgebouw’ ten onrechte aangesloten bij de betekenis die in de rechtspraak van de Afdeling aan dat begrip zoals opgenomen in bijlage II bij het Bor is gegeven. De door verweerder bedoelde rechtspraak gaat over de betekenis van het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’, meer specifiek over wat in de begripsbepaling hiervan in het Bor onder ‘perceel’ moet worden verstaan. De in deze rechtspraak aan de orde zijnde geschillen gaan naar hun aard over bestaande situaties. In deze zaken gaat het namelijk om de vraag of een beoogd bijbehorend bouwwerk op ‘hetzelfde perceel’ is voorzien als het perceel waarop het bestaande hoofdgebouw is gesitueerd of over de vraag welke bestaande bebouwing op een perceel het hoofdgebouw is. In de voorliggende zaak gaat het echter niet om inpassing van een bijbehorend bouwwerk in een bestaande situatie, maar om een nieuwe ontwikkeling, nadat alle bestaande bebouwing is gesloopt. Het past naar het oordeel van de rechtbank niet bij het karakter van een bestemmingsplan dat een voormalige feitelijke situatie bepalend is voor de (omvang van de) bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan geeft op percelen waarop geen bestaande bebouwing meer aanwezig is. Eisers hebben er in dit verband terecht op gewezen dat de uitleg van verweerder er feitelijk op neerkomt dat in de begripsbepaling van hoofdgebouw in de planregels ‘bouwperceel’ in plaats van ‘perceel’ wordt gelezen. Nu in de planregels het begrip ‘bouwperceel’ een eigen betekenis heeft, kan niet worden aangenomen dat de planwetgever deze lezing bedoeld heeft.

De rechtbank acht de betekenis die verweerder geeft aan het begrip ‘perceel’ gelet op het voorgaande in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het ligt volgens de rechtbank voor de hand om voor de betekenis van het begrip ‘perceel’ aansluiting te zoeken bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan, namelijk kadastraal perceel. Omdat het bestreden besluit van een ander uitgangspunt uitgaat, is de motivering op dit punt ondeugdelijk. Het beroep is dan ook gegrond.

Tussen partijen is niet in geschil dat de begripsbepaling van ‘hoofdgebouw’ in de planregels meebrengt dat per perceel in beginsel niet meer dan één hoofdgebouw met dezelfde planologische functie is toegestaan. De rechtbank kan, bij gebrek aan tekeningen waarop zowel de beoogde hoofdgebouwen als de kadastrale percelen zijn aangegeven, niet vaststellen of in de nieuwe situatie sprake is van (niet meer dan) één hoofdgebouw per perceel. Uit de stukken leidt de rechtbank wel af dat niet in geschil is dat in ieder geval één beoogd hoofdgebouw de kadastrale perceelsgrens overschrijdt. Het project is dus in zoverre in strijd met het bestemmingsplan, maar de omvang van de overschrijding is vooralsnog onduidelijk. Bij deze stand van zaken valt op dit moment niet te voorzien of verweerder mogelijk alsnog bereid is een vergunning te verlenen voor het realiseren van de appartementen. De rechtbank zal daarom hierna ook de andere beroepsgronden van eisers bespreken.

Eisers betogen dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij voeren daartoe aan dat verweerder zich ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk en op rechtens bindende wijze op het standpunt heeft gesteld dat het project binnen het bestemmingsplan past. Dat staat met zoveel woorden in de ‘overeenkomst quickscan’ van 8 maart 2021. Voorts blijkt uit de brief van de Procesmanager Stedelijke Ontwikkeling van 10 mei 2021 en de bijbehorende positieve ambtelijke adviezen dat alle lichten op groen stonden. Eisers mochten erop vertrouwen dat de gevraagde omgevingsvergunning niet zou worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Dat aan de ‘overeenkomst quickscan’ geen juridische planologische toetst en een welbewuste standpuntbepaling door verweerder vooraf is gegaan is volstrekt ongeloofwaardig en onjuist. Deze overeenkomst werd immers gesloten om de vragen die nog open stonden te onderzoeken. Als er nog een juridische toets had moeten plaatsvinden, zou dat bij uitstek in het kader van de quickscan moeten worden gedaan. Uit alle door eiser aangehaalde documenten, gedragingen en uitlatingen blijkt dat er van strijd met het bestemmingsplan geen sprake was, terwijl volstrekt duidelijk was wat het bouwplan inhield.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de quickscan-overeenkomst noch de resultaten van de quickscan blijkt dat een toezegging is gedaan dat het project binnen het bestemmingsplan past of anderszins zou worden vergund. Bovendien lag er ten tijde van het sluiten van de quickscan-overeenkomst en de adviezen die daarop volgden nog geen definitieve, ontvankelijke aanvraag ter beoordeling voor, zodat er op dat moment ook nog geen juridische planologische toetsing en welbewuste standpuntbepaling heeft kunnen plaatsvinden over de vraag of het project past binnen het bestemmingsplan. Voorts geldt dat eiser een professionele vastgoed partij is, aan wie zwaardere eisen worden gesteld voordat een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen. Toetsing van het project aan het bestemmingsplan is evident geen onderdeel van de afspraken die in artikel 1.1 van de overeenkomst zijn vastgelegd. Daarnaast is in de artikelen 1.8 en 1.9 van de quickscan-overeenkomst duidelijk vastgelegd dat de overeenkomst niet afdoet aan de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van de gemeente en dat eisers aan de uitkomst van de quickscan geen rechten kunnen ontlenen met betrekking tot medewerking van de gemeente aan de verdere totstandkoming van het project. Mocht de quickscan-overeenkomst of de resultaten hiervan al blijk geven van een toezegging, dan kan die toezegging niet (geheel) worden toegerekend aan verweerder. Als, ondanks het vorenstaande, geconcludeerd worden dat verweerder bij eiser een rechtvaardig vertrouwen heeft gewekt dat het project zou worden vergund, dan staan zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg, namelijk de belangen van omwonenden, de belangen van toekomstige bewoners en het maatschappelijk belang.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3215, moet wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van het bestuursorgaan toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

De rechtbank stelt vast dat in de ‘overeenkomst quickscan’ onder het kopje ‘OVERWEGENDE’ staat, als uitgangspunt bij de overeenkomst, dat het initiatief past binnen het vigerende bestemmingsplan Krommenie . Dit kan niet anders worden gezien dan als een ondubbelzinnige uitlating waaruit eisers konden en mochten afleiden dat verweerder niet op een later moment de omgevingsvergunning zou weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan. Daarbij is van zwaarwegende betekenis dat de tekening van de situering en vormgeving van het project als bijlage bij de overeenkomst was gevoegd en dat de later ingediende aanvraag daarvan niet afwijkt. Aangezien de ‘overeenkomst quickscan’ is ondertekend namens verweerder, kan deze uitlating ook aan verweerder worden toegerekend. Dat eisers volgens verweerder geen vertrouwen aan deze uitlating mochten ontlenen, omdat in artikel 1.8 van de overeenkomst staat dat eisers aan de resultaten van de quickscan op geen enkele manier rechten kunnen ontlenen kan de rechtbank niet volgen. Het gaat hier immers niet om (een uitlating in) de resultaten van de quickscan, maar om een uitlating in de overeenkomst zelf. Dat volgens verweerder aan deze uitlating geen welbewuste standpuntbepaling vooraf is gegaan, maakt dat niet anders, omdat het er om gaat wat eisers uit die uitlating mochten afleiden. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder met de weigering van de omgevingsvergunning vanwege strijd met het bestemmingsplan het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.

Vervolgens is het de vraag of verweerder zich in beroep in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de bij eisers gewekte verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor verweerder de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn, te vergoeden. De motivering in het verweerschrift gaat uit van een aanzienlijk ingrijpender strijdigheid van het project met het bestemmingsplan dan volgens de rechtbank aan de orde is. De adviezen waarnaar in de motivering wordt verwezen gaan eveneens uit van deze grotere inbreuk op het bestemmingsplan. De gegeven motivering is bij de huidige stand van zaken dan ook onvoldoende om te kunnen aannemen dat sprake is van zwaarder wegende belangen die aan het honoreren van de bij eisers gewekte verwachtingen in de weg staan. De beroepsgrond slaagt.

Eiser betoogt dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daartoe aan dat hij eerder een soortgelijk project heeft gerealiseerd, geheten ‘ Vlietsend 47-49 nieuwbouw 22 appartementen’ . Ook bij dat project ging het om het realiseren van woongebouwen op drie kadastrale percelen, waarbij de woningen waren voorzien op één kadastraal perceel. De bestemming aan Vlietsend was de bestemming ‘Centrum’. Afgezien van de bepaling in de planregels dat in de eerste woonlaag niet mocht worden gewoond, zijn de planregels gelijk aan de planregels voor de bestemming ‘Gemengd’. Voor wat betreft het feit dat de drie hoofdgebouwen op meerdere kadastrale percelen waren voorzien, heeft verweerder nimmer geoordeeld dat dat in strijd met het bestemmingsplan zou zijn.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de ruimtelijke onderbouwing en de verleende omgevingsvergunning voor het project ‘ Vlietsend 47-49 nieuwbouw 22 appartementen’ niet blijkt dat is stilgestaan bij de vraag of er aan het Vlietsend 47-49 meerdere hoofdgebouwen op hetzelfde perceel stonden en/of worden gebouwd en of ook in dat opzicht van het bestemmingsplan kon worden afgeweken. Dit kan als fout worden aangemerkt. Volgens vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:320, strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat verweerder die fout in dit geval moet herhalen.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder het gelijkheidsbeginsel niet heeft geschonden. Als al sprake is van een gelijke situatie met het project ‘ Vlietsend 47-49 nieuwbouw 22 appartementen’ , dan moet de voor dat project verleende omgevingsvergunning volgens verweerder als een fout worden aangemerkt. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat verweerder die fout in dit geval moet herhalen. Ter zitting hebben eisers nog een andere volgens hen vergelijkbare situatie genoemd, maar die situatie hebben eisers onvoldoende concreet toegelicht. Het betoog slaagt niet.

Zoals hiervoor is overwogen onder rechtsoverwegingen 5.5 en 6.5 berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in dit geval in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op de aanvraag, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.

Om het gebrek te herstellen, moet verweerder met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen beoordelen in hoeverre het project in strijd is met het bestemmingsplan en bezien en motiveren of hij alsnog al dan niet bereid is om voor de realisering van de appartementen in strijd met het bestemmingsplan vergunning te verlenen. Verder moet verweerder, als hij zijn standpunt handhaaft dat sprake is van zwaarder wegende belangen die aan het honoreren van de bij eisers gewekte verwachtingen in de weg staan, dit standpunt nader motiveren. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.

9. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

10. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.