Uitspraken

locatie Groningen

zaaknummers: 22/634 en 22/1765

uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 juni 2022 in de zaken tussen

1.a. [verzoeksters], te [plaats], verzoeksters sub 1.a.,

1.b. [verzoeksters], verzoeksters sub 1.b.,

1.c. [verzoeksters], verzoeksters sub 1.c.,

hierna gezamenlijk te noemen: verzoeksters,

(gemachtigde: H. Baptist),

en

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe, verweerder,

(gemachtigde: mr. P. Mendelts).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghoudster], te [plaats], vergunninghoudster,

(gemachtigden: [namen]).

Procesverloop

Bij besluit van 21 mei 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van verzoeksters om de natuurvergunning van 2 mei 2017 en het bijbehorende wijzigingsbesluit van 24 juni 2019 voor het FestiValderAa in te trekken, afgewezen.

Bij besluit van 7 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van verzoeksters ongegrond verklaard en het primaire besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd.

Tegen het bestreden besluit hebben verzoeksters beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 22/634. Tevens hebben verzoeksters de voorzieningenrechter bij brief van 21 mei 2022 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 22/1765.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het verzoek is behandeld op de zitting van 21 juni 2022.

Verzoekster sub 1.a. heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.

Namens verzoeksters sub 1.b. is [namen] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.

Verzoeksters sub 1.c. hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

Voorgeschiedenis

Verweerder heeft bij besluit van 7 juni 2016 een natuurvergunning ingevolge de Natuur-beschermingswet 1998 (Nbw 1998) afgegeven voor het organiseren van het FestiValderAa in het jaar 2016. Bij besluit van 2 mei 2017 heeft verweerder een natuurvergunning verleend ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het organiseren

van het FestiValderAa in de jaren 2017-2022. Bij besluit van 24 juni 2019 heeft verweerder besloten de natuurvergunning van 2 mei 2017 te wijzigen door deze te voorzien van extra voorschriften. Deze natuurvergunningen zijn onherroepelijk.

1.1. Verzoeksters hebben verweerder bij brief van 5 januari 2021 verzocht om de natuurvergunningen voor het FestiValderAa in te trekken. Volgens verzoeksters moeten de natuurvergunningen, gezien het dwingende karakter van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb worden ingetrokken omdat dit nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

1.2. Bij primair besluit van 21 mei 2021 heeft verweerder het verzoek van verzoeksters om de natuurvergunning van 2 mei 2017 en het bijbehorende wijzigingsbesluit van 24 juni 2019 voor het FestiValderAa in te trekken, afgewezen.

1.3. Tegen dit besluit hebben verzoeksters bij brief van 14 juni 2021 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.

1.4. Verzoeksters hebben de bezwaren mondeling toegelicht op de hoorzitting van

11 oktober 2021 van de Commissie Rechtsbescherming van de provincie Drenthe (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.

1.5. De commissie heeft verweerder bij brief van 29 november 2021 geadviseerd om de bezwaren van verzoeksters ongegrond te verklaren en het primaire besluit van 21 mei 2021 onder een aangepaste motivering te handhaven.

1.6. Onder overneming van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit de bezwaren van verzoeksters ongegrond verklaard en het primaire besluit van 21 mei 2021 onder een aanvullende motivering gehandhaafd.

Toepasselijke regelgeving

In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan wanneer beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningen-rechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.

2.1. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om er voor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

2.2. Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb kan een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing worden ingetrokken of gewijzigd indien:

Overwegingen

Ten aanzien van de bevoegdheid tot kortsluiten

Ten aanzien van de verplichte intrekkingsgrond

6.1. Verzoeksters betogen dat zij in het initiële intrekkingsverzoek door middel van foto’s genoeg bewijs hebben geleverd dat er in 2010 nog sprake was van het habitattype H2310 door de duidelijke zichtbaarheid van heiden. Op latere foto’s was dat niet meer het geval, aldus verzoeksters. In de visie van verzoeksters komt uit het rapport van Molenaar duidelijk naar voren dat het betrokken gebied na 2004 zijn kenmerken als H2310 (goeddeels) heeft verloren. Wanneer de heide als beeldbepalend element (goeddeels) is verdwenen is er geen verdere verslechtering te constateren, aldus verzoeksters. Volgens verzoeksters toetst Buro

Elodea verslechtering ten opzichte van het jaar daarvoor en niet ten opzichte van de

referentiesituatie in 2004. Naar de mening van verzoeksters is feitelijk niet belangrijk wat de oorzaak is van de verslechtering. In dit verband wijzen verzoeksters erop dat die ver-slechtering feitelijk is. In dit verband wijzen verzoeksters erop dat verweerder geen enkel bewijs levert dat de verslechtering het gevolg is van verdroging en insinueert hij dat het een gevolg kan zijn van intensieve begrazing terwijl het terrein niet begraasd wordt. Volgens verzoeksters bestaat de belangrijkste verslechtering uit het verdwijnen van het heide-bestand-deel van de habitat en vervanging door grassen. Door verdroging en begrazing zouden juist de grassen en niet de heide in kwaliteit achteruit gaan, aldus verzoeksters. Verder wijzen verzoeksters erop dat zij in voldoende mate te kennen hebben gegeven dat de mitigerende maatregelen, zoals het aanbrengen van een vlonder onvoldoende zijn om te waarborgen dat verdere verslechtering niet optreedt. Er blijft bij het aanbrengen en weghalen van de vlonder in de visie van verzoeksters sprake van intensieve betreding. Bovendien is onder de steun-punten van de vlonder weer sprake van grondverdichting, aldus verzoeksters. Verzoeksters zijn van mening dat er nauwelijks sprake kan zijn van nog verdere verslechtering, maar dat het opnieuw aanbrengen van de vlonder herstel in de weg staat.

6.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeksters ervan uitgaan dat de intrekkingsgrond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb zich voordoet. In de visie van verweerder hebben verzoeksters daarvoor echter geen bewijzen aangeleverd in de vorm van ecologische rapporten. In dit verband wijst verweerder erop dat uit de door Buro Elodea uitgevoerde veldinspecties 2020 en 2021 in elk geval niet blijkt van verslechtering van de instandhoudingsdoelstellingen. Verder blijkt uit die rapporten volgens verweerder dat betreding in ieder geval niet het probleem is, maar droogte en (te) intensieve begrazing wel.

Ook in het geval de intrekkingsgrond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb zich wél zou voordoen (quod non), dan heeft verweerder, gezien de uitspraak van 20 januari 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak de Raad van State (AbRvS), kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021: 71 (r.o. 7.1.) beoordelingsruimte bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voor-komen, en mag verweerder beslissen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen.

De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

6.3. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021: 71, volgt dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen (vergelijk Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ), 14 januari 2016, Grüne Liga, ECLI:EU:C:2016:10). Volgens het Hof beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen dreigen. Omdat verweerder beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen, zal het als die omstandigheden zich voordoen, moeten beslissen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als de intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen, dan moet verweerder de natuur-vergunning intrekken of wijzigen. Uit artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb kan echter niet worden afgeleid dat verweerder alleen tot intrekking of wijziging van een vergunning over-gaat als dat de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuur-waarden te voorkomen. Ook als andere passende maatregelen getroffen kunnen worden, kan verweerder binnen de beoordelingsruimte die het heeft kiezen voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning.

6.4.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat er in dit geval sprake is van een verzoek om intrekking van een onherroepelijke Wnb-vergunning (verleend op 2 mei 2017 en zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 24 juni 2019). Ten behoeve van die vergunning is een passende beoordeling opgesteld. Tegen de verleende natuurvergunning en het daarop-volgende wijzigingsbesluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat de Wnb-vergunning ten behoeve van het FestiValderAa en het daaropvolgende wijzigingsbesluit onherroepelijk zijn geworden.

De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn weliswaar een voortdurende plicht in het leven roept om te beoordelen of de staat van instandhouding van een Natura 2000-gebied niet bedreigd wordt doch dat hieruit niet voortvloeit dat ook alle verleende vergunningen voortdurend passend beoordeeld zouden moeten worden. Bij de beoordeling van de vraag of een vergunning moet worden ingetrokken is een passende beoordeling slechts geboden indien die passende beoordeling voor dat project nog niet heeft plaatsgevonden dan wel voor de situatie dat die passende beoordeling heeft plaatsgevonden vóór de referentiedatum van het Natura 2000-gebied “Drentsche Aa” (vgl. rechtbank Noord-Nederland, 19 april 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021: 1466).

6.4.2. De voorzieningenrechter overweegt dat voor wat betreft de vraag of intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb geboden is, eerst moet worden vastgesteld of sprake is van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een soort of habitattype waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en dat vervolgens aan de orde is of intrekking van de natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden.

Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het habitattype “Stuifzandheiden met stuifhei (H2310)” op de locatie waar voormeld festival wordt gehouden niet in een goede staat van instandhouding verkeert. Verweerder heeft de natuurvergunning destijds verleend omdat deze niet bijdraagt aan een verdere verslechtering van de staat van instandhouding. De voorzieningenrechter stelt vast dat vanwege de Corona-pandemie het festival in 2020 en 2021 niet of op een beperktere schaal heeft kunnen plaatsvinden. Niet gebleken is dat er in voormelde periode sprake is geweest van enig herstel van voormeld habitattype (H2310) op de locatie waar het festival plaatsvindt. Inhoudelijk is dit gegeven ook niet weersproken door verzoeksters. Mede gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder zich in zoverre terecht op het standpunt heeft gesteld dat met inachtneming van de mitigerende maatregelen de effecten van de activiteiten in het kader van het festival 2022 voor het habitattype H2310 gering zullen zijn en er niet toe zullen bijdragen dat de doelstelling voor behoud van het oppervlak en verbetering van de kwaliteit niet wordt gehaald. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het festivalterrein slechts gedeeltelijk overlapt met het aangewezen habitattype. In het licht van de overgelegde ecologische rapporten is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoeksters onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat het houden van het festival 2022 zorgt voor een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen op de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied. Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de intrekking van de natuurvergunning in elk geval niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. Deze grond van verzoeksters slaagt niet.

Ten aanzien van de onverplichte intrekkingsgrond

7.1. Verzoeksters betogen dat de referentie 2004 dient te zijn en dat de toestand in 2022 moet worden afgewogen ten opzichte van die in 2004. In de visie van verzoeksters blijkt duidelijk dat er sprake is van ernstige aantasting van het beschermde habitat. Volgens verzoeksters is er daarom sprake van een plicht om verdere verslechtering te voorkomen, dan wel een plicht te streven naar herstel. Het bagatelliseren van de verslechtering, noch een belangenafweging tussen het behoud van een maatschappelijke waarde en een financieel belang van vergunninghoudster, past hier in de visie van verzoeksters niet in. Er is reeds sprake van een aangetaste situatie, dus geen gunstige staat van instandhouding. Elke verdere invloed, hoe gering dan ook, dient naar de mening van verzoeksters te worden beschouwd als een significant effect.

7.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat gezien de wijze waarop de passende beoordeling destijds is uitgevoerd de intrekkingsgrond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb zich in dit geval voordoet. Dit betreft een discretionaire intrekkings-bevoegdheid waarbij verweerder in zijn visie het belang van vergunninghoudster de editie van 2022 te kunnen uitvoeren zwaarder weegt. In dit verband wijst verweerder erop dat vergunninghoudster een ideëel en een financieel belang heeft om het festival in 2022 te organiseren. Daarbij weegt volgens verweerder mee dat de natuurvergunning is afgegeven voor zes edities van het festival en dat er nog slechts één editie gehouden gaat worden op

basis van de lopende natuurvergunning. Daar tegenover staat in de visie van verweerder dat door de getroffen mitigerende maatregelen significant negatieve effecten als gevolg van de activiteit uitgesloten zijn te achten. In dit verband wijst verweerder erop dat het veld direct naast de bebouwing ligt en door dorpsbewoners (onder meer honden uitlaten) en recreanten wordt gebruikt. Dit betekent volgens verweerder dat het terrein veelvuldig wordt betreden. Tijdens het festival wordt door plaatsing van vlonders betreding juist tegengegaan, aldus verweerder. Daarom valt de belangenafweging naar de mening van verweerder in het voor-deel van vergunninghoudster uit.

7.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.4, eerste lid, onder c en d, van de Wnb (Kamerstukken II 2011/12 33 348, nr. 3, blz. 282-283 en 118 en 100) kan worden afgeleid dat met die onderdelen van artikel 5.4 beoogd wordt uitvoering te kunnen geven aan de verplichtingen die volgens de rechtspraak van het HvJ uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeien ten aanzien van activiteiten waarvoor een vergunning is verleend. Daarbij wordt onder meer verwezen naar de arresten van 7 september 2004, Kokkelvisserij, ECLI:EU:C:2004:482, punt 37, en van 20 september 2007, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:532, punt 94.

7.4.. De voorzieningenrechter overweegt dat uit het Kokkelvisserijarrest volgt dat passende maatregelen moeten worden getroffen als de gevolgen van een plan of project bij de toestemmingverlening (lees: de natuurtoestemming) goed zijn beoordeeld, maar naderhand toch een verslechtering of verstoring blijkt mee te brengen. Uit het arrest Commissie/Italië kan worden afgeleid dat passende maatregelen moeten worden getroffen als de beoordeling van de gevolgen van het plan of project bij de toestemmingverlening (lees: natuur-vergunning) gebrekkig is geweest en het plan of project heeft geleid of dreigt te leiden tot een verslechtering of verstoring met significante gevolgen. Deze rechtspraak is in het arrest van het HvJ van 14 januari 2016, Grüne Liga, ECLI:EU:C:2016:10, ook van toepassing geacht op toestemmingen die verleend zijn voordat de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied.

7.5. De voorzieningenrechter overweegt verder dat uit artikel 5.4, eerste lid, volgt dat verweerder bevoegd is een natuurvergunning in te trekken als één van de daar genoemde omstandigheden zich voordoet. Het gebruik van die discretionaire bevoegdheid dient te geschieden na afweging van de betrokken belangen. Tot die belangen behoort in het licht van de formele rechtskracht van het besluit tot vergunningverlening mede het belang van de rechtszekerheid voor de vergunninghoudster (vgl. AbRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS: 2021:71).

In dit verband wijst de voorzieningenrechter erop dat uit de opgestelde ecologische rapporten niet kan worden afgeleid dat de kwaliteit van de habitat is verslechterd als gevolg van het organiseren van voormeld festival. In hetgeen verzoeksters naar voren hebben gebracht, heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding hoeven zien om de uitgebrachte ecologische rapporten in dit geval voor onjuist te houden. Daarbij heeft verweerder mogen betrekken dat het terrein, waarop voormeld festival wordt gehouden, dagelijks wordt betreden door dorpsbewoners en recreanten. Verder heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het kader van de door hem te verrichten belangenafweging het belang van de organisator om het festival te laten plaatsvinden overeenkomstig de beoogde opzet mogen betrekken, alsmede de financiële belangen van vergunninghoudster. In dit verband wijst de voorzieningenrechter erop dat de gemachtigde van vergunninghoudster ter zitting naar voren heeft gebracht dat het niet laten doorgaan van voormeld festival tot desastreuze financiële gevolgen zal leiden voor de organisatie, gelet op het feit dat de artiesten en de leveranciers al zijn gecontracteerd en dat de kaartverkoop is gestart. Aangezien verzoeksters onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat de uitvoering van de vergunde activiteit de kwaliteit van een habitat heeft verslechterd, heeft verweerder, daargelaten of de natuurvergunning in strijd met het artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is verleend, bij afweging van de betrokken belangen in zoverre in redelijkheid doorslaggevend gewicht mogen toekennen aan het belang van de rechtszekerheid voor de vergunning-houdster (vgl. AbRvS, 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8407) alsmede de overige gestelde (financiële) belangen van vergunninghoudster. Deze grond van verzoeksters slaagt niet.

Conclusie

Beslist wordt als volgt.

Beslissing

De voorzieningenrechter: