Uitspraken

Eiser woont in een stolpboerderij aan de [locatie] en heeft daar ook een melkveehouderij. De huidige in- en uitrit naar zijn bedrijf ligt (vanaf de dijk gezien) aan de linkerkant van het perceel en heeft een toegangsdam over de sloot die langs het perceel, parallel aan de dijk loopt.

Eiser is ook eigenaar van het perceel met kadastraal nummer [#] aan de [perceel] (het perceel). Dit ligt ongeveer 200 meter verderop aan de dijk en grenst aan de [perceel 2] . Eiser gebruikt dit perceel onder meer als weiland voor het weiden van zijn koeien. Dit perceel heeft een toegangsdam over de sloot. Deze dam ligt, vanaf de dijk gezien, ongeveer 70 meter rechts van de erfgrens met [perceel 2] .

Derde-partij is eigenaar van het perceel [perceel 2] . Op dat perceel zijn vier woningen gebouwd.

Op het perceel is het bestemmingsplan “Landelijk Gebied 2014” van toepassing met ter plaatse de bestemming ‘Agrarisch met waarden - Natuur’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Archeologie-3’ en ‘Waterstaat - Waterkering’. Ook hebben het perceel en de sloot tussen het perceel en de dijk de gebiedsaanduiding ‘Overige zone-weidevogelleefgebied’.

Op 19 januari 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een kavelpad en toegangsdam, door eiser ook tezamen aangeduid als ‘bedrijfsuitrit’. Het beoogde kavelpad loopt vanaf de dijk langs de [perceel 2] , gaat dan achterlangs de [perceel 3] en [perceel 4] en sluit aan de achterkant aan op het perceel van eiser aan de [locatie] .

In het besluit van 8 maart 2022 heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd voor de activiteiten het uitvoeren van een werk of werkzaamheden (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, hierna: Wabo) en het aanleggen van een uitrit (2.2, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft geconstateerd dat het aangevraagde project (ook) in strijd is met de planregels uit het bestemmingsplan. Bij de bespreking van deze constatering op de zitting heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat hij de aanvraag zelf als leek via het omgevingsloket heeft ingediend en dat verweerder hem, als de aanvraag niet volledig was, hierop had moeten wijzen.

De rechtbank oordeelt dat verweerder de aanvraag van eiser ten onrechte niet ook heeft aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo. Daartoe was verweerder op grond van artikel 2.11, tweede lid, Wabo wel verplicht. Verweerder had ook moeten beslissen op deze aanvraag en daarbij moeten beoordelen of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 Wabo mogelijk is.

Zoals gezegd heeft verweerder dat niet gedaan. Verweerder licht in het bestreden besluit weliswaar toe op grond waarvan hij zich niet in staat acht, of niet bereid is, om voor de geconstateerde strijd met het bestemmingsplan een vergunning te verlenen, maar hij neemt daarover geen beslissing. Ter zitting heeft verweerder dit ook erkend en aangegeven dat hij deze toelichting volledigheidshalve en ter voorlichting van eiser heeft opgenomen in het besluit.

De rechtbank stelt verder vast dat de aangevraagde activiteiten waarover verweerder wèl een besluit heeft genomen (de aanleg van werken of werkzaamheden en het aanleggen van een uitrit) en de (impliciet) aangevraagde activiteit waarover verweerder dat niet heeft gedaan (het gebruiken van gronden in strijd met bestemmingsplan), onlosmakelijk met elkaar samenhangen als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Op deze drie activiteiten had verweerder dan ook in samenhang moeten besluiten. Dat heeft verweerder ten onrechte niet gedaan.

5. Omdat verweerder niet volledig op de aanvraag heeft beslist, kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

6. De rechtbank komt om die reden niet toe aan de inhoudelijke bespreking van de (overige) beroepsgronden van eiser.

7. De rechtbank ziet in dit geval geen mogelijkheid om dit gebrek te passeren of een bestuurlijke lus toe te passen omdat er (nog) geen besluit van verweerder op de (impliciete) aanvraag om een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan is genomen. Verweerder moet dan ook alsnog op de drie aangevraagde activiteiten in samenhang een besluit nemen.

8. Wanneer verweerder bij de beoordeling van de aanvraag tot de conclusie komt dat de omgevingsvergunning niet met toepassing van de zogenoemde kruimelregeling kan worden vergund, moet verweerder alsnog voor de drie aangevraagde samenhangende activiteiten de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Awb) volgen, ook wanneer verweerder van plan is de omgevingsvergunning te weigeren.1 Verweerder moet in dat geval het primaire besluit van 8 maart 2022 herroepen en tegelijkertijd een ontwerpbesluit ter inzage leggen voor alle aangevraagde activiteiten. Eiser kan dan een zienswijze indienen.

9. Ter zitting heeft derde-partij zich op het standpunt gesteld dat in de uitgebreide procedure een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad niet nodig is als verweerder voornemens is om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank merkt in dit verband op dat dit standpunt in zijn algemeenheid onjuist is. Verweerder moet ook wanneer hij de omgevingsvergunning wil weigeren in beginsel een vvgb vragen bij de gemeenteraad. Verweerder kan wel een omgevingsvergunning weigeren zonder een vvgb te hebben gevraagd, indien hij de weigering baseert op een andere weigeringsgrond dan de weigeringsgrond waarop de vvgb ziet. Ook indien de gemeenteraad gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht door categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een vvgb niet is vereist, kan het college de omgevingsvergunning weigeren zonder eerst de gemeenteraad om een vvgb te vragen.2

10. Verweerder heeft ter zitting gezegd dat hij ten tijde van het bestreden besluit I het belang van het behoud van het weidevogelgebied zwaarwegender heeft geacht dan het belang van eiser, onder meer omdat eiser de noodzaak voor een andere ontsluiting van zijn bedrijf naar de mening van verweerder niet concreet genoeg heeft onderbouwd. Verweerder sluit evenwel niet uit dat deze afweging op een later moment, afhankelijk van de dan voorhanden zijnde informatie, anders zou kunnen uitpakken. Verder heeft eiser ter zitting toegelicht dat in opdracht van de provincie recent een weidevogelanalyse is uitgevoerd in de polder Mijzen en dat er op dit moment door de provincie beleid wordt ontwikkeld waarbij mogelijk (ook) ter plaatse van het perceel meer verstoring van het weidevogelleefgebied mogelijk wordt gemaakt. Gelet hierop acht de rechtbank het aangewezen dat verweerder - voordat hij opnieuw beslist over het wel of niet verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning - eiser in de gelegenheid stelt zijn standpunt door het indienen van een zienswijze of op andere wijze nader te onderbouwen.

Op 15 maart 2022 heeft derde-partij een verzoek om handhaving bij verweerder ingediend omdat eiser een tweede uitrit nabij de [locatie] heeft aangelegd.

In het besluit van 6 december 2022 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een uitweg te maken naar de weg. Dit volgt uit artikel 2:3 van de VFL. Daarnaast is het aanleggen van een uitweg op de gronden met gebiedsaanduiding ‘Overige zone-weidevogelleefgebied’ op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. Eiser is dus in overtreding en verweerder is daarom bevoegd om handhavend op te treden. De door eiser aangevraagde omgevingsvergunning voor het aanleggen van de uitrit is bij besluit van 8 maart 2022 afgewezen. Dit betekent dat de overtreding niet kan worden gelegaliseerd. Aan eiser wordt daarom de last opgelegd om binnen drie maanden de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door de reeds gerealiseerde tweede uitweg te verwijderen en verwijderd te houden.

Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 3 februari 2023 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de opgelegde last opgeschort tot zes weken na de verzenddatum van het besluit op bezwaar.

Verweerder heeft in het bestreden besluit II de opgelegde last gehandhaafd en voorzien van een aanvullende motivering. Daarbij is aangegeven (voor zover van belang) dat er geen reden is om van handhaving af te zien. Er is namelijk geen concreet zicht op legalisatie omdat de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning is afgewezen en dit besluit in bezwaar is gehandhaafd. Ook acht verweerder handhavend optreden in dit geval niet onevenredig omdat geen sprake is van een geringe overtreding en eiser heeft aangegeven dat hij de inmiddels aangelegde dam eenvoudig kan verwijderen.

De rechtbank stelt met verweerder vast dat op grond van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, Wabo en artikel 5.6.1, onder a en b, van de planregels voor het realiseren van het kavelpad en de toegangsdam een omgevingsvergunning is vereist. Zoals hiervoor onder 4.1 en volgende is overwogen zijn het aangevraagde kavelpad en de dam ook in strijd met het bestemmingsplan en is voor deze afwijking van het bestemmingsplan ook een omgevingsvergunning nodig. Voor het realiseren van de toegangsdam, die een uitweg is in de zin van artikel 2:3 VFL, is daarnaast op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo en artikel 2:3 VFL een omgevingsvergunning vereist. Omdat eiser, zoals ter zitting nogmaals is bevestigd, zonder omgevingsvergunning de toegangsdam heeft gerealiseerd, is sprake van een overtreding.

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag verweerder afzien van handhavend optreden. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.3

De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat het beroep HAA 22/5034 tegen de weigering van de door eiser aangevraagde omgevingsvergunning gegrond is, het bestreden besluit I wordt vernietigd en verweerder opnieuw moet beoordelen of voor de dam en het kavelpad een omgevingsvergunning kan worden verleend. Bij die stand van zaken kan ook het bestreden besluit II, waarbij de last onder dwangsom is gehandhaafd omdat er geen concreet zich is op legalisering, niet in stand blijven. Het bestreden besluit II is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, niet voldoende gemotiveerd. Het beroep is gegrond.

De rechtbank treft met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening, inhoudende dat de begunstigingstermijn die aan de last onder dwangsom is verbonden, wordt verlengd tot zes weken na verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar.

De rechtbank geeft verweerder ten slotte als suggestie mee om de twee zaken waarover in deze uitspraak is beslist ‘bij elkaar te houden’ door op het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom gelijktijdig en in samenhang met het bezwaar van eiser tegen de weigering van de omgevingsvergunning te beslissen.

Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht in beide beroepen vergoedt.

De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten in beide beroepen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).