Uitspraken

Op 31 augustus 1990 heeft OLAM het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad (hierna: het college) verzocht om een revisievergunning op grond van de Hinderwet voor de inrichting. Bij besluit van 19 juli 1994 is deze revisievergunning verleend.

Op 9 september 1996 heeft OLAM het college verzocht om een veranderingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer. Bij besluit van 2 december 1996 is de gevraagde vergunning verleend.

Bij maatwerkvoorschriftbesluit van 31 maart 2017 heeft het college maatwerkvoorschriften gesteld voor de inrichting. Dit besluit ziet op emissies van ammoniak (NH3) en Vluchtige organische stoffen (VOS (CxHy)).

Bij besluit van 24 maart 2021 heeft het college OLAM op diens verzoek een nieuwe, de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning (zogeheten revisievergunning) op grond van artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend. Bij besluit van diezelfde datum heeft verweerder maatwerkvoorschriften gesteld. De maatwerkvoorschriften zien op onder meer NH3-emissie, NH3-opleveringsemissiemeting, de meetfrequentie van NH3, een onderzoek naar een gaswastechniek of alternatieve maatregel(en) voor de NH3-emissie alsmede een controlemeting voor ethanal (MVP2).

De aanvraag om een natuurvergunning op grond van de Wnb is bij besluit van 11 januari 2022 geweigerd omdat de aangevraagde activiteit volgens verweerder niet vergunningplichtig is. De aangevraagde situatie leidt volgens verweerder ten opzichte van de referentiesituatie niet tot een toename van stikstofdepositie. Dat staat bekend als intern salderen. Bij intern salderen is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State1 op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen voor een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied heeft. Projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden zijn daarom (sinds de wetswijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb per 1 januari 2020) niet langer vergunningplichtig.

MOB stelt dat verweerder niet intern had mogen salderen. Dit omdat op 10 juni 1994, de referentiedatum, geen sprake was van een vergunde situatie waaraan de referentiesituatie ten behoeve van het intern salderen kan worden ontleend.

Vast staat dat als referentiedatum dient te gelden 10 juni 1994. Vast staat ook dat aan OLAM nooit (eerder) een natuurvergunning is verleend. Volgens verweerder moet in dit geval de depositie van het aangevraagde project tegen de rechtmatig vergunde situatie op grond van de Hinderwetvergunning van 19 juli 1994 worden afgezet. Het gaat hier immers om een revisievergunning. Aangezien het cacaobedrijf volgens verweerder al sinds 1926 op dezelfde locatie in bedrijf is behoeft er dan ook, aldus verweerder, niet aan getwijfeld te worden dat er reeds eerder een milieutoestemming is verleend en dat die ook gold op de referentiedatum. Deze milieutoestemming is na de referentiedatum vervangen door de Hinderwetvergunning van 19 juli 1994. Aangezien het cacaobedrijf na ingebruikname van de BMO in 1980 niet meer in relevante mate is uitgebreid, mag er volgens verweerder vanuit worden gegaan dat deze vergunning tot een lagere stikstofemissie heeft geleid ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum. Volgens verweerder kan daarom aan de Hinderwetvergunning van 19 juli 1994 de hier van belang zijnde referentiesituatie worden ontleend.

Omdat aldus een vergunde situatie op de referentiedatum niet kan worden vastgesteld, kan ook niet worden vastgesteld dat de revisievergunning van 24 maart 2021 heeft te gelden als referentiesituatie, namelijk als milieutoestemming voor een activiteit met minder nadelige gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Omdat de referentiesituatie niet kan worden vastgesteld, reeds omdat op de referentiedatum geen sprake was van een vergunde activiteit met stikstofemissie, kan ook niet vooraf met zekerheid worden gesteld dat de stikstofdepositie op relevante hexagonen binnen een Natura 2000-gebied in de aangevraagde situatie niet toeneemt ten opzichte van de stikstofdepositie in de referentiesituatie.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder onvoldoende concreet onderbouwd dat sprake is van een situatie van intern salderen zodat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij de gevraagde vergunning heeft kunnen weigeren. Het beroep gericht tegen de positieve weigering is daarom gegrond. De rechtbank zal de positieve weigering vernietigen wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de Awb.

Verweerder heeft bij besluit van 4 februari 2021 het handhavingsverzoek van MOB afgewezen. Dit, omdat onder toepassing van intern salderen na vaststelling van de referentiesituatie die wordt gevormd door de Hinderwetvergunning van 19 juli 1994 en een beschouwing van de huidige dan wel te wijzigen activiteiten er voor OLAM geen vergunningplicht geldt op grond van de Wnb. Omdat OLAM met de voorgenomen wijziging van het bedrijf de emissie van stikstof duidelijk verlaagt ten opzichte van de referentiesituatie, was en is geen sprake van een vergunningplicht. Bij het handhavingsbesluit is verweerder bij de afwijzing gebleven, met dien verstande dat de referentiesituatie wordt gevormd door het besluit maatwerkvoorschriften van 31 maart 2017 omdat daarbij een lagere emissie is vergund dan bij de Hinderwetvergunning van 19 juli 1994. In het verweerschrift gaat verweerder uit van de revisievergunning van 24 maart 2021 als referentiesituatie.

Omdat verweerders stelling in het handhavingsbesluit dat geen sprake is van een overtreding omdat voor OLAM geen vergunningplicht geldt ook is gebaseerd op de aanname dat de Hinderwetvergunning van 19 juli 1994 heeft te gelden als de vergunde situatie op de referentiedatum, is niet deugdelijk gemotiveerd dat van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geen sprake is. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het handhavingsbesluit vernietigen omdat in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb een deugdelijke motivering ontbreekt.

8. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb bepalen dat verweerder opnieuw moet beslissen op de aanvraag van 17 december 2019 om een vergunning op grond van artikel 2,7, tweede lid, van de Wnb en op het bezwaar van 11 maart 2021 gericht tegen het besluit van 4 februari 2021. Verweerder zal moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak.

De in deze uitspraak getrokken conclusies over de positieve weigering laat niet een meer finale geschilbeslechting toe. De uitkomst van de nadere besluitvorming (passende beoordeling) is nog ongewis en niet valt te overzien welke termijn deze nadere besluitvorming in beslag zal nemen. De rechtbank ziet evenmin mogelijkheden voor finale geschilbeslechting in de handhavingszaak omdat handhaving bij uitstek een bevoegdheid van verweerder is.

9. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- in iedere zaak omdat de gemachtigde van eiseres in beide zaken een beroepschrift heeft ingediend en in beide zaken aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.