Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke weigering van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van twee recreatiewoningen voor permanente bewoning en van zes recreatiestudio’s voor de huisvesting van maximaal acht buitenlandse arbeidsmigranten.
1.2
Verweerder heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 9 november 2021 aan eiser verleend.
1.3
Met het in beroep bestreden besluit van 29 augustus 2022 heeft verweerder naar aanleiding van de bezwaren van derde-partij en andere omwonenden de verleende omgevingsvergunning voor zover deze ziet op het wijzigen van het gebruik van zes recreatiewoningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten herroepen en alsnog geweigerd.
1.4
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.5
De rechtbank heeft het beroep op 19 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn partner [naam 2] , de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van verweerder, derde-partij en de gemachtigde van derde-partij.
Beoordeling door de rechtbank
2.1
De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de verleende omgevingsvergunning voor een deel te herroepen en alsnog te weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder weliswaar de omgevingsvergunning voor het betrokken deel mocht herroepen en alsnog mocht weigeren, maar ten onrechte niet heeft onderzocht of eiser daarvoor gecompenseerd moet worden. Het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2.3
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
3.1
Eiser is eigenaar van het perceel [adres] te [plaats] . Het perceel heeft ingevolge het bestemmingsplan ‘Dorpskernen III’ de enkelbestemming ‘Wonen’ met de functieaanduiding ‘recreatiewoning’. Achter de woning van eiser bevinden zich op dit perceel recreatiewoningen met huisnummers [nummer 1] tot en met [nummer 2] .
3.2
Op 15 september 2021 heeft eiser om een omgevingsvergunning gevraagd voor het wijzigen van het gebruik van twee recreatiewoningen voor permanente bewoning en van zes recreatiestudio’s voor de huisvesting van buitenlandse arbeidsmigranten. Dat is op grond van artikel 32.5, aanhef en onder a en f, van het bestemmingsplan in strijd met de bestemming ‘Wonen’, omdat op percelen met deze bestemming een woonhuis niet gebruikt mag worden voor meer dan één woning of voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. Het plan is tevens in strijd met artikel 32.1, aanhef en onder a, aanhef en onder 9, van het bestemmingsplan. Immers, omdat het perceel de functieaanduiding ‘recreatiewoning’ heeft, zijn daar enkel woonhuizen, eventueel in combinatie met een recreatiewoning, toegestaan.
3.3
Eerder heeft eiser op zijn perceel ook al arbeidsmigranten gehuisvest. De omgevingsvergunning is aangevraagd om deze huisvesting te legaliseren. Momenteel verblijven er nog steeds arbeidsmigranten. Destijds heeft verweerder (ook) klachten ontvangen over overlast veroorzaakt door de arbeidsmigranten.
3.4
Op 12 januari 2021 heeft de Klankbordgroep Wabo een negatief standpunt ingenomen over het voorafgaand aan de vergunningsaanvraag ingediende principeverzoek.
3.5
Verweerder heeft op 9 november 2021 de vergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang gelezen met artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht en artikel 4, aanhef en onder 9, van de daarbij horende bijlage II. Het beleid dat toen van toepassing was, voorzag onder meer in de huisvesting van arbeidsmigranten in woningen, maar niet in recreatiewoningen. Omdat het beleid niet in deze situatie voorzag, heeft verweerder het plan beoordeeld als een bijzonder geval. Tegen de verlening van deze vergunning hebben drie omwonenden (waaronder derde-partij) bezwaar aangetekend.
3.6
Op 18 november 2021 is nieuw beleid van verweerder in werking getreden dat ziet op de huisvesting van buitenlandse werknemers, te weten de ‘Beleidsregels huisvesting buitenlandse werknemers gemeente Medemblik’. Uit de toelichting op het nieuwe beleid volgt dat huisvesting van arbeidsmigranten in woongebieden, uit een oogpunt van een goed woon- een leefklimaat, niet wenselijk wordt geacht. Daarom is bepaald dat dit enkel nog wordt toegestaan in woningen met de aanduiding ‘plattelandswoning’. Op de bij het nieuwe beleid gevoegde kaart is het gebied waar het perceel van eiser ligt aangewezen als woongebied. De recreatiestudio’s zijn niet aangemerkt als plattelandswoning.
4.1
Met het bestreden besluit van 29 augustus 2022 is, naar aanleiding van het advies van de bezwarencommissie, de gevraagde omgevingsvergunning herroepen en alsnog geweigerd voor zover deze ziet op het wijzigen van het gebruik van de zes recreatiestudio’s naar zes studio’s voor de huisvesting van maximaal acht buitenlandse werknemers. De omgevingsvergunning is in stand gelaten wat betreft het wijzigen van het gebruik van twee recreatiewoningen naar twee woningen voor permanente bewoning.
4.2
Aan het herroepen en vervolgens geweigerde deel ligt ten grondslag dat verweerder heeft geconstateerd dat dit plan in strijd is met het nieuwe beleid. Gezien dit nieuwe beleid, het negatieve advies van de Klankbordgroep en de geconstateerde overlast- en handhavingsproblematiek ziet verweerder geen mogelijkheid om af te wijken van de beleidsregels.
5. Voordat de rechtbank aan de bespreking van de beroepsgronden toekomt, stelt zij eerst de omvang van het geschil in beroep vast. Ter zitting heeft eiser erkend dat geen sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit op zijn aanvraag en de desbetreffende beroepsgrond laten vallen. Deze grond laat de rechtbank dan ook buiten verdere bespreking. Ook is ter zitting vastgesteld dat het betoog van eiser dat het plan voldoet aan de eisen voor parkeren zoals die worden gesteld in de Nota Parkeernormen Gemeente Medemblik 2021, niet bedoeld is als beroepsgrond. Daar werd eiser in het bestreden besluit ook niets over tegengeworpen. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat dit punt bedoeld was om aan te geven dat de in de Nota gestelde parkeernormen geen problemen zullen opleveren, indien na vernietiging van het bestreden besluit daaraan getoetst zou moeten worden.
Bespreking van de beroepsgronden
Mocht verweerder het nieuwe beleid aan het bestreden besluit ten grondslag leggen?
6.1
Eiser voert aan dat verweerder zich bij de heroverweging in bezwaar had moeten baseren op het oude beleid. Omdat op basis van het oude beleid verlening van de gevraagde omgevingsvergunning niet was uitgesloten, had verweerder in dit geval moeten afwijken van de hoofdregel die bepaalt dat hij bij het nemen van een nieuw besluit rekening moet houden met alle relevante feiten en omstandigheden, zoals die zich op dat moment voordoen en het recht moet toepassen zoals dat op dat moment geldt.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij op het moment van het verlenen van de omgevingsvergunning de aanvraag niet kon toetsen aan het nieuwe beleid, omdat dit niet in werking was getreden. Ten tijde van het bestreden besluit gold dat beleid inmiddels wel en verweerder ziet geen reden voor een uitzondering op de regel dat een besluit conform het op dat moment geldende recht moet worden genomen.
6.3
De rechtbank stelt voorop dat de enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, onvoldoende is om van de door eiser genoemde hoofdregel af te wijken. In bijzondere gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van zo’n bijzonder geval kan sprake zijn als een aanvraag op basis van het beleid zoals dat van toepassing was ten tijde van de aanvraag niet afgewezen had mogen worden, en verweerder in de bezwaarfase het beleid wijzigt, waardoor, toetsend aan dit nieuwe beleid, de aanvraag in de beslissing op bezwaar afgewezen wordt. De rechtszekerheid verzet zich er in zo’n geval tegen dat de nieuwe beleidsregels op de beslissing op bezwaar worden toegepast.1 Zo’n omstandigheid doet zich echter in dit geval niet voor. Het oude beleid voorzag namelijk niet in de omzetting van recreatiewoningen naar huisvesting voor arbeidsmigranten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het bestreden besluit daarom mogen toetsen aan het nieuwe beleid. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Had verweerder van zijn nieuwe beleid moeten afwijken?
7.1
Eiser voert aan dat, wanneer verweerder zich niet moest baseren op het oude beleid, hij ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het nieuwe beleid had moeten afwijken. Het nieuwe beleid was namelijk al vastgesteld toen het besluit van 9 november 2021 werd genomen. Feitelijk is er tussen dat besluit en het bestreden besluit van 29 augustus 2022 niets veranderd. In het besluit van 9 november 2021 heeft verweerder nog gezegd dat de ruimtelijke impact van huisvesting van arbeidsmigranten vergelijkbaar is met die van toeristische verhuur. Eiser wijst er ook op dat hij leefregels heeft opgesteld en zelf ook op het perceel woont, waardoor hij zelf toezicht kan houden op de naleving daarvan. Ook is het zo dat deze vorm van verhuur eiser financieel meer oplevert. Het is onbegrijpelijk dat verweerder zich nu op het standpunt stelt dat huisvesting van arbeidsmigranten in woongebieden ongewenst is, terwijl dit eerst niet als een probleem werd gezien.
7.2
Verweerder ziet geen aanleiding om ingevolge artikel 4:84 van de Awb van het nieuwe beleid af te wijken. Het doel van het nieuwe beleid is om geen huisvestingsplekken voor buitenlandse werknemers toe te staan in woongebieden. Het nadelige gevolg voor eiser is dat hij daarom geen buitenlandse werknemers kan huisvesten. Wel kan hij nog steeds de recreatiewoningen exploiteren. Dit verschil in exploitatiemogelijkheden is geen bijzonder geval dat leidt tot een onevenredig nadelig gevolg in verhouding tot het doel van de beleidsregel.
7.3
De rechtbank stelt voorop dat het in beginsel niet onredelijk is dat verweerder de huisvesting van arbeidsmigranten in woongebieden niet wenselijk vindt. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde verweerder niet op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van het beleid. Dat verweerder bij het besluit van 9 november 2021 de door eiser gewenste vergunning wel had verleend, vormt geen grond daarvoor. Dat verschil met het bestreden besluit van 29 augustus 2022 is mede te verklaren doordat het nieuwe beleid strenger is dan het vorige beleid. Weliswaar was het nieuwe beleid ten tijde van het eerste besluit al vastgesteld, maar het was toen nog niet in werking getreden en dus hoefde verweerder daar toen geen rekening mee te houden. Ook heeft verweerder mee mogen laten wegen dat er klachten door omwonenden zijn ingediend. Toeristische verhuur heeft verweerder in het licht daarvan bij nader inzien minder overlastgevend mogen achten dan huisvesting van buitenlandse werknemers, en ook omdat toeristische verhuur niet het hele jaar door plaatsvindt. Gelet daarop heeft verweerder bij nader inzien ook gewicht mogen toekennen aan het negatieve advies van de Klankbordgroep. Verweerder heeft verder van belang mogen achten dat eiser door middel van toeristische verhuur nog steeds inkomsten kan genereren met de studio’s. Dat volgens eiser deze vorm van verhuur minder opbrengsten oplevert, heeft verweerder in redelijkheid minder zwaar kunnen laten wegen dan het belang van het voorkomen van overlast voor omwonenden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Kan eiser een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
8.1
Eiser voert aan dat verweerder het opgewekte vertrouwen heeft geschonden, nu verweerder in eerste instantie heeft uitgesproken de locatie van eiser zonder meer geschikt te achten voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Een wethouder en een ambtenaar hebben de locatie op 12 maart 2021 bezocht. Eiser heeft meermalen met verweerder om de tafel gezeten om ervoor te zorgen dat het plan past binnen het beleid. Ten tijde van het eerste besluit op de vergunningsaanvraag was verweerder zich bewust van het nieuwe beleid.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan kan worden. Er zijn wel bepaalde verwachtingen gewekt, maar er zijn geen harde toezeggingen gedaan. Bovendien geldt dat als er wel gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, dit niet betekent dat daar ook altijd aan moet worden voldaan. Zwaarwegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden kunnen daaraan in de weg staan. In dit geval stelt verweerder dat hij, naar aanleiding van de ingediende bezwaarschriften, belang heeft mogen hechten aan het nieuwe beleid dat is opgesteld ter bescherming van een goed woon- en leefklimaat. Huisvesting van arbeidsmigranten die geen gezamenlijke huishouding vormen is niet wenselijk in woongebieden. Verweerder verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020.2
8.3.1
De rechtbank stelt voorop dat het in een beslissing op bezwaar terugkomen van een in eerste instantie verleende vergunning, op zichzelf geen schending van het vertrouwensbeginsel oplevert.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter verwachtingen gewekt waaruit eiser in de gegeven omstandigheden kon en mocht afleiden dat verweerder de verleende vergunning in bezwaar ondanks het inmiddels in werking getreden nieuwe beleid niet zou herroepen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het nieuwe beleid al wel was vastgesteld ten tijde van het eerste besluit op de vergunningsaanvraag en dat, gezien de eerdere klachten van omwonenden, te verwachten viel dat bezwaar zou worden gemaakt tegen de verleende vergunning zodat de aanvraag in een latere bezwaarfase alsnog aan het nieuwe beleid getoetst zou moeten worden. Desondanks heeft verweerder de door eiser gewenste vergunning in eerste instantie verleend. De rechtbank neemt daarnaast in aanmerking dat verweerder in bezwaar het verlenen van de omgevingsvergunning in zijn verweerschrift en op de hoorzitting bij de bezwarencommissie heeft verdedigd. In zoverre slaagt deze beroepsgrond.
8.3.2
Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, betekent niet dat deze altijd moeten worden gehonoreerd. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de gewekte verwachtingen geen aanleiding hoeven te zien van het nieuwe beleid af te wijken. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van het voorkomen van overlast en de belangen van derden, mede gelet op de ingediende klachten, in de weg staan aan het honoreren van het gewekte vertrouwen. In zoverre slaagt deze beroepsgrond niet.
8.3.3
Naar het oordeel van de rechtbank brengt het gewekte vertrouwen wel mee dat verweerder had moeten onderzoeken of en, zo ja, in hoeverre aan eiser enige vorm van compensatie moet worden geboden voor de schade die hij mogelijk heeft geleden doordat hij erop heeft mogen vertrouwen dat de omgevingsvergunning in bezwaar in stand zou blijven.4 Dit heeft verweerder bij het gedeeltelijk herroepen en vervolgens weigeren van de omgevingsvergunning niet gedaan. In zoverre heeft verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. In zoverre slaagt deze beroepsgrond.
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 29 augustus 2022 voor zover daarin niet is beslist over eventuele compensatie;
- draagt verweerder op in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. N.L. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 september 2023.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…),
(…)
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
(…)
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
(…)
Artikel 2.7. Planologische gebruiksactiviteiten
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4 van bijlage II
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
(…)
Bestemmingsplan ‘Dorpskernen III’
Artikel 1 Begrippen
1.112 recreatief verblijf:
het gebruik dat plaatsvindt in het kader van de weekend- en/of verblijfsrecreatie door personen die elders hun hoofdverblijf hebben;
1.113 recreatiewoning:
een gebouw, geen woonkeet en geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, dat naar aard en inrichting is bedoeld voor recreatief verblijf;
1.135 woning:
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Bij een afzonderlijk huishouden moet het gaan om personen of een groep personen waarbij er sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling zoals een traditioneel gezin;
1.137 woonhuis:
een gebouw, dat één woning omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvormen als een eenheid beschouwd kan worden;
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
